政治學(xué)理論 形成科學(xué)有效的權(quán)力制約機(jī)制

作者簡介：許耀桐（1952-），男，福建福州人，國家行政學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，北京100089

［摘要］我國制約監(jiān)督權(quán)力的機(jī)構(gòu)部門不少且體系完整，但沒有形成獨(dú)立的權(quán)力制約關(guān)系，難以收到有效的制約監(jiān)督效果。我國權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)部門的缺陷歸根到底是體制性問題，現(xiàn)有這套制約監(jiān)督體制基本來自斯大林時(shí)期的蘇聯(lián)模式，沿襲了蘇聯(lián)模式內(nèi)在的權(quán)力關(guān)系，這種模式和權(quán)力關(guān)系違背了列寧的思想。有效制約權(quán)力必須告別蘇聯(lián)模式，通過政治體制改革加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，形成有效的制約機(jī)制，走政治、行政和司法監(jiān)督相對獨(dú)立的道路。

［關(guān)鍵詞］權(quán)力制約；蘇聯(lián)模式；監(jiān)督權(quán)力

中圖分類號：D6309文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2014）03004203

我國的改革已進(jìn)入了深水區(qū)，處在攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵階段。要推進(jìn)全面深化改革，就要積極推進(jìn)政治體制改革。當(dāng)前，我國政治體制改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)在于，如何加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，形成科學(xué)有效的制約機(jī)制。為了遏止權(quán)力失監(jiān)和腐敗猖獗，必須對癥下藥，緊緊抓住權(quán)力制約這個(gè)環(huán)節(jié)，使其成為整個(gè)政治體制改革的突破口。

一、我國權(quán)力制約的現(xiàn)狀

改革開放三十多年來，我國與權(quán)力制約監(jiān)督有關(guān)的政治、行政和司法的機(jī)構(gòu)部門在不斷地調(diào)整充實(shí)。目前，承擔(dān)著黨內(nèi)外政治、行政和司法監(jiān)督，進(jìn)行反腐敗斗爭的主要有三大機(jī)構(gòu)部門。

一是黨的機(jī)構(gòu)，也就是中央和地方各級紀(jì)律檢查委員會。1978年12月，黨的十一屆三中全會決定重新恢復(fù)設(shè)立中央紀(jì)律檢查委員會，在中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。中央紀(jì)律檢查委員會曾于1949年根據(jù)中共中央的決定設(shè)立。1955年3月由中國共產(chǎn)黨全國代表會議決定設(shè)立中央監(jiān)察委員會，用以代替中央紀(jì)律檢查委員會?！拔幕蟾锩遍_始后，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)被沖垮，九大正式取消了這一機(jī)關(guān)。隨著1978年中央紀(jì)律檢查委員會得以恢復(fù)重建后，地方各級紀(jì)律檢查委員會也得以恢復(fù)建立。

二是行政部門，也就是國家監(jiān)察部和地方省市縣監(jiān)察廳（局）。1949年新中國成立時(shí)即設(shè)有政務(wù)院人民監(jiān)察委員會，1954年改為監(jiān)察部，1959年被撤銷。1987年，我國恢復(fù)設(shè)立了國家監(jiān)察部和各省市縣的監(jiān)察廳（局），1993年2月，根據(jù)黨中央、國務(wù)院的決定，監(jiān)察部與中共中央紀(jì)律檢查委員會機(jī)關(guān)合署辦公，機(jī)構(gòu)列入國務(wù)院序列，編制列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)。各省市縣的監(jiān)察廳（局）和相應(yīng)級別的紀(jì)律檢查委員會的關(guān)系也是如此。適應(yīng)著反腐敗斗爭的需要，2007年9月成立國家預(yù)防腐敗局，在監(jiān)察部加掛牌子。局長由監(jiān)察部部長兼任，兩位副局長其中一位由監(jiān)察部副部長兼任，一位為副部長級專職副局長，主持日常工作，國家預(yù)防腐敗局下設(shè)辦公室作為辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)日常工作。國家預(yù)防腐敗局成立之后，各地亦成立相應(yīng)的省市縣預(yù)防腐敗廳（局）。

