財稅體制改革助力江西城鎮(zhèn)化發(fā)展

陳虹潔

摘 要：財政體制的改革具有深遠，影響適應(yīng)城鎮(zhèn)化的趨勢，適時提出財稅體制改革是非常有必要的！本文立足江西實際，對財稅體制改革助力江西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展做一些初步的探討，通過加快財稅體制改革，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機制，促進新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：財稅體制；新型城鎮(zhèn)化

0 前言

在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，財稅體制改革的啟動不僅僅關(guān)系經(jīng)濟體制改革，還是社會體制改革和政治體制改革的啟動。財稅體制改革要求界定中央和地方政府的關(guān)系，要求建立法治政府、責(zé)任政府，要求預(yù)算要透明化，由此約束政府的行為，從而為中國走向法治社會，走向責(zé)任政府奠定基礎(chǔ)。由此，財政體制的改革具有深遠影響的。從這個意義上來講，適應(yīng)城鎮(zhèn)化的趨勢，適時提出財稅體制改革是非常有必要的！本文立足江西實際，對財稅體制改革助力江西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展做一些初步的探討，以期通過加快財稅體制改革，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機制，促進新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

1 行財政體制介紹

財政體制的實質(zhì)是正確處理中央與地方以及地方各級財政之間集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系問題。建國以來，我國財政體制的變遷遵循了"集權(quán)--分權(quán)--再集權(quán)"的三個階段。以"再集權(quán)"為特征的1994年財稅體制改革運行自今近20年，有效緩解了中央財政困境。但隨著時代的發(fā)展其弊病逐漸顯露，對地方財政運轉(zhuǎn)的不良影響也日益明顯，衍生出很多亂象。其中最嚴重的問題是導(dǎo)致中央與地方財力事權(quán)不匹配，致使地方政府出現(xiàn)跑部錢進、土地財政、亂收費罰款和大量舉債的失范行為。

2 江西財稅體制現(xiàn)狀

2.1 分稅制以來江西財稅收入現(xiàn)狀

（一）江西稅收與地方財政收入增勢迅猛

江西稅收和地方財政收入高速增長。1994年分稅制以來的18年，江西稅收和地方財政收入分別增長18.42和21.37倍。地方財政收入增長明顯快于稅收收入。這說明我省地方財政收入中的非稅收入比例變重，增長速度加快。特別是2007年以后，各級政府土地出讓金所得列入財政收入?，F(xiàn)在這部分收入作為地方政府基金納入預(yù)算管理，使地方財政收入規(guī)模得以進一步壯大。

江西稅收和地方財政收入增勢大致趨同，但呈階段性特征。1994年-2006年，江西地方財政收入的增速快于稅收，2006年-2010年，江西稅收的增速快于地方財政收入。

2003年以來的近十年，江西稅收和地方財政收入增速遠超GDP增速，高達兩倍左右。在上面我們已經(jīng)提到，94年分稅制以來的18年，江西稅收和地方財政收入分別增長18.42和21.37倍，而在這18年間，江西GDP僅增長12.34倍，遠低于前面的數(shù)值。尤其是2003年以來的近十年，江西稅收和地方財政收入增速遠超GDP增速，高達兩倍左右。特別值得一提的是，2011年財政稅收"跑贏"GDP，還是在經(jīng)濟增速下滑、樓市調(diào)控收緊以及一系列結(jié)構(gòu)性減稅措施下取得的。

究其原因，財政收入增幅較大除了物價因素導(dǎo)致之外，主要還是在于地方政府具有追求高財政收入的動力。政府存在稅收指標(biāo)問題，每年制定稅收指標(biāo)并層層下達，且全是增長性指標(biāo)，自上而下追加任務(wù)，這導(dǎo)致地方政府的財政收入增速自1994年稅制改革以來絕大多數(shù)時期高于GDP增速。如果財政收入增速連續(xù)多年遠高于經(jīng)濟增速，那么這樣的增長就有可能不符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，不符合財政的內(nèi)在要求。

