論人民政協(xié)的規(guī)則體系

何瑞朗

摘 要：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是具有中國特色的重要的政治制度，人民政協(xié)的運(yùn)作也有一套較為全面和系統(tǒng)的規(guī)則作為依據(jù)，本文試圖結(jié)合人民政協(xié)運(yùn)作的情況，對進(jìn)一步完善我國人民政協(xié)運(yùn)作的規(guī)則體系提出了自己的分析意見和對策建議。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；規(guī)則；程序；制度

中圖分類號：D627 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1003-949X（2014）-07-0014-02

一、人民政協(xié)概述

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國重要的政治制度，是中國特色社會主義民主的有效實(shí)現(xiàn)形式。根據(jù)現(xiàn)行《中國人民政治協(xié)商會議章程》規(guī)定，我國的人民政治協(xié)商會議設(shè)置了全國委員會和地方委員會。中國人民政治協(xié)商會議全國委員會對地方委員會的關(guān)系和地方委員會對下一級地方委員會的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系。

另根據(jù)現(xiàn)行章程的規(guī)定，中國人民政治協(xié)商會議全國委員會由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和各界的代表，香港特別行政區(qū)同胞、澳門特別行政區(qū)同胞、臺灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成，設(shè)若干界別。中國人民政治協(xié)商會議地方委員會的組成，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，參照全國委員會的組成決定。

自人民政協(xié)成立60周年以來，全國政協(xié)和各地方政協(xié)在促進(jìn)國家和各地方的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會建設(shè)上做出了卓有成效的工作，維護(hù)了國家和社會的安定團(tuán)結(jié)，促進(jìn)了祖國和平統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié)，發(fā)展了社會主義民主政治，推動了國際友好往來和同世界各國人民的友誼等等，都作出了十分重要的貢獻(xiàn)。

二、人民政協(xié)的規(guī)則體系

人們對于“法”的范疇存在著爭論。有學(xué)者指出，我國政協(xié)的依據(jù)主要是依靠黨的文件、通知和政協(xié)章程，缺乏法律依據(jù)。[1]也有的學(xué)者主張，法可分為“軟法”和“硬法”，以“章程”“條例”“綱要”“規(guī)劃”“指南”或“意見”“決定”“紀(jì)要”等等方式命名的規(guī)范性文件，歸入軟法的范疇，一般的法律則是“硬法”。[2]盡管對于法的范疇沒有統(tǒng)一的意見，但我認(rèn)為，對政協(xié)的規(guī)定使用規(guī)則之治是沒有任何爭議的，規(guī)則是指規(guī)定出來的供大家共同遵守的制度或章程，規(guī)則具有制約性，總會產(chǎn)生絕對的或相對的約束力。因此規(guī)則能涵蓋上述各種規(guī)范性文件。

在我國多黨合作和人民政協(xié)領(lǐng)域，已建構(gòu)起了以憲法為根本，以《中國人民政治協(xié)商會議章程》為基礎(chǔ)，以各項(xiàng)“條例”“通知”“意見”“規(guī)程”為主體的規(guī)則體系。其中憲法序言對地方政協(xié)的性質(zhì)作出了界定，對政協(xié)的歷史發(fā)展進(jìn)行了描述。在歷經(jīng)多次修改后，現(xiàn)行的政協(xié)章程對政協(xié)工作作出了較為全面、系統(tǒng)的規(guī)定，其中包括人民政協(xié)的性質(zhì)、作用、指導(dǎo)思想、主要職能、組織形式、工作范圍和要求等基礎(chǔ)性的問題?，F(xiàn)行政協(xié)章程由五章構(gòu)成，在總綱之后分別為工作總則、組織總則、全國委員會、地方委員會和附則。黨的文件主要有三個(gè)：中共中央1989年的下發(fā)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、2005年下發(fā)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》、 2006年頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，這三個(gè)文件主要側(cè)重于人民政協(xié)制度上、程序上的建設(shè)，使我國的的政治協(xié)商工作有了更為具體和明確的政策依據(jù)，人民政協(xié)的工作逐步走上規(guī)范化、程序化的發(fā)展道路。當(dāng)然，涉及政協(xié)工作的規(guī)范性文件還有國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真辦理人大代表建議和政協(xié)委員提案的通知》、人民政協(xié)全國委員會制定發(fā)布的《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》和《提案工作條例》，等等。在地方層面上，一些地方的黨委或政協(xié)地方委員會還專門制定了地方性的規(guī)范文件，如中共湖南省委在 2005制定下發(fā)了《中共湖南省委關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見〉的意見》。還比如2009 年《中共廣州市委政治協(xié)商規(guī)程（試行）》、2010 年《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程（試行）》等等。這些地方性文件更為詳明具體、更具可操作性，也往往帶有一定的地方色彩，更符合地方的實(shí)際情況。