三是檢察部門，也就是最高人民檢察院設(shè)立的反貪污賄賂總局和省市縣檢察院設(shè)立的反貪污賄賂局，主要負(fù)責(zé)對檢察機(jī)關(guān)辦理貪污賄賂、挪用公款、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明等經(jīng)濟(jì)類犯罪案件偵查、預(yù)審工作的指導(dǎo)；參與重大貪污賄賂等犯罪案件的偵查；直接立案偵查重大貪污賄賂等犯罪案件。

從以上情況看，盡管我國對權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督的機(jī)構(gòu)部門不少、體系也很完整，但由于對所監(jiān)督的權(quán)力主體形不成獨(dú)立的權(quán)力制約關(guān)系，因而難以收到有效的制約監(jiān)督效果。我國雖有進(jìn)行權(quán)力制約監(jiān)督的三大機(jī)構(gòu)部門，但它們實(shí)際上都受黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，主要由于領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)體制上的問題，在很大程度上影響了上述機(jī)構(gòu)部門制約監(jiān)督職能的發(fā)揮。例如，紀(jì)委要接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察部和預(yù)防腐敗局因?yàn)槭呛图o(jì)委合署辦公的，當(dāng)然也要接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)它還要接受政府的領(lǐng)導(dǎo)。檢察部門設(shè)有黨委、黨組，它的反貪污賄賂局也不能不接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。尤其在地方，這三大機(jī)構(gòu)部門沒有獨(dú)立性，開展工作受到多方掣肘，不可能自主、有效地行使對地方黨委和政府的監(jiān)督權(quán)。常言道：“吃人家的嘴軟，拿人家的手短，受制于人家的不敢管”，我國三大監(jiān)督部門機(jī)構(gòu)就面臨著這樣尷尬的局面。前幾年，有一個(gè)課題組對北京市黨政“一把手”受制約監(jiān)督的情況做了問卷調(diào)查，得到的回答是：制約監(jiān)督“一把手”效果一般化、不靈的占36.2％，根本沒效果的占9.4％；表示不敢制約監(jiān)督本單位“一把手”領(lǐng)導(dǎo)的占28.9％，其中紀(jì)檢干部占62.0％；認(rèn)為制約監(jiān)督體制錯(cuò)位、不健全的占47.5％。這些數(shù)據(jù)表明，我國的制約監(jiān)督體制亟待深化改革。

二、擺脫蘇聯(lián)模式的困境

我國權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)部門存在的弊端缺陷，歸根到底是體制性的問題。鄧小平早就指出，領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。追本溯源，現(xiàn)有這一套制約監(jiān)督體制基本上還是來自于原有的蘇聯(lián)模式，沿襲了蘇聯(lián)模式內(nèi)在的權(quán)力關(guān)系。

1917年7月，蘇聯(lián)共產(chǎn)黨（原稱俄國社會民主工黨(布)、俄國共產(chǎn)黨(布)、聯(lián)共(布)等）在召開第六次代表大會時(shí)，設(shè)立了中央檢查委員會。黨章規(guī)定，中央委員會“建立黨的各種機(jī)關(guān)并領(lǐng)導(dǎo)它們的活動”[1](P33)。中央檢查委員會是在中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)之下，主要負(fù)責(zé)檢查黨的中央機(jī)關(guān)是否迅速和正確地處理事務(wù)、中央書記處是否正常地進(jìn)行工作，檢查中央委員會的會計(jì)處和各項(xiàng)事業(yè)。由于中央檢查委員會只是隸屬于中央委員會的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)，因而不可能對整個(gè)黨中央特別是對中央領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行有效檢查監(jiān)督。

