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      走到十字路口的公積金制度

      2014-09-25 09:35:53王井懷魏飚韓冰
      浙江人大 2014年9期
      關(guān)鍵詞:建部管理中心公積金

      王井懷+魏飚+韓冰

      近年來,住房公積金制度暴露出的問題越來越多。一些專家認為,現(xiàn)行公積金制度“名存實亡”趨勢日益明顯,在健全制度、打擊違法行為的同時,決策層應(yīng)該適應(yīng)形勢變化,調(diào)整制度設(shè)計。

      樓市限購松綁的背景下,公眾對公積金的“渴求”更甚。但眼前的尷尬現(xiàn)實是,這一本應(yīng)福蔭公眾購房的政策,依舊處在“咫尺與天涯”的不可及中。

      是為中低收入者“雪中送炭”,還是為高收入人群“錦上添花”? 背負著各種質(zhì)疑的公積金制度,興許走到了十字路口。

      住房公積金亂象叢生

      2014年下半年剛開始,廣州公積金貸款已經(jīng)被迫“限流”。

      7月下旬,廣州市公積金管理中心悄然出臺限制措施,將下半年每個月的貸款額度指標嚴控在10億元以內(nèi)。這意味著,一旦當(dāng)月額度放完,貸款需求者只能排隊等待。廣州公積金管理中心稱,“限流”是由于去年和上半年放貸過快,致使今年下半年貸款額度緊張。

      值得注意的是,從今年3月份就開始首輪征求意見的廣州公積金“新政”,擬規(guī)定“只能貸款一次”、“延遲繳交年限”等苛刻條件,因而被稱為“史上最嚴”的公積金調(diào)控政策。

      事實上,無論是“限流”還是“新政”,都凸顯了廣州市公積金吃緊狀況。

      數(shù)據(jù)顯示,2013年廣州公積金貸款發(fā)放317億元,遠遠超過年放款量150億元左右的正常情況。2014年貸款額度縮減到170億元,但前5個月已經(jīng)用去100億元的額度。

      令人疑慮的是,盡管這筆資金被快速消化,但卻只惠及了不足一成的繳存人。廣州市政協(xié)常委曹志偉告訴媒體,“根據(jù)統(tǒng)計,2013年廣州市住房公積金繳存人中,9%的貸款人使用了約80%的公積金余額,而大約有80%的繳存人仍未使用住房公積金?!?/p>

      “80%的資金被不足10%的少數(shù)人貸走,”中國社科院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立表示,“這種情況已成為公積金在使用方面最突出的問題?!痹絹碓蕉嗟馁|(zhì)疑者認為,現(xiàn)行的公積金制度,沒能為中低收入者“雪中送炭”,卻成了高收入人群“錦上添花”的工具。

      我國的住房公積金制度1991年發(fā)軔于上海。是年,上海市借鑒新加坡中央公積金的制度經(jīng)驗,建立起住房公積金制度。之后,北京、天津、南京等城市相繼效仿。1994年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》,將這一制度在全國鋪開。

      全面推行20年后,針對住房公積金制度的爭議愈發(fā)強烈。如,住房公積金提取條件苛刻,沉淀率高。國家《住房公積金管理條例》中規(guī)定繳納人只有在6種情況下可以提現(xiàn),盡管不少地方住房公積金管理中心開始嘗試“突破”,但國家的條例規(guī)定得很清楚,地方上也不敢有太出格的動作。

      這便造成了公積金的高沉淀率。以太原住房公積金中心為例,截至2013年底,中心累計歸集住房公積金429.57億元,累計辦理提取161.74億元;累計發(fā)放住房公積金個人貸款5.5萬余戶,發(fā)放金額85億元,貸款余額56億元。

      同時,非法套現(xiàn)猖獗也是一大問題?!稗k理假房產(chǎn)證、假發(fā)票是常見的非法套現(xiàn)手段。”太原市住房公積金管理中心稽查隊一中隊張隊長說。據(jù)介紹,為非法提取公積金,套現(xiàn)者會通過中介公司來偽造房產(chǎn)證、購房合同、租房合同等資料,后者會收取10%至20%的中介費,有的甚至高達30%。

