政府向社會購買服務(wù)的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)

方寧

黨的十八屆三中全會提出“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”、“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確，“十二五”時期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺和機(jī)制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務(wù)制度。大力推廣政府購買服務(wù)將是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國家治理能力、推進(jìn)全面深化改革的一項(xiàng)重要工作。我國現(xiàn)階段推進(jìn)購買服務(wù)中還存在諸多問題，借鑒西方國家購買服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和做法探討我國大力發(fā)展政府購買服務(wù)的對策，對于落實(shí)政府采購政策功能、推動政府采購事業(yè)的更大發(fā)展具有重要意義。

國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)——無錫模式

政府購買服務(wù)的無錫模式被業(yè)界研究較多、推崇更廣。無錫市的政府購買服務(wù)的總體運(yùn)作流程如下：確定購買需求與范圍→確定服務(wù)供應(yīng)方資質(zhì)和能力→明確購買方式→公開招標(biāo)、項(xiàng)目評估、簽訂合同→撥付啟動資金、項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理→評估服務(wù)與后續(xù)資金跟進(jìn)。無錫模式的成功主要?dú)w功于市場競爭的引入，在政府購買服務(wù)模式上有三點(diǎn)富有啟迪意義的做法：一是管辦分離。2005年，無錫實(shí)施了“管辦分離”的政府機(jī)構(gòu)改革，成立了醫(yī)院、學(xué)校、體育、公園、文藝等幾大“管理中心”，政府部門剝離公共服務(wù)職能，加強(qiáng)管理權(quán)，剝離經(jīng)營權(quán)，機(jī)構(gòu)精簡、效率提高。二是資源匯集?；I建供方資源庫，把握服務(wù)項(xiàng)目的市場狀況，從競爭性程度和產(chǎn)品特征來規(guī)劃合適的服務(wù)購買方式和購買對象，對擬購買的公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行精準(zhǔn)選擇。如水資源監(jiān)測這種專業(yè)技術(shù)條件強(qiáng)、市場競爭不充分的項(xiàng)目，實(shí)行定向購買；市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)、道路環(huán)衛(wèi)等實(shí)行公開招標(biāo)。總體來看，公開招標(biāo)是主要采購方式。三是過程管理：資金撥付與服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量相關(guān)聯(lián)，通過資金鏈條實(shí)現(xiàn)對供方的約束和實(shí)質(zhì)性監(jiān)督；必要時在監(jiān)管上引入群眾評議。做好風(fēng)險(xiǎn)防范，通過建立應(yīng)急工作機(jī)制來確保服務(wù)項(xiàng)目如期實(shí)現(xiàn)。

國際經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達(dá)國家在推動“新公共管理”運(yùn)動的背景下開始推行政府購買服務(wù)。對一些發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的做法進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和比較，對于解決我國目前政府購買服務(wù)中的諸多問題具有重要的借鑒意義。

制度層面上，對政府公共采購的規(guī)則，歐盟采用“公共指令”的法律形式有效協(xié)調(diào)并統(tǒng)一成員國國內(nèi)的有關(guān)立法。在這個法律體系中有4部指令是關(guān)于政府采購的實(shí)體性法律，包括《供應(yīng)指令》（貨物采購指令）、《工程指令》（公共工程采購指令）、《公用事業(yè)指令》（公共事業(yè)采購指令）和《服務(wù)指令》（公共服務(wù)采購指令）其中，后兩者都是涉及服務(wù)采購的法律文件。

《服務(wù)指令》頒布于1992年，專門針對與政府機(jī)構(gòu)有關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域，旨在促進(jìn)公共市場服務(wù)自由化，規(guī)定了適用范圍、采購門檻、估價(jià)方法、采購程序、采購方式和信息發(fā)布要求。《公共服務(wù)采購指令》將人員安置及安全服務(wù)、健康與社會服務(wù)、休閑、文化及體育等27類公共服務(wù)全部納入向市場購買范圍，凡是超過20萬歐元的公共服務(wù)，一律公開招標(biāo)購買。