正因?yàn)槿绱?，列寧試圖改變這樣的狀況。在1920年9月第九次全國代表會議上，列寧決定“成立一個(gè)同中央委員會平行的監(jiān)察委員會。”它“應(yīng)當(dāng)由黨內(nèi)最有修養(yǎng)、最有經(jīng)驗(yàn)、最大公無私并能夠嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律的同志組成”[2](P70)。1921年3月黨的十大專門作出《關(guān)于監(jiān)察委員會》的決定，規(guī)定監(jiān)察委員會的任務(wù)是“同侵入黨內(nèi)的官僚主義和升官發(fā)財(cái)思想，同黨員濫用自己在黨內(nèi)和蘇維埃中的職權(quán)的行為等現(xiàn)象作斗爭”[2](P70)。監(jiān)察委員會可以獨(dú)立地監(jiān)督各級黨的領(lǐng)導(dǎo)人，包括監(jiān)察、檢查黨的最高層機(jī)關(guān)與上層領(lǐng)袖。1922年3月黨的十一大進(jìn)一步制定了《監(jiān)察委員會條例》，強(qiáng)化了監(jiān)察委員會至高無上的監(jiān)察職能。

然而，隨著列寧病重不能視事和隨后的逝世，斯大林改變了監(jiān)察委員會的任務(wù)，也降低了監(jiān)察委員會的地位，把它降到了和中央檢查委員會一樣的位置上，共同接受來自中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)。1925年12月召開的黨的十四大通過的黨章寫進(jìn)的有關(guān)監(jiān)察委員會的條文發(fā)生了走樣、倒退，中央監(jiān)察委員會的任務(wù)變成了“同黨員違反聯(lián)共（布）黨綱和黨章的現(xiàn)象作斗爭，為了從各方面保證在蘇維埃的活動中貫徹黨的路線，為了研究改善和簡化蘇維埃機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)機(jī)關(guān)的辦法”[1](P56)。1939年3月召開的黨的十八大規(guī)定：“加強(qiáng)監(jiān)督對黨的指令的執(zhí)行程度的任務(wù)，成為黨監(jiān)察委員會的中心任務(wù)。從這點(diǎn)出發(fā)，必須規(guī)定黨監(jiān)察委員會在聯(lián)共(布)中央之下工作。因此，黨監(jiān)察委員會直接由黨代表大會選舉已沒有必要。黨監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)由中央全會選出，并在聯(lián)共(布)中央領(lǐng)導(dǎo)下和按照它的指令來工作。”[1](P141)這樣的中央監(jiān)察委員會，已完全喪失了同中央委員會平等的地位，無法發(fā)揮對中央委員會權(quán)力制約的作用，兩者的區(qū)別只在于監(jiān)督檢查的事務(wù)性內(nèi)容有所不同而已。

除了黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)外，蘇聯(lián)也設(shè)有國家監(jiān)督機(jī)關(guān)。1917年11月7日，蘇維埃政權(quán)建立國家監(jiān)察部。1920年2月，國家監(jiān)察部改組為工農(nóng)檢查院。工農(nóng)檢查院受全俄中央執(zhí)行委員會的領(lǐng)導(dǎo)，從組織上保證了國家監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使自己的監(jiān)督權(quán)。但在1923年4月召開的十二大上，工農(nóng)檢查院進(jìn)行了改組，成立了工農(nóng)檢查院和中央監(jiān)察委員會的聯(lián)合機(jī)關(guān)。這樣，工農(nóng)檢查院也要受黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。在此后的黨的代表大會和代表會議上，工農(nóng)檢查院都要作工作報(bào)告，由黨的會議直接做決定，對工農(nóng)檢查院進(jìn)行工作部署。這使工農(nóng)檢查院處于黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，喪失了獨(dú)立的檢察權(quán)。

顯而易見，雖然蘇聯(lián)也擁有權(quán)力制約監(jiān)督的三駕馬車——檢查委員會、監(jiān)察委員會和工農(nóng)檢察院，但由于總韁繩攥在黨委和政府手里，難免在很大程度上失去應(yīng)有的效力。