      更令人擔(dān)心的是,非法中介開始由以前三五人流動作案向輻射全國的“正規(guī)軍”轉(zhuǎn)變。有記者以套現(xiàn)的名義聯(lián)系了此行小有名氣的一家公司。該公司“業(yè)務(wù)員”張某介紹說,總部位于南京的這家公司已經(jīng)成立了三四年,在全國20多個省份有分支機構(gòu)。套現(xiàn)者只需提供個人身份證、單位名稱、照片等,便可在兩周內(nèi)提取公積金。

      制度執(zhí)行中顯露的問題

      南開大學(xué)經(jīng)濟研究所教授鐘茂初說:“現(xiàn)行制度下,公積金提取難、收益低,對個人而言,幾乎是一筆強制性的長期存款?!?/p>

      更不合理的是,個人對自己的住房公積金只有有限使用權(quán),不能滿足一些突發(fā)性的大額資金需求。一名被發(fā)現(xiàn)的非法套現(xiàn)者辯解說:“我還有4年就退休,本來不想干這事,但兒子惹了官司,我真的急需用錢。”鐘茂初認為,較高的門檻既造成了公積金的高沉淀率,也容易誘發(fā)人們的非法套現(xiàn)行為。

      同時,全國房產(chǎn)信息沒有聯(lián)網(wǎng)也增加了打擊非法套現(xiàn)的難度?!澳壳叭珖鞯氐姆课菟袡?quán)證、購房合同等沒有統(tǒng)一的文本,發(fā)證機關(guān)、合同備案機關(guān)也不盡相同,尤其是各地的信息不能共享,我們核實起來困難重重?!碧凶》抗e金管理中心一名工作人員說,核實真假只能靠與房產(chǎn)所在地相關(guān)部門電話溝通。而且,現(xiàn)在假資料上填寫的房產(chǎn)所在地開始由一、二線城市變?yōu)樾〕擎?zhèn),這更增加了核實的難度。

      按照現(xiàn)行規(guī)定,從住建部到省級、市級、縣級的公積金管理部門,只是松散的指導(dǎo)管理關(guān)系。各地住房公積金的繳存、使用和賬戶余額等,均由一個叫做“住房公積金管理委員會”的機構(gòu)來決策。從目前情況看,各地住房公積金管理委員會的成員大都是由當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)、財政、銀行、審計等有關(guān)部門代表擔(dān)任。

      以廣州市為例,在2013年1月經(jīng)廣州市政府批準聘任的最新一屆名單里,30名委員大部分來自省、市直機關(guān)以及事業(yè)單位、大型國企,鮮有公積金繳存主體的普通職工。北京市住房公積金管理中心官網(wǎng)信息顯示,北京市住房公積金管理委員會的33名委員,也分別來自中央和市級的機關(guān)事業(yè)單位及大型國企,并且33名委員均身兼重要職務(wù),無一人是普通職工。

      從上述管委會成員的構(gòu)成中不難看出,各地的公積金管理中心實際上需要服從當(dāng)?shù)卣闹笓]和調(diào)配?!斑@就導(dǎo)致了當(dāng)?shù)卣?‘非分之想時,可以很輕易地挪用公積金?!币辛⒄f。

      實際上,政府挪用公積金的事件并不鮮見。吉林省通化市審計局2013年的一份 《審計移送通知書》顯示,該市住房公積金中心原黨組書記、主任車世剛在任職10年期間,違法挪用住房公積金11.25億元,通過造假手段騙取住房公積金貸款額度3.05億元。山東、青海等多地曝出住房公積金被管理人員違法挪用,引發(fā)廣泛關(guān)注。

      其實,這并非一個新問題。早在2008年,審計署在對30個省區(qū)市的133個設(shè)區(qū)城市住房公積金歸集、管理和使用情況的審計中,就發(fā)現(xiàn)挪用住房公積金及其增值收益20億元,違規(guī)發(fā)放住房公積金個人貸款22億元。

      住房公積金存廢之爭

      “公積金制度的設(shè)計初衷是建立一種國家支持的社會互助購房基金,通過民眾住房資金的積累和周轉(zhuǎn),采取金融互助的方式,提高全民的購房支付能力,同時也促進住房分配體制的轉(zhuǎn)變和政策性抵押貸款制度的建立,進而推動住房建設(shè)?!辩娒跽f,“然而時過境遷,現(xiàn)在公積金制度的資金互助目標早已有名無實,而且暴露的問題也越來越多?!?/p>

