食品安全法律求變

偉民

“食以安為本，安以法為基”。2014年6月下旬提交全國(guó)人大常委會(huì)初審的食品安全法修訂草案，推出了種種制度變革，不僅成為舉國(guó)注目的焦點(diǎn)，也決定了未來(lái)的法律，能否真正保障“舌尖上的安全”。

“談食色變”的年代

“早上，買兩根地溝油油條，切個(gè)蘇丹紅咸蛋，沖杯三聚氰胺奶，吃完后去上班。中午，瘦肉精豬肉炒農(nóng)藥韭菜，再來(lái)一份人造雞蛋鹵注膠牛肉，加一碗石蠟翻新陳米飯，泡壺香精茶葉。下班，買條避孕藥魚(yú)、尿素豆芽、膨大西紅柿、石膏豆腐?；氐郊?，吃個(gè)增白劑加檸檬黃饅頭……”這個(gè)廣泛傳播的段子，以自嘲而無(wú)奈的口吻，生動(dòng)描繪了國(guó)人所處的“談食色變”的年代。

我國(guó)現(xiàn)行食品安全法誕生于2009年。巧合的是，就在該法草案二審后的2008年，爆發(fā)了在中國(guó)食品安全危機(jī)史上具有代表性的三鹿“問(wèn)題奶粉”事件，食品安全法因此被賦予了強(qiáng)烈的歷史使命。該法正式施行之時(shí)，1995年出臺(tái)的食品衛(wèi)生法退出歷史舞臺(tái)。從“衛(wèi)生”到“安全”，意味著食品監(jiān)管理念的重大轉(zhuǎn)型，這是中國(guó)食品法制史上一個(gè)里程碑式的進(jìn)步。

盡管5年的執(zhí)法歷程，收獲了食品安全形勢(shì)穩(wěn)中向好的成果，但不可否認(rèn)的是，被公眾寄予厚望的食品安全法，并未從根本上帶來(lái)“舌尖上的安全”。最近幾年接踵而至的瘦肉精、地溝油、鎘大米等等，成為繼“三鹿事件”后又一批食品安全危機(jī)新標(biāo)本。

食品安全問(wèn)題為何面臨積重難返的兇險(xiǎn)之境？除了企業(yè)誠(chéng)信缺失、政府監(jiān)管乏力、環(huán)境污染高發(fā)等現(xiàn)實(shí)因素外，極為關(guān)鍵的制度因素是，現(xiàn)行食品安全法是迫于一系列食品安全事件壓力而緊急醞釀的產(chǎn)物。因立法較為倉(cāng)促，且當(dāng)時(shí)監(jiān)管體制等核心問(wèn)題尚未理順，大量制度設(shè)計(jì)未能滿足急速變化的食品安全需求，尤其是法律責(zé)任偏輕，抑制了重典治亂的威懾作用，最終導(dǎo)致法律日益疲軟。

高企不下的食品安全危機(jī)，重創(chuàng)民眾的心靈防線，也成為執(zhí)政者的心頭之患。近年來(lái)的發(fā)展態(tài)勢(shì)日益表明，因食品安全問(wèn)題而累積的不滿情緒，正在危及政府信譽(yù)和社會(huì)信心?！吧嗉馍系陌踩币巡粌H是一個(gè)民生問(wèn)題，而是必須上升到“面包政治”的高度。在此背景下，食品安全法的修改已勢(shì)在必行。

2014年6月23日，食品安全法修訂草案正式提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議初審。修法草案由現(xiàn)行法律的104條擴(kuò)充至159條，增加了整整55條。與法條的大幅擴(kuò)容相比，真正具有實(shí)質(zhì)意義的是貫穿于修法草案的四大精神線索：其一，強(qiáng)化預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)防范的法律制度；其二，設(shè)立最嚴(yán)格的全過(guò)程監(jiān)管法律制度；其三，建立最嚴(yán)格的各方法律責(zé)任制度；其四，實(shí)行食品安全社會(huì)共治的機(jī)制。

食品安全法實(shí)施僅僅5年即進(jìn)行“大修”，這在我國(guó)立法史上并不多見(jiàn)。這既是危機(jī)壓力下的“不得不修”，也必然孕育了嶄新的希望。正因此，真正值得關(guān)注的并非是修法頻率，而是一部全新升級(jí)的食品安全法，能否引領(lǐng)食品安全由亂到治？能否真正帶給國(guó)人“舌尖上的安全”？