三、實(shí)行政治、行政和司法的獨(dú)立監(jiān)督

歷史和現(xiàn)實(shí)告知我們，要對權(quán)力實(shí)行有效的制約，必須告別蘇聯(lián)模式，擺脫監(jiān)督過弱太軟的窘境，真正形成制約權(quán)力的強(qiáng)大力量。而要擺脫蘇聯(lián)模式，則必須走政治、行政和司法監(jiān)督獨(dú)立的道路。對此，黨的十八大報(bào)告明確指出：“進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”[3](P2728);“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！盵3](P29)權(quán)力要依法獨(dú)立行使，權(quán)力對權(quán)力要能夠獨(dú)立制約，這是中央已經(jīng)確立的堅(jiān)定不移的大政方針。為此，在具體做法上亟需采取改革措施，讓地方先行一步，實(shí)現(xiàn)五個(gè)獨(dú)立。

第一，把地方各省市縣的黨的紀(jì)律檢查委員會從同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)中獨(dú)立出來。地方各省市縣的黨的紀(jì)律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，作工作報(bào)告，接受同級黨的代表大會領(lǐng)導(dǎo)和中央紀(jì)律檢查委員會的直接領(lǐng)導(dǎo)。地方各省市縣的黨的紀(jì)律檢查委員會不受地方同級黨委領(lǐng)導(dǎo)之后，就可以真正成為獨(dú)立的政治監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

第二，把各省市縣監(jiān)察廳（局）和預(yù)防腐敗局從地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)中獨(dú)立出來，變成一個(gè)獨(dú)立的由上至下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。各地的監(jiān)察廳（局）和預(yù)防腐敗局受上一級直接領(lǐng)導(dǎo)和中央紀(jì)律檢查委員會、國家監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局領(lǐng)導(dǎo)，撥款和人事由上級決定。各地的預(yù)防腐敗局官員實(shí)行三年任期制，定期調(diào)換。

第三，把各省市縣的反貪污賄賂局從地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)中獨(dú)立出來，變成一個(gè)獨(dú)立的由上至下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。各地的反貪污賄賂局由上一級直接領(lǐng)導(dǎo)和最高人民檢察院反貪污賄賂總局領(lǐng)導(dǎo)，撥款和人事由總局決定。各地的反貪污賄賂局官員實(shí)行三年任期制，定期調(diào)換。

第四，把各省市縣的法院從從地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)中獨(dú)立出來，變成一個(gè)獨(dú)立的由上至下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。各地的法院由上一級直接領(lǐng)導(dǎo)和國家最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)。撥款、人事都由上級領(lǐng)導(dǎo)和最高法院決定。

第五，賦予人民代表獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力。加強(qiáng)人民代表大會的監(jiān)督作用，強(qiáng)化人大代表的豁免權(quán)，并通過立法賦予彈劾權(quán)。逐步推行人民代表工作室制度，使人大代表真正能夠傾聽人民的呼聲，了解群眾的意愿，獨(dú)立行使人民代表的各種權(quán)力，能夠代表人民對各級官員實(shí)行權(quán)力制約監(jiān)督。

列寧在創(chuàng)建和領(lǐng)導(dǎo)世界上第一個(gè)社會主義國家的時(shí)候，十分重視權(quán)力制約監(jiān)督的獨(dú)立性問題，曾有過很好的設(shè)想和最初的實(shí)踐。

了列寧的思想，使列寧在蘇聯(lián)沒有來得及實(shí)現(xiàn)的制約監(jiān)督思想和體制，能夠在中國特色社會主義社會的實(shí)踐中得到貫徹落實(shí)。

當(dāng)然，這里的“獨(dú)立”是相對的。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，我國權(quán)力制約監(jiān)督的三大機(jī)構(gòu)部門必須在理論、路線和方針政策上接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須遵守中國共產(chǎn)黨黨章和國家憲法、法律，在這個(gè)問題上是沒有討論余地的。對黨的具體領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)體制是可以討論的，這種討論對堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)大有益處。

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