英國作為歐盟成員國之一，除了遵守《歐盟政府采購指令》各項(xiàng)規(guī)定外，英國還根據(jù)本國實(shí)際情況制定了完備的法律法規(guī)對政府購買服務(wù)的行為加以約束和指導(dǎo)。為了規(guī)范政府和社會組織在買賣公共服務(wù)過程的相關(guān)行為，英國政府1998年頒布了《英國政府和志愿及社會部門關(guān)系的協(xié)議》，明確界定了公共服務(wù)提供過程中政府和志愿部門之間的關(guān)系。2000年出臺、2005年修改的《資助和采購最佳實(shí)務(wù)準(zhǔn)則》，詳細(xì)規(guī)定了政府采購公共服務(wù)的條件；2009 年出臺的《服務(wù)外包委托指導(dǎo)》，對政府將公共服務(wù)委托給社會組織提出指導(dǎo)原則。2010年隨著卡梅倫“大社會”理念的提出，英國政府進(jìn)一步對《英國政府和志愿及社會部門關(guān)系的協(xié)議》進(jìn)行了修訂，加入了更為嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)了對政府及社會部門的監(jiān)督；2011年，英國政府又發(fā)布了《開放的公共服務(wù)白皮書》，將“選擇”、“放權(quán)”、“多元化”、“公平性”和“責(zé)任”作為英國政府改進(jìn)公共服務(wù)的五個基本原則，并對如何購買公共服務(wù)做出規(guī)劃；2012年，英國上議院通過《公共服務(wù)（社會價(jià)值）》，對政府購買公共服務(wù)提出了新要求，要求政府部門在購買公共服務(wù)過程中不能只考慮價(jià)格因素，還必須考慮其所購買服務(wù)帶來的社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境價(jià)值。

美國有4000 多部與政府購買公共服務(wù)直接或間接相關(guān)的法律法規(guī)。《合同競爭法》、《聯(lián)邦采購條例》、《政府績效和結(jié)果法》、《采購規(guī)則》等規(guī)定了政府購買公共服務(wù)的組織管理、購買程序等各環(huán)節(jié)。日本政府就購買公共服務(wù)專門出臺了《關(guān)于導(dǎo)入競爭機(jī)制改革公共服務(wù)的法律》，該項(xiàng)法律規(guī)范了官民競爭投標(biāo)及民間競爭投標(biāo)的程序，包括參加競爭投標(biāo)者的資格、招募及確定等事項(xiàng)，規(guī)定了中標(biāo)民間部門合同的簽訂和解除以及實(shí)施過程中的監(jiān)督事項(xiàng)等。

操作層面上，不同國家在推進(jìn)政府購買服務(wù)中選擇的路徑并不一致，但共同點(diǎn)在于形成了在政府主導(dǎo)下、政府與市場共生的公共服務(wù)供給機(jī)制，充分發(fā)揮市場作用、充分發(fā)揮民間力量，培育私人部門和社會組織共同參與服務(wù)供給，推進(jìn)公共服務(wù)“去行政化”。以下以英美等國為例介紹各自推進(jìn)服務(wù)購買的主體方式，需要說明的是，各國采取的方式并非單一一種，而往往是多種方式的交叉組合，對主體方式的著重介紹更有助于理解路徑選擇與現(xiàn)實(shí)國情的關(guān)聯(lián)。

