災(zāi)害事故管理國內(nèi)外理論現(xiàn)狀之研究

王志永 原方

摘要：眾所周知,災(zāi)害會給人民生命財產(chǎn)安全帶來巨大損害，并影響著國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會穩(wěn)定及發(fā)展。災(zāi)害管理是管理科學(xué)與災(zāi)害科學(xué)的一個重要的跨學(xué)科的分支，同時兼有管理科學(xué)的一般原則和災(zāi)害學(xué)的特殊性。文章對災(zāi)害事故管理國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀進(jìn)行了分析研究。

關(guān)鍵詞：災(zāi)害事故管理；國內(nèi)外理論；現(xiàn)狀；研究

中圖分類號：X324 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-8937（2014）17-0057-02

災(zāi)害有自然和人為兩種，自然災(zāi)害包括：地質(zhì)災(zāi)害如火山爆發(fā)、地震等，地貌災(zāi)害如滑坡、荒漠化等；氣象災(zāi)害如洪澇、雷暴、臺風(fēng)等，生物災(zāi)害如蝗災(zāi)、水華等；天文災(zāi)害如天文潮等。人為災(zāi)害有：工程災(zāi)害如爆炸、塌方等；生態(tài)災(zāi)害如水資源污染枯竭、沙塵暴、霧霾等；社會生活災(zāi)害如恐怖襲擊、戰(zhàn)爭暴亂等。災(zāi)害管理是管理科學(xué)與災(zāi)害科學(xué)的一個重要的跨學(xué)科的分支，同時兼有管理科學(xué)的一般原則和災(zāi)害學(xué)的特殊性。從定義上講，它是一個動態(tài)過程，具體包括計劃制定、人員調(diào)動與資源配給、領(lǐng)導(dǎo)和實現(xiàn)等傳統(tǒng)的管理學(xué)的理論與方法，研究如何能夠充分發(fā)掘災(zāi)害防治的潛能，科學(xué)協(xié)調(diào)防災(zāi)救災(zāi)的社會活動，合理采取預(yù)防措施或減災(zāi)方法的一門應(yīng)用型學(xué)科。

1國外的災(zāi)害事故管理理論研究

1.1研究內(nèi)容

在西方災(zāi)害管理理論屬危機(jī)管理理論范疇，而危機(jī)管理理論是西方應(yīng)急管理理論的主要研究方向。危機(jī)管理理論橫跨多個學(xué)科，具有明顯的綜合性特征，公共事務(wù)管理、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)管理等是其建立形成的基礎(chǔ)學(xué)科，研究主要從以下三個方面加以闡述：

首先是有關(guān)危機(jī)方面的研究。危機(jī)在韋伯辭典中的定義是“可能是事情變好的機(jī)遇，也可能是事情變得更糟糕的關(guān)鍵時刻”；羅森塔爾將危機(jī)解釋為“在時間壓力及不確定性極高的情勢下，對一個社會的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)造成嚴(yán)重威脅，必須在這一關(guān)鍵時刻對其進(jìn)行決策的事件”；赫爾曼認(rèn)為，危機(jī)對應(yīng)急管理主體的根本目標(biāo)給以意外威脅，令其在極其有限的反應(yīng)時間內(nèi)必須做出決策；巴頓認(rèn)為，危機(jī)是不可預(yù)見的大事件，它的發(fā)生會造成很多的負(fù)面影響，可能會給團(tuán)體或組織及其成員、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)以及名聲帶來巨大的損害。由此看來，個人、團(tuán)體或組織的名聲也在危機(jī)的影響范疇內(nèi)，危機(jī)的影響范疇得到了相當(dāng)程度的擴(kuò)大。

其次是有關(guān)危機(jī)管理的研究。希斯認(rèn)為，“事態(tài)已經(jīng)發(fā)展到無法控制的程度”是危機(jī)管理的一個顯著特征。危機(jī)不等人，一旦發(fā)生，時間掌控變得至關(guān)重要，減少損失將是主要任務(wù)。危機(jī)管理的任務(wù)是盡最大可能地的控制事態(tài)，盡量減少財產(chǎn)損失和人員傷亡，若事態(tài)失控也要爭取重新掌控事態(tài)。Miortff和Pearsno提出，危機(jī)管理者的直接任務(wù)就是搜羅、分析和傳播消息。危機(jī)發(fā)生的最初一段時間，幾個小時或者幾天，危機(jī)管理者要做好溝通與組織協(xié)調(diào)，同步采取應(yīng)對措施，采取積極有效力的行動即“甄別事實，深度分析，控制損失，加強(qiáng)溝通”。