      對此,專家認為,技術(shù)層面上需要修補漏洞。太原市住房公積金管理中心黃主任建議建立個人不良行為記錄,在一定時期內(nèi)限制違法者辦理公積金提取或貸款業(yè)務(wù)。“更重要的是,應(yīng)該盡快建立統(tǒng)一、規(guī)范、共享的全國房產(chǎn)信息庫,這將會從源頭上制止不法分子的造假行為?!?/p>

      “公積金聯(lián)網(wǎng)也是防止違法挪用的重要手段。聯(lián)網(wǎng)后可以監(jiān)測大額或集中異動現(xiàn)象,加強監(jiān)管。”一位住房公積金管理人員說。據(jù)了解,住房公積金聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)是“住房信息系統(tǒng)”的子系統(tǒng)之一。按照系統(tǒng)設(shè)計,將對各級公積金專有賬戶進行監(jiān)控,包括公積金余額、劃轉(zhuǎn)、運作、使用等情況。另外,個人賬戶余額、提取使用等相關(guān)信息也將列入監(jiān)控之內(nèi)。各城市住房公積金聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管后,一直采用的屬地政府監(jiān)管模式將被改變。

      除技術(shù)手段外,鐘茂初認為應(yīng)該考慮改革現(xiàn)行的住房公積金制度。對此,業(yè)界有兩種聲音,一種是保留公積金制度及管理部門,并逐步轉(zhuǎn)化為相應(yīng)金融機構(gòu);另一種是徹底廢除,讓其逐步退出歷史舞臺。

      事實上,住建部早在2011年底就明確提出,要在2012年6月前完成《住房公積金管理條例》修訂工作并上報;2012年底,住建部再次提出2013年要完成條例修訂工作。但兩次均未如期完成,直到今年仍在“繼續(xù)開展”、“盡快上報”。

      根據(jù)復(fù)旦大學(xué)住房政策中心執(zhí)行主任陳杰介紹,他曾經(jīng)參與過為條例修訂提交建議,建議包括擴大公積金用途范圍,用債券形式進行多元化投資;放寬目前對租房提取公積金的過嚴限制;管理體制上逐漸實現(xiàn)資金跨區(qū)域流動,有匯總功能;明確公積金管理屬性,逐步向金融專業(yè)化的風(fēng)險管理方向轉(zhuǎn)型等。

      陳杰說,住建部等部委對上述建議也都認可,住建部幾位司長還為此召開了高端研討會,但會后便沒了下文。

      “條例修改遲遲不能完成主要還是源于各方利益博弈。”尹中立說,首先最主要的博弈方是地方政府,另外,修改條例對于住建部自身也是一種壓力。目前國內(nèi)一些學(xué)者提出要把公積金交由金融機構(gòu)來管理。如果公積金以后由金融機構(gòu)管理,就應(yīng)該由銀監(jiān)會來監(jiān)管,而不是現(xiàn)在的住建部,作為政策監(jiān)督者的住建部要“革”自己的命不是一件易事。

      “住房公積金管理部門傾向于將其變?yōu)榻鹑跈C構(gòu)?!辩娒跽f,這樣管理部門可以靈活運營這一款項,提高繳存者的收益,并有效解決不愿繳存、非法套現(xiàn)等問題。

      而部分學(xué)者則認為,住房公積金制度的歷史作用已經(jīng)完成,越延續(xù)累積的問題越多,決策部門應(yīng)討論這一制度的退出機制。

      “再怎么修訂條例,也難以解決根本問題”。鐘茂初與一些主張廢除現(xiàn)行公積金制度的學(xué)者認為,應(yīng)該徹底改變公積金管理中心的管理體制,把公積金轉(zhuǎn)化為社會保障制度的一部分,通過這種方式逐步淡化其住房保障功能,使其退出歷史舞臺?!艾F(xiàn)在,最關(guān)鍵的是要盡早決定公積金制度是保留、終止還是轉(zhuǎn)型?!辩娒跽f。

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