從農(nóng)田到餐桌

建立最嚴(yán)格的全過(guò)程監(jiān)管制度，是此次食品安全法修訂的一個(gè)重要目標(biāo)，修法草案為此補(bǔ)充、強(qiáng)化了一系列相關(guān)制度。而其中最能體現(xiàn)從“農(nóng)田到餐桌”全過(guò)程監(jiān)管理念的，莫過(guò)于食品追溯制度。

目前，歐盟、美國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本、韓國(guó)等都已建立了成熟的食品追溯制度。比如在德國(guó)，每個(gè)雞蛋上都印有類似“身份證”的編碼，據(jù)此可以了解雞蛋的來(lái)源，一旦出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，可以一直追查到飼養(yǎng)場(chǎng)甚至是雞籠。

我國(guó)食品追溯制度始于本世紀(jì)初，最早的探索萌芽出現(xiàn)在上海、北京兩地，其后逐漸推廣至一些重點(diǎn)省份。納入追溯試點(diǎn)的食品，也從早期的豬肉擴(kuò)大至家禽、生鮮等，從蔬菜水果發(fā)展到食用油、乳制品等。但總體而言，我國(guó)食品追溯制度仍處于起步階段，大多集中于較發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)展極不平衡，應(yīng)用也不普遍。

普遍的共識(shí)是，食品追溯制度是食品安全的推動(dòng)器，不僅可以讓消費(fèi)者放心購(gòu)買，也能倒逼生產(chǎn)者合法經(jīng)營(yíng)。要治理中國(guó)社會(huì)當(dāng)下的食品安全危機(jī)，食品追溯是必不可少的核心制度。

食品安全法修訂草案為此明確提出，“國(guó)家建立食品全程追溯制度”。并要求有關(guān)部門建立食品和食用農(nóng)產(chǎn)品全程追溯協(xié)作機(jī)制。要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)建立食品追溯體系，保證食品可追溯。

修法草案將食品追溯制度上升為一種法律要求，無(wú)疑將為這一制度的快速起飛注入強(qiáng)大動(dòng)力。不過(guò)業(yè)內(nèi)人士也認(rèn)為，食品追溯制度的全面推廣，還面臨一些現(xiàn)實(shí)困難。

首先，目前有數(shù)個(gè)中央部委都在推動(dòng)食品安全追溯體系，不僅導(dǎo)致管理混亂，更引發(fā)追溯標(biāo)準(zhǔn)的沖突。這是食品追溯難以普及、無(wú)法與國(guó)際接軌的一個(gè)重要原因，因而當(dāng)務(wù)之急是整合各自為政的食品追溯體系，在統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上才能有效推廣。

另一個(gè)重大障礙是，企業(yè)建立食品追溯體系需要投入大量資金、技術(shù)，而短期收益卻不明顯，許多企業(yè)，尤其是中小企業(yè)因此缺乏自發(fā)實(shí)行追溯的動(dòng)力。有人甚至擔(dān)心，如果以法律強(qiáng)制推行食品追溯制度，由此增加的成本，最終是否會(huì)轉(zhuǎn)嫁至消費(fèi)者頭上？這樣的擔(dān)憂或許并非多余，現(xiàn)實(shí)中不少使用了追溯條碼的食品，售價(jià)往往要翻上一番甚至幾番，令消費(fèi)者望而止步，甚至引發(fā)“借追溯碼漲價(jià)”的質(zhì)疑。

建立食品追溯體系必然付出相當(dāng)?shù)某杀?，?wèn)題的關(guān)鍵是如何盡力減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。有專家因此建議，應(yīng)當(dāng)建立分擔(dān)機(jī)制，由政府設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)企業(yè)作出適當(dāng)補(bǔ)償，以此調(diào)動(dòng)其積極性，促進(jìn)食品追溯制度的順利推廣。

破解監(jiān)管難題

2008年震驚天下的“三鹿毒奶粉”事件，引爆了中國(guó)乳業(yè)危機(jī)。然而在經(jīng)歷了波及全行業(yè)的整肅風(fēng)暴后，問(wèn)題奶粉依然屢屢卷土重來(lái)，2013年香港頒布的“限奶令”，更是觸痛了國(guó)產(chǎn)奶的軟肋。