最后是關(guān)于危機(jī)管理過程的分析。主要有以下三種觀點：

①斯蒂文·芬克四階段劃分理論。他的文集《Crisis Management：Planning for the Invisible》中首次提到了四階段劃分理論。直到二十世紀(jì)九十年代這一劃分理論才得到完整意義上的闡述。芬克通過使用一些醫(yī)學(xué)術(shù)語令該階段劃分理論橫生妙趣、形象鮮明：第一階段，危機(jī)顯露出了某些跡象，有發(fā)生的可能，此為征兆期；第二階段，危機(jī)已經(jīng)降臨，效應(yīng)正在產(chǎn)生，此為發(fā)作期；第三階段，危機(jī)應(yīng)對者、決策主體正在應(yīng)急救援，危機(jī)影響繼續(xù)，此為延續(xù)期；第四階段，危機(jī)已被成功化解，造成影響逐步消除，此為痊愈期。②奧古斯丁六階段劃分理論。第一階段為危機(jī)避免階段，這一階段很容易遭人忽視，具有容易操作、經(jīng)濟(jì)低廉的特點；第二階段為危機(jī)準(zhǔn)備階段，一般不可避免，為之做足準(zhǔn)備是政府在危機(jī)管理工作當(dāng)中的必盡之事分內(nèi)之責(zé)，比如危機(jī)演練、行動預(yù)案、通信計劃等。除此之外，也要留意那些細(xì)微環(huán)節(jié)，即所謂第二層問題，這將是十分有益的；第三階段為危機(jī)確認(rèn)階段，公眾感覺往往能引發(fā)危機(jī)，因此需要給公眾以安全感，穩(wěn)定公眾信心，在四個階段中這個階段是最能考驗危機(jī)管理水平的；第四階段為危機(jī)管控階段，厘清主次先后、分清輕重緩急在此階段尤為重要；第五階段為危機(jī)解決階段，危機(jī)解決必須從速、以速取勝；第六階段為危機(jī)獲利階段，即危機(jī)解決后的總結(jié)經(jīng)驗和吸取教訓(xùn)階段。③羅伯特·希斯四階段劃分理論，也稱之為有效危機(jī)處理4R模式——即危機(jī)縮減、危機(jī)預(yù)備、危機(jī)反應(yīng)、危機(jī)恢復(fù)。

1.2研究特點

當(dāng)代西方危機(jī)管理論研究特點主要體現(xiàn)在下述三個方面：①研究趨勢實現(xiàn)由定性化向定量化轉(zhuǎn)移。過去研究內(nèi)容比較側(cè)重政治事件等定性化問題，當(dāng)代則更傾向于危機(jī)預(yù)警、危機(jī)臨近指標(biāo)以及危機(jī)管理數(shù)學(xué)模型等定量化問題。②研究方法由單一學(xué)科轉(zhuǎn)向多學(xué)科。過去只是采用政治學(xué)這種單一的研究方法，而當(dāng)代除了采用政治學(xué)方法之外，還借鑒了統(tǒng)計學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等多個學(xué)科的研究方法，使各種學(xué)科的有益于危機(jī)管理研究的方法都得到了科學(xué)的應(yīng)用。③研究范圍過去多關(guān)乎自然災(zāi)害、政治領(lǐng)域，而如今則更為關(guān)注災(zāi)害的社會效應(yīng)。目前，由于近年來恐怖主義愈演愈烈，西方世界國內(nèi)社會矛盾日漸突出，西方危機(jī)管理研究的注意力已不在傳統(tǒng)的自然災(zāi)害和政治領(lǐng)域之上，而開始轉(zhuǎn)向災(zāi)害對社會的重要影響。