英國——公私合作

二戰(zhàn)后，英國實(shí)施大規(guī)模國有化運(yùn)動和福利制度，住房、交通、教育、醫(yī)療、失業(yè)救助等關(guān)系國計(jì)民生領(lǐng)域的服務(wù)大部分由政府提供，能源、電力、郵政、鐵路等壟斷性行業(yè)也基本由政府控制。但隨著社會福利支出加大和財(cái)政赤字增長，龐大的公共服務(wù)開支逐步難以為繼。20世紀(jì)70年代末撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)下的保守黨在英國進(jìn)行了包括公共服務(wù)提供機(jī)制改革在內(nèi)的一系列私有化改革，主要內(nèi)容就是私營部門進(jìn)入并主導(dǎo)過去由政府提供公共物品的領(lǐng)域。布萊爾在擔(dān)任首相期間又提出“第三條道路”理論，要求區(qū)分政府與市場分別適合提供哪些領(lǐng)域的公共服務(wù)，又有哪些領(lǐng)域適合公私部門合作。在這一理論的推動下，英國進(jìn)行了公共部門與私人部門合作提供公共服務(wù)（PPP模式，即政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益）的嘗試。政府以政府特許或其他形式吸引中標(biāo)的私營部門參與基礎(chǔ)建設(shè)或提供某項(xiàng)公共服務(wù)，并允許承包商有投資收益權(quán)。PPP有BOT、BTO、LBO、 BOO、BBO、TOT等多種操作方式。公共部門、私人部門與公共服務(wù)的使用者做到了利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，在許多公用事業(yè)領(lǐng)域都取得了積極成效。

美國——合同外包

二戰(zhàn)后雖未出現(xiàn)大規(guī)模國有化，但美國卻存在政府部門對公共服務(wù)過度干預(yù)的情況。20世紀(jì)80年代里根政府更多實(shí)行發(fā)揮市場機(jī)制作用的“供給學(xué)派”經(jīng)濟(jì)政策，掀起了以放松管制為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)改革運(yùn)動，市場機(jī)制更多地被運(yùn)用于美國的公用事業(yè)運(yùn)營中。美國的公用事業(yè)市場化模式更多地采取了服務(wù)外包的形式，私營企業(yè)通過合同外包的形式承擔(dān)了更多的服務(wù)供給職能，截止2013年聯(lián)邦政府已經(jīng)與私人公司、非營利機(jī)構(gòu)等簽訂了超過2000萬個服務(wù)外包合同。克林頓政府時期，聯(lián)邦政府對100多個機(jī)場的空管和一些軍事基地功能的運(yùn)營也引入了市場競爭機(jī)制。甚至被視為國家機(jī)器標(biāo)志的監(jiān)獄在美國也已成為一種產(chǎn)業(yè)，全美共有私人監(jiān)獄185個，容納28.5萬名囚犯，有31個州及聯(lián)邦政府與私人監(jiān)獄簽訂代管犯人協(xié)議。

德國——社會組織高度發(fā)展、充分參與

德國在公共服務(wù)引入市場機(jī)制上態(tài)度較為謹(jǐn)慎。德國立法規(guī)定，地方政府只有在社會組織缺失的情況下才有權(quán)設(shè)立社會機(jī)構(gòu)，社會組織享有社會服務(wù)優(yōu)先提供權(quán)。這一政策使德國的社會組織蓬勃發(fā)展，目前登記在冊的社會組織超過60萬個，從業(yè)人員超過150萬人，還有大量的志愿者參與其中。

補(bǔ)貼制度及服務(wù)消費(fèi)券形式

各國在政府購買服務(wù)中另一通用做法是提供補(bǔ)貼和消費(fèi)券。補(bǔ)貼制即政府對提供公共服務(wù)的市場主體通過稅收優(yōu)惠、低息貸款或貸款擔(dān)保等多種形式進(jìn)行補(bǔ)貼。美國提供公共服務(wù)的市場主體可免繳聯(lián)邦和州所得稅和財(cái)產(chǎn)稅。服務(wù)消費(fèi)券則是通過政府給予服務(wù)消費(fèi)者票券或卡，讓消費(fèi)者自行選擇服務(wù)提供者，從而購買所需的服務(wù)。服務(wù)提供者則憑借此票券或卡向政府報(bào)銷。荷蘭、挪威、英國、美國的老年人醫(yī)療服務(wù)、窮人住房援助服務(wù)等公共服務(wù)的購買都采取此種方式。

（文章未完待續(xù)，下期作者將介紹國外對公共服務(wù)購買的后期監(jiān)督，敬請期待。）