為了拯救乳業(yè)危機(jī)，監(jiān)管層可謂殫精竭慮。而食品安全法的修訂，則為在法律層面構(gòu)建長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制提供契機(jī)。修法草案為此在中國(guó)法律中首次對(duì)嬰幼兒配方食品單獨(dú)作出了一系列特別規(guī)定，其中最引人注目的是明確規(guī)定：“不得以委托、貼牌、分裝方式生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉”。

這一新禁令針對(duì)的，正是市場(chǎng)上真假難辨的“洋奶粉”亂象。“三鹿事件”發(fā)生后，各種品牌的“洋奶粉”紛紛涌入中國(guó)市場(chǎng)，其中不少其實(shí)是貼牌、分裝的產(chǎn)物。典型的案例是，2013年3月，江蘇璽樂(lè)麗兒進(jìn)出口（蘇州）有限公司被曝走私嬰幼兒奶粉甚至是過(guò)期奶粉，然后通過(guò)貼牌改裝，冒充荷蘭原裝進(jìn)口的美素麗兒奶粉入市銷售。

事實(shí)上，監(jiān)管部門此前已叫停此類貼牌等行為，而食品安全法修訂草案確立這一禁令，無(wú)疑將提升其法律效力，最終將“假洋奶粉”驅(qū)出市場(chǎng)。

令無(wú)數(shù)消費(fèi)者愛(ài)恨交加的保健食品，是食品安全法修改重點(diǎn)關(guān)注的又一種特殊食品。介于食品與藥品之間的保健食品，其安全性評(píng)價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)制定、市場(chǎng)準(zhǔn)入以及監(jiān)管等都有別于一般食品。然而當(dāng)下的保健食品市場(chǎng)，卻受困于假貨泛濫、非法添加、虛假宣傳等諸多弊端。

保健食品的諸多亂象，一大根源是缺乏完善的規(guī)制，正因此，修法草案對(duì)保健食品條款進(jìn)行了大幅擴(kuò)容，由現(xiàn)行法的僅僅1條規(guī)定增至5條，其中最大焦點(diǎn)是市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的改革，根據(jù)修法草案，使用新原料或首次進(jìn)口的保健食品實(shí)行注冊(cè)管理，其他的則實(shí)行備案管理。

多年以來(lái)，我國(guó)對(duì)保健食品一直采取“個(gè)案審批”制，無(wú)論產(chǎn)品中的主要成分是否相同，上市前都需接受審批，不僅虛耗大量行政資源，也無(wú)謂增加了企業(yè)成本，因而飽受業(yè)界詬病。而備案制的引入，意味著可以依據(jù)保健食品的風(fēng)險(xiǎn)高低分類管理，能更好利用監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率。

不過(guò)對(duì)于這一改革，還存在不小爭(zhēng)議。反對(duì)者擔(dān)心，備案制將導(dǎo)致大量保健產(chǎn)品涌入，令市場(chǎng)更加混亂。這樣的擔(dān)心并非多余，因而普遍的共識(shí)是，備案制并不意味著放松監(jiān)管，而是“寬進(jìn)嚴(yán)管”，由事前約束轉(zhuǎn)為事后監(jiān)管，一旦推行，相關(guān)監(jiān)管必須跟上。

值得注意的是，除了破解奶粉、保健食品等監(jiān)管“老大難”，修法草案亦著力于填補(bǔ)監(jiān)管盲區(qū)，比如，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品交易這一新業(yè)態(tài)，就增設(shè)了相關(guān)主體的食品安全責(zé)任等制度，成為修法的一大亮點(diǎn)。但也應(yīng)當(dāng)看到，仍有一些亟待解決的監(jiān)管難題，未被列入修法視野。

比如，現(xiàn)實(shí)中食品小作坊、小攤販、小餐飲等成為監(jiān)管死角的一個(gè)重要原因，是缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)?，F(xiàn)行食品安全法授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)制定相關(guān)管理辦法，但直到2013年7月底，全國(guó)僅有10個(gè)省、市、區(qū)出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)。有專家因此提出，食品安全法修法草案應(yīng)當(dāng)提供指導(dǎo)性原則，以推動(dòng)各地加快立法進(jìn)程，而不是將立法任務(wù)一交了之。