2國內(nèi)災(zāi)害事故管理理論

相對于國外而言，我國在危機(jī)管理方面的研究起步較晚。就概念而言，張成福認(rèn)為，危機(jī)管理是動態(tài)的，有組織、有計劃、可持續(xù)，對當(dāng)前或潛在危機(jī)，管理主體按照危機(jī)在各個發(fā)展階段的特點，采取針對性措施，以盡最大限度地控制和解除危機(jī)；林闕馨認(rèn)為，對城市突發(fā)事件的管理是政府危機(jī)管理的主要內(nèi)容，其管理的目的是通過提高政府的危機(jī)預(yù)見、救治能力，及時高效有力地處置危機(jī)，重整公眾信心，維護(hù)社會穩(wěn)定以及恢復(fù)政府公信力；郭濟(jì)認(rèn)為，政府危機(jī)管理即是政府在應(yīng)對突發(fā)事件時所進(jìn)行的一系列的管理行為，它是有組織、有步驟、有計劃的，其主要任務(wù)是有效預(yù)防和處理各種突發(fā)事件，以最大程度地減少突發(fā)事件所帶來的負(fù)面影響；薛瀾等在《中國城市危機(jī)管理研究報告》一書中明確指出，危機(jī)管理是為避免或減少危機(jī)所造成的損害所采取的一系列的管理行為，包括對危機(jī)的預(yù)防、識別、反應(yīng)、決策、處理和評價等各個過程；溫志強(qiáng)、邊修蕊認(rèn)為，政府應(yīng)急管理是非常態(tài)的政府管理行為，是指政府在突發(fā)事件發(fā)生的各個階段所進(jìn)行的一系列有組織有計劃的管理活動，主要任務(wù)就是有效預(yù)防和處理各種突發(fā)事件，努力減少突發(fā)事件的所造成的負(fù)面影響；計雷、陳安等認(rèn)為，應(yīng)急管理一般是為了降低突發(fā)事件造成的危害達(dá)到優(yōu)化決策的目的，應(yīng)急管理要基于對事件的原因、過程及后果的科學(xué)分析，有效整合社會各方面的資源，以有效應(yīng)對和控制突發(fā)事件。

我國災(zāi)害種類繁多，洪澇、地震、臺風(fēng)、暴風(fēng)雪、沙塵暴、森林火災(zāi)、礦難等常常見于報端。災(zāi)害發(fā)生頻率居高不下，隨著全球氣候變化，更存在繼續(xù)攀升的可能。災(zāi)害每年都會造成數(shù)百億的直接經(jīng)濟(jì)損失，更有近兩億人民遭受各種各樣的災(zāi)害。災(zāi)害嚴(yán)重影響到了人們的生產(chǎn)生活，甚至使他們無家可歸無糧可食無水可飲，給受災(zāi)家庭造成人員傷亡或財產(chǎn)損失。在與災(zāi)害長期不懈的斗爭中，人們吸取了教訓(xùn)也積累了許多寶貴實用的經(jīng)驗，創(chuàng)造了許多切實可行的辦法，并在此基礎(chǔ)之上形成了適合我國災(zāi)情、國情的一整套災(zāi)害應(yīng)急管理模式，這一模式在實際的災(zāi)害防治中發(fā)揮了巨大的價值，降低了災(zāi)害的風(fēng)險和災(zāi)損。災(zāi)害防治也上升到國家政策以及法律法規(guī)層面，很多相關(guān)的政策、法律法規(guī)以及辦法相繼出臺。每個城市都嚴(yán)格按照國家規(guī)定的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，骨干型企事業(yè)單位也都按照國家標(biāo)準(zhǔn)及自身特點制定了應(yīng)急預(yù)案以及防災(zāi)規(guī)劃。當(dāng)前，我國災(zāi)害防治工作已經(jīng)進(jìn)入法制化軌道。災(zāi)害發(fā)育成災(zāi)規(guī)律研究工作，也受到國家自然科學(xué)基金以及很多企業(yè)的資金支持；在災(zāi)害防治管理措施方面，不但勇于自主創(chuàng)新、敢于投身實踐，而且也積極地同各國、各國際組織開展務(wù)實合作。