（二）江西"稅收占財政收入比重"和"財政收入占GDP比重分別呈"低"和"持續(xù)走高"的相反態(tài)勢，但均低于全國平均水平

江西"收占財政收入比重"體呈震蕩走低態(tài)勢，且均低于全國平均水平。

94年分稅制以來，江西"稅收占財政收入比重"呈震蕩下行、不斷下降的趨勢，由1994年的85.6下降到20011年的73.77，下降幅度達11.83個百分點。之所以稅收占財政收入的比重持續(xù)走低的情況，與近年來非稅收入的迅猛增長是直接相關(guān)的。在非稅收入當(dāng)中，土地財政收入無疑又占了大頭。此外，江西歷年"稅收占財政收入比重"均低于全國平均水平，平均幅度達十五個百分點左右。

江西的"政收入占GDP比重"體呈持續(xù)走高態(tài)勢，低于全國平均水平，且差距逐年擴大。

94年分稅制以來，江西的"財政收入占GDP比重"逐年增加，由1994的5.2個百分點到2011年9個百分點，增長幅度達73%。而從GDP的分配來看，分為三個部分，居民家庭、企業(yè)和政府，"政府收入占GDP比重"的持續(xù)走高，意味著居民家庭、企業(yè)占GDP的比重逐年減少。我們應(yīng)看到其中的隱憂。其一，有可能會出現(xiàn)"民窮"局面。一般來說，政府的全部收入占GDP的比例可以表現(xiàn)一個國家人民的稅負。其二，財政收入的大幅增長已在制約老百姓收入增長，影響拉動內(nèi)需、啟動消費，進而影響經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

（三）江西稅收、地方財政收入占全國的比重遠低于GDP占全國的比重

94年分稅制以來，江西稅收和地方財政收入占全國的比重雖有小的波動，但總體變化不大。江西稅收占全國的比重保持在0.6%到0.9%的區(qū)間范圍內(nèi)，而財政占全國的比重保持在0.7%到1%的區(qū)間。這兩項比重均遠低于江西地區(qū)生產(chǎn)總值占全國GDP比重，且差距越拉越大。這說明江西稅收和財政收入對全國稅收和財政收入的貢獻要遠小于江西GDP對全國GDP的貢獻，這說明江西GDP所創(chuàng)造的稅收和財政收入的效益不高，還有空間挖掘。

（四）2006年以來，江西國、地稅收入變化情況

（1）稅收持續(xù)較快增長，規(guī)模邁上新臺階。2006-2012年各年度我省稅收收入（含國、稅）分別為419.09億、558.79億、677.68億、827.07億、1120.48億、1550.27億和1748.71億元，稅收規(guī)模一年一個新臺階。2012年，全省地方稅收收入總量在全國地稅列第20位，同比位置前移一位；增幅高于全國地稅收入平均增幅11.7個百分點，在全國地稅列第2位，同比前移3位。endprint

（2）第三產(chǎn)業(yè)稅收收入快速增長，但比重仍低于第二產(chǎn)業(yè)

2006年-2010年期間，全省第一產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)稅收收入占稅收收入總額比重雙雙逐年下降；而第三產(chǎn)業(yè)稅收收入占稅收收入總額比重逐年上升，與第二產(chǎn)業(yè)比重的差距越來越小，但仍未超過。由此可見，江西第二產(chǎn)業(yè)對稅收的貢獻最大，所以對稅收的影響也比較大，但隨著第三產(chǎn)業(yè)的快速增長，第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)逐漸成為稅收收入的主要來源。

（3）全省地稅收入在2012年超過國稅收入。2006-2012年，全省地稅收入與國稅收入的比例關(guān)系分別為0.62、0.63、0.67、0.66、0.63、0.89和1.10，地稅收入在2012年超過國稅收入。究其原因有二，一是地方稅收總量從2011年開始包括耕地占用稅和契稅；二是2011年和2012年國稅環(huán)比增速下降幅度較大，而地稅仍保持高位增長。

2.2 江西財政體制存在的問題

江西實行省直管縣財政體制改革和鄉(xiāng)財縣管體制改革，產(chǎn)生出深遠的體制優(yōu)勢。但也必須看到在財政體制改革中還存在一些勢必會影響各級政府的積極性，影響經(jīng)濟和社會事業(yè)健康發(fā)展，影響城鎮(zhèn)化的推進的問題。