再比如，對(duì)于爭(zhēng)議不斷升級(jí)、公眾疑慮重重的轉(zhuǎn)基因食品，修法草案并未增加任何有針對(duì)性的專門規(guī)定，這令許多人深感意外。不少有識(shí)之士呼吁，盡管轉(zhuǎn)基因食品的安全性還未有定論，但沒(méi)有理由不對(duì)其實(shí)施特別監(jiān)管，修法草案至少應(yīng)確立轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)注制度，以保障消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)。

助推社會(huì)共治

食品安全是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，并不能僅僅依靠企業(yè)主責(zé)、政府監(jiān)管，而是需要全社會(huì)共同參與。因而食品安全法修改的一個(gè)重要導(dǎo)向是，充分發(fā)揮消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體等方面的監(jiān)督作用，形成食品安全社會(huì)共治格局。

在社會(huì)監(jiān)督方面，新聞媒體無(wú)疑充當(dāng)了最重要的“守望哨”，綜觀近年來(lái)的重大食品安全事件，幾乎都是由媒體率先“扒糞”。與此同時(shí)，隨著自媒體時(shí)代的到來(lái)，網(wǎng)民不斷曝曬問(wèn)題食品丑聞，亦日益成為社會(huì)監(jiān)督的重要推手。然而在一波波“揭黑”熱潮中，也混雜了一些虛假信息甚至惡意謠言，不僅引發(fā)無(wú)謂的社會(huì)恐慌，更嚴(yán)重傷害了一些“躺著中槍”的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)。比如2007年的“蕉癌風(fēng)波”和2008年的“蛆柑事件”，原本只是正常的病蟲(chóng)害，卻被惡炒成了食品安全問(wèn)題，僅四川廣源的種柑農(nóng)民，就因此損失250億元。

基于這樣的現(xiàn)實(shí)，修法草案在鼓勵(lì)新聞媒體對(duì)食品安全違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)相關(guān)宣傳報(bào)道應(yīng)當(dāng)客觀、真實(shí)、公正，任何單位和個(gè)人不得編造、散布虛假食品安全信息。草案同時(shí)規(guī)定，發(fā)布的食品安全信息可能對(duì)社會(huì)或食品產(chǎn)業(yè)造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)事先向設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府食品藥品監(jiān)管部門核實(shí)情況。

不過(guò)，上述規(guī)定所設(shè)置的“核實(shí)”門檻，引發(fā)了不少異議，認(rèn)為這將導(dǎo)致政府部門過(guò)度壟斷信息發(fā)布權(quán)，使問(wèn)題食品無(wú)法及時(shí)曝光，甚至加大瞞報(bào)隱患。在許多人看來(lái)，如何妥善平衡公眾知情權(quán)與信息準(zhǔn)確性之間的矛盾，修法草案還需作出更合理的考量。

要構(gòu)建食品安全社會(huì)共治的大廈，公眾參與是不可或缺的支柱。2004年發(fā)生的安徽阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件，就是由當(dāng)?shù)匾晃挥辛贾霓r(nóng)民率先揭開(kāi)蓋子。而南京冠生園“陳餡月餅”、河南劣質(zhì)方便面、廣州假酒等諸多食品安全事件的曝光，同樣得益于消費(fèi)者的舉報(bào)。目前，食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度已在全國(guó)普遍建立，而食品安全法修法草案亦引入了這一機(jī)制，明確規(guī)定“對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)，給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)”。

不過(guò)總體而言，修法草案建立的社會(huì)共治機(jī)制仍嫌不足。比如草案未曾涉及公益訴訟制度，就被視為一大缺憾。不少學(xué)者認(rèn)為，雖然現(xiàn)行民訴法已經(jīng)建立了公益訴訟制度，但食品安全法應(yīng)立足食品領(lǐng)域的特殊性，設(shè)計(jì)出更加細(xì)化和突破的規(guī)則。同時(shí)對(duì)于公民個(gè)體提起的維權(quán)訴訟，在制度設(shè)計(jì)上也應(yīng)向其傾斜，比如為了解決消費(fèi)者舉證難的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引入舉證責(zé)任倒置機(jī)制。

施行5年即行修改的食品安全法，正站在一個(gè)新的起跑線上，其未來(lái)修法走向仍有待觀察。但倘若借由此次修法行動(dòng)，堅(jiān)固法律底線，喚醒責(zé)任意識(shí)，筑起共治防線，那未來(lái)便是值得期許的，而我國(guó)食品安全危機(jī)的歷史性拐點(diǎn)，或許也正是由此起步。