中央企業(yè)內(nèi)部控制問題研究

楊惠玲+雷蕾

近年來，內(nèi)部控制無論在理論界還是實務(wù)界都被推到了一個舉足輕重的地位。2008 年由財政部會同證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會制定并印發(fā)了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，2010 年又出臺了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》。國務(wù)院國資委在2006年下發(fā)了《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》，整體框架也借鑒了全面風(fēng)險管理COSO ERM框架。2012年國資委在《關(guān)于加快構(gòu)建中央企業(yè)內(nèi)部控制體系有關(guān)事項的通知》中，要求所有中央企業(yè)必須在2013年底前全面完成內(nèi)部控制體系建設(shè)和實施。出于這種外界的監(jiān)管要求，加上自身依法治企業(yè)和經(jīng)營發(fā)展需要，各中央企業(yè)如火如荼的開展內(nèi)控建設(shè)和健全工作。然后在這過程中，很多央企都存在一些通病。

一、內(nèi)部控制存在的問題

1.內(nèi)部環(huán)境存在的問題

（1）治理結(jié)構(gòu)不夠完善，存在內(nèi)部人控制。對于中央企業(yè)來說，國家作為持股人，由國資委代履行出資人義務(wù)，而董事會形式或?qū)嵸|(zhì)缺失，管理層成為實際的控制者。

（2）人力資源政策不科學(xué)。很多央企人力資源引入機制、激勵約束機制和退出機制的不健全。大鍋飯現(xiàn)象還是存在，薪酬和業(yè)績貢獻未完全匹配。

（3）企業(yè)文化建設(shè)難以擺脫舊觀念的束縛。存在論資排輩現(xiàn)象，缺乏拼搏向上的精神，員工上進心不足。

2.風(fēng)險評估存在的問題

（1）風(fēng)險管理仍然局限在財務(wù)部門，沒有形成全員風(fēng)險意識。業(yè)務(wù)部門還是認為內(nèi)部控制、全面風(fēng)險管理是財務(wù)部門的事情，自上到下沒有形成一種全員參與的氛圍。

（2）缺乏專業(yè)風(fēng)險防控人員，專業(yè)能力不足。內(nèi)部控制對很多企業(yè)來說都還是比較新的東西，專業(yè)的風(fēng)險防控人員還比較缺乏。

3.內(nèi)部控制活動存在的問題

（1）全面預(yù)算管理不完善，運營分析控制不到位。在很多央企，預(yù)算管理更多的還是停留在成本預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算上，對于業(yè)務(wù)預(yù)算、投資預(yù)算關(guān)注度不夠。在預(yù)算管理和運營分析時，覆蓋面不寬、涉及面不廣。

（2）績效考評機制不健全?？己宋蠢_差距、缺乏專業(yè)的績效管理者等問題都導(dǎo)致了績效考核不能落到實處，績效未和員工晉升、崗位調(diào)整等緊密聯(lián)系。

