立法擰緊石油氣安全閥

龔劍澗

2014年7月31日，浙江省人大常委會審議通過了《浙江省石油天然氣管道建設(shè)和保護條例》，將于2014年10月1日起施行。條例將安全第一的理念貫穿始終，同時突出了對土地所有權(quán)人、使用權(quán)人等權(quán)利人利益的保護。

背景資料：

隨著我省經(jīng)濟社會快速發(fā)展，石油天然氣需求急劇上升。管道運輸作為石油天然氣主要輸送方式，承擔(dān)了浙江省60%的石油和99%的天然氣的運輸，且將發(fā)揮越來越重要的作用。我省管道建設(shè)起步較晚，目前已建石油天然氣管道2814公里，預(yù)計到2020年將達7100公里，屆時平均每平方公里土地上將建有70米管道（不含城市燃氣）。

隨著管道建設(shè)的快速推進，新建和已建管道存在的問題也日益凸顯，管道建設(shè)及其安全保護已成為關(guān)系到人民正常生產(chǎn)、生活的重大經(jīng)濟、社會和民生問題。為了進一步規(guī)范我省管道建設(shè)和保護工作，維護社會公共安全和能源安全， 2014年7月31日，浙江省十二屆人大常委會第十一次會議審議通過了《浙江省石油天然氣管道建設(shè)和保護條例》，條例將于2014年10月1日起施行。條例將安全第一的理念貫穿始終，同時突出了對土地所有權(quán)人、使用權(quán)人等權(quán)利人利益的保護。

把好建設(shè)“源頭關(guān)”

近年來，管道安全事故屢屢發(fā)生，其中影響較大的有以下兩起：2013年11月22日，青島市黃島區(qū)一處中石化輸油管線破裂，原油泄漏，并在8個多小時后發(fā)生爆燃，造成62人遇難，136人受傷，直接經(jīng)濟損失7.5億元；2014年6月30日，大連市金州新區(qū)一條中石油輸油主管線因第三方施工造成爆裂，原油大面積泄漏，引起至少3處大火，并伴隨著爆炸。

這些慘痛的事故引發(fā)了國人的強烈關(guān)注，在痛心背后，是人們對管道安全的擔(dān)憂。國務(wù)院對青島11.·22事故的調(diào)查報告指出，除現(xiàn)場處置人員違規(guī)操作直接導(dǎo)致爆炸發(fā)生外，規(guī)劃建設(shè)混亂、隱患排查整治不徹底、應(yīng)急處置不力等都是重要原因。也就是說，這起看似偶然的事故其實從規(guī)劃建設(shè)，到日常維護、隱患排查，直至應(yīng)急處置各個環(huán)節(jié)都蘊藏著必然。這些管道事故對浙江管道建設(shè)和保護發(fā)出了警告，促使我們以更為積極、審慎的態(tài)度對待管道建設(shè)和保護問題，防止此類悲劇發(fā)生。本條例在各管道建設(shè)和保護各環(huán)節(jié)充分吸取了相關(guān)事故教訓(xùn)。

凡事預(yù)則立。在規(guī)劃環(huán)節(jié)，條例對管道發(fā)展和布局規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的銜接、管道企業(yè)管道建設(shè)選線方案的編制、審核備案等作了具體規(guī)定，最大限度保證規(guī)劃的科學(xué)性、安全性，避免在規(guī)劃階段埋下安全隱患。

而在建設(shè)環(huán)節(jié)，條例始終遵循“繃緊安全之弦，排除安全隱患”的立法思路。據(jù)悉，條例對管道建設(shè)工程質(zhì)量、管道安全保護設(shè)施與主體工程的“三同時”、管道建設(shè)使用產(chǎn)品的質(zhì)量等作了規(guī)定，對管道保護專項驗收的主體和內(nèi)容進行了明確，并規(guī)定管道未經(jīng)竣工驗收或者竣工驗收不合格的，不得正式交付使用；同時，條例還對特殊情況下管道建設(shè)的防護改線及其方案評審論證、管道需要設(shè)置警示牌的特殊區(qū)域等作了規(guī)定，力爭在建設(shè)階段保障施工質(zhì)量，排除安全隱患。

套上監(jiān)管“緊箍咒”