（一）財政體制與行政體制的沖突問題

由于行政管理體制改革相對滯后，目前江西地方政府行政架構(gòu)實行的仍然是省管市、市管縣的行政體制，而財政體制實行的卻是省直管縣，試點縣財政管理權(quán)上收，財政工作由省直接部署，但行政管理體制沒有同步改革，市管縣行政管理體制與省直管縣財政體制并存，不可避免地存在著財政體制與行政管理體制的沖突。從市級來說，市級黨政機構(gòu)及部門仍在履行全市性事權(quán)，由于市里掌握縣里的人事權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)限和目標(biāo)考核權(quán)，縣級政府的運行在很多方面依然受到市里的制約和影響。從縣級來說，省直管縣只限于財政，沒有涉及到其他諸如行政審批、用地政策、稅收扶持、市場準(zhǔn)入等經(jīng)濟社會管理權(quán)的下放，無法實行真正的"強縣擴權(quán)"。

（二）財權(quán)與事權(quán)不對稱的問題

1994年我國實施的分稅制財政體制改革，主要是重新界定了中央與地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)范圍，但對省以下各級地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)劃分沒有作出統(tǒng)一規(guī)定，各地在推行分稅制時也沒有進行這方面的實質(zhì)性改革，并且出現(xiàn)了事權(quán)下移、財權(quán)上收的問題，致使基層地方政府財政普遍困難。在推行省直管縣財政體制改革時，江西省也沒有對省級與省級以下各級政府的事權(quán)和財權(quán)進行相應(yīng)的改革和調(diào)整。雖然實行省直管縣財政體制后減少了財政層級，但省市縣之間的事權(quán)和財權(quán)劃分依然不清晰，增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等主體稅種幾乎都成了共享稅，致使財政收支劃分帶有很強的人為色彩，轉(zhuǎn)移支付缺乏合理的事權(quán)和支出劃分前提，影響了省直管縣財政體制的制度功效。

3 側(cè)重深化省以下財政體制改革，助力城鎮(zhèn)化進程

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，應(yīng)正確處理各級政府間事權(quán)、財權(quán)、財力的關(guān)系。三者中，事權(quán)處于核心地位，財權(quán)和財力由事權(quán)決定、受事權(quán)制約，并保障事權(quán)的履行。而我省在市管縣行政體制下實施省直管縣財政體制，尤其需要明確省、市、縣的事權(quán)和財權(quán)劃分，適當(dāng)調(diào)整市級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，實現(xiàn)事權(quán)與財力的匹配。

3.1 科學(xué)界定各級政府的職責(zé)，規(guī)范省以下財政收入和政府支出責(zé)任劃分

科學(xué)界定各級政府的職責(zé)，將部分適合更高一級政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移，以強化省級政府在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任。對省以下各級政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域交叉或重疊的事權(quán)爭取盡可能進行明確的細分和形成共擔(dān)方案。可借鑒湖北的做法，完善省級與市縣級財力分配的機制，即對省級和市縣的增值稅、營業(yè)稅等幾種共享稅收收入下劃市、縣，以提高財政資金的使用效率鼓勵各地加快發(fā)展。

3.2 增大省級和市級財政對縣級財政的轉(zhuǎn)移支付力度。

省級和市級財政對縣級財政的轉(zhuǎn)移支付仍是目前加大縣級財力的主要手段之一?？山梃b安徽的做法，如安徽即計劃2013年新增省以下均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模30億元，以促進各地區(qū)公共服務(wù)均等化。此外，要保障地方事權(quán)與財權(quán)的平衡，還需要建立陽光融資體系，推進地方自主發(fā)債試點，進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。

3.3 以"項財政轉(zhuǎn)移支付"支撐城鎮(zhèn)化進程

在確保財政投入的同時，應(yīng)增加專項轉(zhuǎn)移支付，設(shè)立"土地綜合整治專項轉(zhuǎn)移支付資金"，這些資金主要用于保障轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民的長遠生計問題。還要嚴格土地綜合整治專項資金的管理，如制定嚴格的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督程序，保證專項資金落到實處。

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