4.信息與溝通存在的問題

跨部門間的橫向壁壘還是沒有完全打破，橫向協(xié)同機制仍然不夠完善；不同層級間的縱向信息傳遞存在失真現(xiàn)象。

5.內(nèi)控的建立健全缺乏有效監(jiān)督

部分央企內(nèi)控建設(shè)和評價都由財務(wù)部門牽頭，沒有獨立的審計委員會，審計部門未在內(nèi)控評價中發(fā)揮作用。

二、問題成因分析

1.內(nèi)控建設(shè)內(nèi)在動力不足，內(nèi)控建設(shè)難以落到實處

內(nèi)部控制可以合理的保證企業(yè)經(jīng)營合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告真實完整、提高經(jīng)營效率和效果、促進企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。近些年中航油、中國遠洋、中海外等國有企業(yè)巨虧事件，為國有企業(yè)內(nèi)部控制的建設(shè)敲響了警鐘，在這樣的背景下，財政部、國資委等政府部門開始要求企業(yè)建立內(nèi)部控制體系。但很多央企開展內(nèi)控并非是認識到了內(nèi)控建設(shè)重要性，而是出于監(jiān)管要求，內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)在動力并不是很足、也顯得不是非常的迫切。為滿足監(jiān)管部門的要求而進行內(nèi)控建設(shè)容易弄成形式上的內(nèi)部控制，并不是真正重視內(nèi)部控制的監(jiān)控作用?？客饬ν苿觼斫▋?nèi)控，內(nèi)控的完善與否遠不如經(jīng)營業(yè)績的提高重要。沒有充分認識到內(nèi)部控制對企業(yè)健康成長和業(yè)績提升的保駕護航作用，最終內(nèi)控建設(shè)和實際脫節(jié)，懸在了空中。

2.宣貫未落實到每一名員工，業(yè)務(wù)部門內(nèi)控意識淡薄

在內(nèi)控建設(shè)過程中，很多企業(yè)的宣傳培訓(xùn)大多是針對財務(wù)人員的，即使擴大培訓(xùn)范圍，也只是覆蓋到了單位領(lǐng)導(dǎo)。宣傳培訓(xùn)并沒有覆蓋到每一名員工，而內(nèi)控的推動需要每一名員工的參與。在內(nèi)控推動的過程中，員工對內(nèi)控認識不夠，認為內(nèi)控和實際工作毫不相關(guān)。業(yè)務(wù)部門對內(nèi)控工作重視和參與程度不夠，重業(yè)務(wù)輕內(nèi)控。內(nèi)控工作最終變成了按時填表格、報資料。

3.治理結(jié)構(gòu)不完善，造成內(nèi)控建設(shè)先天性缺陷

治理結(jié)構(gòu)不完善是我國國有企業(yè)存在的普遍問題，股權(quán)單一、董事會缺乏等問題都是國有企業(yè)存在的普遍問題。內(nèi)部控制最基礎(chǔ)、最精髓的就是牽制制度，而完善的治理結(jié)構(gòu)就是牽制的最好方式。完善的內(nèi)部控制機制必須要有健全的公司治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。在完善的市場經(jīng)濟條件下，股東大會、董事會、經(jīng)理層各司其責(zé)，股東大會對董事會進行約束，董事會任命經(jīng)理層，監(jiān)事會又負責(zé)監(jiān)督董事會和經(jīng)理層，層層監(jiān)督、層層負責(zé)形成了牽制的機制。但目前我國國有企業(yè)經(jīng)理層的選擇仍然沿用傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的干部任免辦法，政府行為起主導(dǎo)作用。關(guān)鍵人在缺乏制衡機制的情況下，自覺或不自覺地凌駕于內(nèi)部控制之上，造成了內(nèi)部建設(shè)的先天性缺陷。

4.人力資源政策的完善和積極向上企業(yè)文化的建立需要一個過程

近些年央企在不斷改革，管理業(yè)越來越規(guī)范，但部分歷史遺留問題仍然存在。要徹底改變員工思想、要把積極向上的企業(yè)文化落實、要建立完善的人力資源政策，這些都需要很長一段時間。內(nèi)部控制需要由人來實施，如果企業(yè)在經(jīng)營過程中，有些人員不能勝任本職工作，多么完善的內(nèi)部控制制度也不會其任何作用的，甚至?xí)璧K企業(yè)目標的實現(xiàn)。人力資源管理是實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，具有較強的政策性，它在企業(yè)管理和建設(shè)中占有重要的地位。人力資源管理的制定和實施必須服從企業(yè)的總體戰(zhàn)略目標，而企業(yè)的發(fā)展和成功則取決于企業(yè)內(nèi)部環(huán)境的控制的程度，因此實現(xiàn)企業(yè)目標，提供人力資源保障則是內(nèi)控管理的主要作用之一。由此可見，人力資源管理的風(fēng)險影響了內(nèi)部控制。內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)控建設(shè)的土壤，而企業(yè)文化的培訓(xùn)是內(nèi)控環(huán)境建設(shè)中最重要的環(huán)節(jié)之一。機構(gòu)設(shè)置、人力資源、社會責(zé)任等要素都離不開企業(yè)文化的主導(dǎo)作用。