從各類安全事故案例中，我們不難發(fā)現(xiàn)，安全監(jiān)督的漏洞和運行保護的松動往往是“第一事故原因”。對此，條例將管道企業(yè)規(guī)定為管道保護第一責(zé)任人，對其管道保護人員和技術(shù)裝配配備、崗位安全責(zé)任制、經(jīng)費投入、巡線制度、重點監(jiān)測區(qū)域等作了明確，對其排除或報告外部安全隱患的義務(wù)、其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的信息溝通機制作了規(guī)定，確保管道企業(yè)履行好管道保護的主體責(zé)任。同時，對主管部門的監(jiān)督管理職責(zé)作了詳盡的規(guī)定，明確了相關(guān)主管部門對危害管道安全或者建設(shè)行為負有的查處職責(zé)，對外部安全隱患的及時協(xié)調(diào)排除或報請政府排除的職責(zé)，對相關(guān)可能危及管道安全的施工作業(yè)的組織協(xié)調(diào)、批準等職責(zé)。

此外，條例對其他主體影響管道安全的行為也作了限制：對其他施工單位進行可能危及管道安全施工的，要求其向有關(guān)部門提出申請；對危害管道安全或者建設(shè)的禁止性行為作了較為詳盡的列舉。同時，條例鼓勵社會主體對危害管道安全或者建設(shè)的違法行為舉報，并規(guī)定相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以表彰或者獎勵。

事故應(yīng)對方面，條例吸取歷次管道事故教訓(xùn)，注重未雨綢繆，在專門設(shè)置的“應(yīng)急預(yù)案”一章中，對管道應(yīng)急預(yù)案的編制及其與政府及有關(guān)部門應(yīng)急預(yù)案的銜接、應(yīng)急救援隊伍建設(shè)、應(yīng)急裝備配備以及應(yīng)急救援演練作了強調(diào)；同時，對管道事故發(fā)生后政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取的封閉、隔離、疏散、撤離和環(huán)境治理等措施作出規(guī)定，并對單位和個人的報警義務(wù)以及其他單位和個人的協(xié)助、配合義務(wù)作出規(guī)定。

確保用地補償合理到位

管道建設(shè)中，埋設(shè)管道對土地用途有一定限制和影響，管道埋設(shè)后的土地復(fù)墾質(zhì)量也直接關(guān)系到土地使用效益。調(diào)研中，各地各方面普遍反映，管道建設(shè)在用地補償、土地復(fù)墾等方面問題較為突出，如，臨時用地合同簽訂主體、簽訂內(nèi)容不規(guī)范，用地補償內(nèi)容不全面，補償標準較低，權(quán)利人知情權(quán)得不到保障，補償款遭截留或者挪用現(xiàn)象較為突出，管道建設(shè)完成后管道企業(yè)復(fù)墾義務(wù)履行不到位、復(fù)墾質(zhì)量不合格等。為切實保護土地所有權(quán)人、使用權(quán)人的合法權(quán)益，條例作了一系列規(guī)定。

關(guān)于臨時用地的補償問題，條例予以了明確，規(guī)定臨時用地合同應(yīng)當(dāng)對臨時占用土地補償，拆除、搬遷建筑物造成損失的補償，采伐、遷移地上種植物、養(yǎng)殖物造成損失的補償，改變種植、養(yǎng)殖方式造成損失的補償以及臨時用地期限、土地復(fù)墾質(zhì)量要求等事項作出約定。

在臨時用地合同訂立過程中，為保障土地權(quán)利人享有充分的知情權(quán)，對此，條例要求管道企業(yè)在簽訂臨時用地合同前，將合同內(nèi)容向土地使用權(quán)人、物的所有權(quán)人公示，并將管道埋設(shè)對權(quán)利行使產(chǎn)生的影響或者限制書面告知權(quán)利人。

長期以來，生產(chǎn)建設(shè)中損毀的土地得不到及時的復(fù)墾利用的主要原因之一是缺乏對復(fù)墾工作的通盤考慮以及相關(guān)責(zé)任和權(quán)利的統(tǒng)一規(guī)范。為此，條例對管道施工單位的復(fù)墾行為予以規(guī)范，規(guī)定管道企業(yè)與管道施工單位簽訂的施工合同應(yīng)當(dāng)明確土地復(fù)墾質(zhì)量要求、相應(yīng)的違約責(zé)任等事項，并對土地復(fù)墾驗收作出細化規(guī)定，要求相關(guān)權(quán)利人應(yīng)當(dāng)參與復(fù)墾驗收，并對管道企業(yè)不履行復(fù)墾義務(wù)或者復(fù)墾不合格的處理作出規(guī)定。

此外，條例還強調(diào)禁止任何單位或者個人截留、挪用、私分或者拖欠臨時用地相關(guān)補償費，并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。