馬宗晉院士放眼自然災(zāi)害風(fēng)險管理全局，提出了減災(zāi)系統(tǒng)工程理論，并給出了一些寶貴的建議。首先，要對災(zāi)害類型和受災(zāi)區(qū)域的災(zāi)害風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)評斷和合理區(qū)劃；其次，實行分區(qū)減災(zāi)，各地方根據(jù)自身地理位置或城市規(guī)模，針對性地選擇減災(zāi)對策；再次，建立救災(zāi)分級負(fù)責(zé)制度，中央、地方各有所重各司其責(zé)；最后，和社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)一起抓，將減災(zāi)規(guī)劃納入到可持續(xù)戰(zhàn)略，中央和各地方一道共同抓好自然災(zāi)害管理，綜合防治，同心同德，只有如此，才能夠?qū)?zāi)害損失降低到最低限度。

東北師范大學(xué)的張繼權(quán)教授認(rèn)為，綜合自然災(zāi)害風(fēng)險管理有效結(jié)合了戰(zhàn)略管理和災(zāi)害風(fēng)險管理，這是一個全面整合模式，將成為中國處理自然災(zāi)害的一項重要的戰(zhàn)略選擇。張繼權(quán)教授詳細(xì)地提到，各種各樣的自然災(zāi)害是自然災(zāi)害風(fēng)險管理的對象，自然災(zāi)害風(fēng)險管理是涵蓋所有自然災(zāi)害的管理，在災(zāi)害的各個階段都有所體現(xiàn)，主要體現(xiàn)在災(zāi)害風(fēng)險與承災(zāi)體脆弱性分析過程中，并提出災(zāi)害管理要在各個層面結(jié)合有關(guān)各個學(xué)科加以全面協(xié)作整合。從減災(zāi)的角度出發(fā)，綜合自然災(zāi)害管理體系也適用于應(yīng)急救援管理。

霍爾三維結(jié)構(gòu)體系是由美國系統(tǒng)工程專家霍爾在1969年提出的，這一體系后來成為解決規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜以及影響因子眾多的系統(tǒng)的一個統(tǒng)一的思想方法。盧振恒等將霍爾三維結(jié)構(gòu)體系法運(yùn)用在設(shè)置減災(zāi)工程和綜合災(zāi)害管理系統(tǒng)的工作程序與步驟上。他按照時間發(fā)生的先后順序?qū)p災(zāi)管理分為六個階段，即災(zāi)害監(jiān)測、災(zāi)害預(yù)報、防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)、災(zāi)后援建。按照系統(tǒng)工程的方法將上述六個每個階段展開，并以此思考和解決問題，又可劃分為六個邏輯思維過程，即災(zāi)情調(diào)查、減災(zāi)目標(biāo)確定、減災(zāi)系統(tǒng)方案綜合、減災(zāi)系統(tǒng)分析、減災(zāi)決策制定、減災(zāi)計劃實施。

3國內(nèi)研究的不足

從國內(nèi)研究現(xiàn)狀來看，雖然是在理論方法取得了豐碩的成果，也積累了豐富的經(jīng)驗。但是仍存在很多不足：一是這些研究大都是被動反應(yīng)式的，偏向危機(jī)的現(xiàn)場反應(yīng)和救助，缺乏綜合應(yīng)急反應(yīng)體系和規(guī)劃、法律法規(guī)體系和制度、部門溝通和協(xié)作、資源儲備與保障、激勵與責(zé)任機(jī)制等諸多方面的研究；二是研究面狹窄，對很多問題特別是社會災(zāi)害估計不足，甚至沒有匹配的應(yīng)急預(yù)案，比如2003年SARS大流行；三是對危機(jī)次生影響如政治影響、經(jīng)濟(jì)影響和社會沖突等問題研究不足，比如謠言和信息公開問題、恐慌情緒與信心恢復(fù)問題。

4結(jié)語

我國屬于災(zāi)害多發(fā)國家，由于所獲文獻(xiàn)資料及本人認(rèn)知水平所限，本文只能作為一家之言，也希望有更多的專家學(xué)者能對此問題深入全面的探討和研究，以便為國家在災(zāi)害管理理論上取得更多突破并用于災(zāi)害管理的實踐中，最大化的預(yù)防和減低災(zāi)害對國家和人民造成的損失，為國家的發(fā)展、社會進(jìn)步提供堅實的理論保障。

參考文獻(xiàn)：

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