5.內(nèi)控建設(shè)進程過快，內(nèi)部監(jiān)督和內(nèi)控審計未跟上

內(nèi)控的建設(shè)離不開監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制的五要素之一。很多央企為完成2013年底前建成內(nèi)控體系的目標，在內(nèi)控建設(shè)過程中，建設(shè)步伐太快，內(nèi)部監(jiān)督和內(nèi)控審計都未及時跟上。內(nèi)部監(jiān)督和審計本來是企業(yè)進行自我獨立評價的重要環(huán)節(jié)，是內(nèi)部控制的重要組成部分，內(nèi)部監(jiān)督的缺失必然導(dǎo)致內(nèi)部控制難以落到實處。endprint

三、內(nèi)控優(yōu)化建議

1.增強各層級一把手的內(nèi)控意識

加強對各層級一把手的內(nèi)控重要性宣傳；將內(nèi)控建設(shè)情況納入企業(yè)負責(zé)人業(yè)績考核，建立一套對內(nèi)控的考核評價體系，至少涵蓋企業(yè)負責(zé)人對內(nèi)控的重視程度、員工對內(nèi)控的認知程度、日常內(nèi)控工作開展情況等內(nèi)容。

2.分層級開展內(nèi)控宣貫，確保內(nèi)控培訓(xùn)覆蓋到每一名員工

擬定切實可行的內(nèi)控知識培訓(xùn)計劃，要求各單位分層級開展內(nèi)控培訓(xùn)，確保內(nèi)控培訓(xùn)覆蓋到每一名員工。不定期的對內(nèi)控知識進行測試，隨意抽調(diào)各層級員工進行內(nèi)控測試。

3.建立董事會，逐步完善治理結(jié)構(gòu)

實行公司制改革，引入董事會制度。保證董事會構(gòu)成合理規(guī)范，實現(xiàn)決策層與執(zhí)行層在人員、機構(gòu)方面分開。引入外部董事，并使外部董事超過董事會全部成員的半數(shù)。在董事會下設(shè)立審計委員會，明確審計委員會的職責(zé)權(quán)限，由審計委員會負責(zé)內(nèi)控的監(jiān)督和自評價工作。

4.建立專門的內(nèi)控建設(shè)部門，由各業(yè)務(wù)部門牽頭本專業(yè)內(nèi)控建設(shè)

進行機構(gòu)調(diào)整，成立專門的內(nèi)控部門，抽調(diào)財務(wù)、業(yè)務(wù)部門的骨干充實內(nèi)控部門。由內(nèi)控部門來負責(zé)內(nèi)部控制的建立健全具體牽頭工作。充分發(fā)揮專業(yè)管理的優(yōu)勢，由業(yè)務(wù)部門牽頭負責(zé)本專業(yè)的內(nèi)控建設(shè)。

5.落實激勵約束機制，逐步建立退出機制

做實績效考核機制，通過制度規(guī)定拉開績效差距；定期對績效考核情況予以檢查，重點關(guān)注公正性和績效掛鉤情況。擴寬招聘渠道，建立定期輪崗制度，逐步建立退出機制。

6.傳遞風(fēng)險管理意識，推動企業(yè)文化落地

在企業(yè)文化的建立和宣貫中引入風(fēng)險意識，樹立全員風(fēng)險管理的理念。內(nèi)部控制建設(shè)中納入風(fēng)險管理，并將風(fēng)險管理視為企業(yè)管理過程的重要組成部分。將企業(yè)目標轉(zhuǎn)化為個人目標，增強內(nèi)部控制的執(zhí)行力度。

7.定期開展內(nèi)控評價，引入內(nèi)控審計

由內(nèi)部審計部門牽頭內(nèi)控的監(jiān)督和評價工作，內(nèi)部審計部門直接對審計委員會負責(zé)，不受經(jīng)理層控制。聘請會計師事務(wù)所每年對內(nèi)部控制的有效性進行審計，出具內(nèi)控審計報告，通過外聘事務(wù)所來解決獨立性不夠的問題。

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