三、我國政協(xié)的規(guī)則體系的發(fā)展構(gòu)想

雖然我國的政協(xié)已有了一套較為系統(tǒng)和成熟的規(guī)則體系，但依然存在著許多缺陷和不足。在一些地方上也存在著對政協(xié)認(rèn)識上的模糊和偏差，政協(xié)開展工作隨意性大、效果較差、透明度不高等問題，從中審視和反思我們現(xiàn)有的規(guī)則，應(yīng)當(dāng)如何作出完善？

一是從政協(xié)的定位來看，我國憲法和現(xiàn)行政協(xié)章程將政協(xié)界定為“具有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，但這一界定是不清晰的，從這一界定似乎能得出政協(xié)不是國家機(jī)關(guān)的結(jié)論，但《公務(wù)員法》明確將政協(xié)機(jī)關(guān)的工作人員納入到國家公務(wù)員的范圍，意味著政協(xié)的工作人員依法履行公職，納入國家行政編制并由國家負(fù)擔(dān)其財(cái)政福利。在實(shí)際運(yùn)作中，人民政協(xié)專門性地召開會議討論國家大政方針以及各種重大經(jīng)濟(jì)社會問題，對憲法和法律的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督等也反映其履行著國家機(jī)關(guān)的某些職能，發(fā)揮著國家機(jī)關(guān)的某些作用。[3]一般認(rèn)為，政協(xié)既不是國家機(jī)關(guān)，也不是一般的社會團(tuán)體、社會組織，那它應(yīng)該是什么？為此我國憲法和政協(xié)章程有必要進(jìn)一步對政協(xié)的地位和性質(zhì)，尤其是法律上的地位和屬性作出更為清晰的規(guī)定。

二是從政協(xié)的運(yùn)作機(jī)制來看，程序性、制度性的規(guī)則尚不夠具體和完備，可操作性不強(qiáng)。我國政協(xié)的主要職能有政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。以政治協(xié)商為例，哪些屬于必須協(xié)商的重要、重大的問題，協(xié)商須在多長時(shí)間前通知到協(xié)商主體各方，協(xié)商與通報(bào)的界限在哪里，如何避免以通報(bào)代替協(xié)商，黨委、政府對政協(xié)的意見如何作出處理和反饋，協(xié)商的結(jié)果如何進(jìn)入政府決策層面等等，由于大多數(shù)文件規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏詳明的規(guī)定，一些地方的協(xié)商工作表現(xiàn)出了流于形式、混亂不一等問題。為了解決上述問題，2009 年廣州市的《中共廣州市委政治協(xié)商規(guī)程（試行）》、2010 年廣東省的《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程（試行）》率先以規(guī)程的形式對政治協(xié)商的范圍、內(nèi)容、步驟、程序等問題專門作出了規(guī)定，2011年8月在修訂的基礎(chǔ)上，廣東省的規(guī)程正式出臺。因此，各地可借鑒廣東省的經(jīng)驗(yàn)，相應(yīng)地制定人民政協(xié)履行職能的具體的、有強(qiáng)可操作性的程序性規(guī)則，保障政協(xié)的運(yùn)作更加規(guī)范化、制度化，并在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在中央層面制定統(tǒng)一的程序性操作規(guī)范。

三是從政協(xié)運(yùn)作依據(jù)的各種規(guī)則的構(gòu)成來看，主要由黨的文件和政策和政協(xié)章程來規(guī)范，在法律層面上除了憲法再無其他的單行法律、法規(guī)。黨委的文件和政策主要依靠黨的權(quán)威和紀(jì)律來推動，政協(xié)章程僅僅是政協(xié)的內(nèi)部規(guī)范，兩者的效力所及范圍也是有限的，政協(xié)章程往往難以有效約束政府等國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的運(yùn)作，而法律則以國家強(qiáng)制力作為后盾和保障，并對全體社會成員具有廣泛的約束力，也可以有效調(diào)整政協(xié)機(jī)構(gòu)與政府等國家機(jī)關(guān)的關(guān)系。僅僅依靠一些政策性文件來規(guī)范和推動政協(xié)的運(yùn)作，會使得人民政協(xié)，尤其是地方政協(xié)工作的開展隨意性較大，缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性和系統(tǒng)性。實(shí)踐也表明，地方政協(xié)活動開展的效果很大程度上取決于當(dāng)?shù)亍耙话咽帧钡拈_明度和對政協(xié)的重視程度，因此，可在時(shí)機(jī)成熟時(shí)出臺《人民政協(xié)組織法》、《人民政協(xié)協(xié)商程序法》等等，把經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)較為成熟的制度、程序和文件規(guī)定上升為法律、法規(guī)，力爭形成一套科學(xué)、系統(tǒng)、完備和成熟的規(guī)則體系來規(guī)范和推動政協(xié)的運(yùn)作。

參考文獻(xiàn)：

[1] 殷嘯虎.政治協(xié)商制度法治化的路徑分析[J].社會科學(xué)，2011年第2期.

[2] 羅豪才、胡旭晟.對我國多黨合作與人民政協(xié)的法學(xué)考察—以“軟法”為主要分析工具》[J].湖南省社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2008年第6期.

[3] 范忠信、王亦白.論人民政協(xié)的民意機(jī)關(guān)化與法制化[J].法商研究，2001年第6期.