民主立法的杭州實(shí)踐

肖朝紅

召開立法聽證會(huì)、向全體市人大代表征求意見、實(shí)行三審制和隔次審議、進(jìn)行立法前評(píng)估……歷時(shí)兩年的《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》修訂，成為杭州市人大常委會(huì)推進(jìn)民主立法成功探索的最好詮釋。

過半數(shù)業(yè)主同意，業(yè)主可以自管小區(qū)；物管出現(xiàn)“真空”，社區(qū)要在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托下接管小區(qū)；業(yè)主大會(huì)可自行確定小區(qū)停車費(fèi)價(jià)格；業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則中可規(guī)定單套住房出租的人數(shù)限制及人均面積標(biāo)準(zhǔn)……新修訂的《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》自今年5月1日起實(shí)施，相比舊條例，新條例解決了近年來杭州物業(yè)管理實(shí)踐中遇到的諸多難題。

這得益于杭州市人大常委會(huì)在條例修訂過程中堅(jiān)持民主立法，開大門，接地氣，聽民聲，納民意，使法規(guī)的修訂具有廣泛的民意基礎(chǔ)。正如杭州市人大常委會(huì)主任王金財(cái)所說，把立法的大門打開了，就能更加廣泛地聽取社會(huì)各方面的意見和建議，匯聚民意，集中民智，修訂后的條例就更加符合杭州實(shí)際和人民意愿。

與以往相比，此次物業(yè)管理?xiàng)l例修訂調(diào)研次數(shù)最多、征求意見范圍最廣、征集意見最多，在本屆杭州市人大常委會(huì)立法工作中創(chuàng)造了多項(xiàng)首次：召開立法聽證會(huì)、向全體市人大代表征求意見、實(shí)行三審制和隔次審議、進(jìn)行立法前評(píng)估……歷時(shí)兩年的《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》修訂，成為科學(xué)立法、民主立法的杭州樣本。

廣泛調(diào)研 立法聽證

——充分聽取人民群眾意見

“物業(yè)管理涉及到千家萬戶切身利益，涉及到杭州全市老百姓安居樂業(yè)?！焙贾菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任洪航勇說，杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例自2012年進(jìn)入修訂程序后，市人大常委會(huì)就把充分聽取人民群眾意見作為一件頭等大事來抓。

修訂期間，杭州市人大法制委先后在西湖、余杭、蕭山等地召開了7個(gè)座談會(huì)，在物業(yè)管理小區(qū)召開了12個(gè)座談會(huì)，在杭州市中院召開了基層法院代表座談會(huì)，廣泛認(rèn)真聽取社會(huì)各界的意見建議。

適應(yīng)新媒體時(shí)代特點(diǎn)，在兩年多修訂過程中，堅(jiān)持在網(wǎng)上公開征求意見，從修訂草案到修改稿，再到修改二稿，每修改一次，都在《杭州日?qǐng)?bào)》、杭州網(wǎng)、杭州人大網(wǎng)上全文發(fā)布，公開向社會(huì)征求意見。杭州市人大常委會(huì)法工委還通過官方微博，及時(shí)發(fā)布相關(guān)立法消息，積極和網(wǎng)民互動(dòng)。

此舉引燃了公眾的參與熱情，使立法中的民意表達(dá)呈現(xiàn)出“井噴”的態(tài)勢(shì)。條例修訂期間，先后有300余人次以電話、郵件、網(wǎng)絡(luò)交流等形式提出修改意見，100多位市民還來到杭州市人大常委會(huì)機(jī)關(guān)面對(duì)面提意見，與杭州市人大常委會(huì)法工委工作人員一起研究具體條款修改。

物業(yè)費(fèi)收繳及標(biāo)準(zhǔn)、物業(yè)自行管理模式、物業(yè)使用禁止行為的規(guī)范、群租行為如何規(guī)范……人民群眾對(duì)上述問題反應(yīng)強(qiáng)烈。2013年3月29日，杭州市人大法制委員會(huì)就此召開立法聽證會(huì)，當(dāng)面聽取人民群眾意見。

“通告發(fā)布后，反響非常大，120多名市民報(bào)名參加，考慮到代表性等因素，我們按照?qǐng)?bào)名順序，并兼顧所持觀點(diǎn)、所在區(qū)域、代表的利益群體等，遴選確定了18位市民作為聽證陳述人，其余全部轉(zhuǎn)為旁聽人?！焙贾菔腥舜蠓ㄖ莆瘑T會(huì)副主任委員路江通介紹，杭州市人大常委會(huì)有關(guān)副主任等作為聽證人參加會(huì)議，市政府部門負(fù)責(zé)人、部分市人大代表作為指定旁聽人旁聽了會(huì)議。18位聽證陳述人發(fā)表了觀點(diǎn)，11位旁聽人也作了發(fā)言，3小時(shí)的聽證會(huì)上，沒有出現(xiàn)一分鐘空當(dāng)，各種不同的觀點(diǎn)正面交鋒，充分表達(dá)。

“交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)是業(yè)主應(yīng)盡的責(zé)任，對(duì)欠交的物業(yè)服務(wù)費(fèi)要交納滯納金，要通過立法嚴(yán)厲制裁不交費(fèi)行為?！币晃魂愂鋈藙倰伋鲎约旱挠^點(diǎn)，另一位陳述人立即提出不同意見：“業(yè)主欠費(fèi)原因是多樣的，業(yè)主利益受損時(shí)，不交物業(yè)服務(wù)費(fèi)可能是唯一的維權(quán)辦法?！?/p>

群租問題更是成為聽證會(huì)焦點(diǎn)，反對(duì)的慷慨激昂，贊同的也言之有理?！昂贾蒎X江新城的部分安置房被隔成9個(gè)房間4個(gè)衛(wèi)生間或者7個(gè)房間5個(gè)衛(wèi)生間，門都找不到。”一位陳述人認(rèn)為，這樣的群租影響小區(qū)環(huán)境，又帶來安全隱患，應(yīng)立法禁止。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，群租減輕了年輕人和外來務(wù)工人員的生活成本，不能一刀切。還有人認(rèn)為，群租不需要立法來規(guī)范。

市民及各界人士在立法中充分表達(dá)、體現(xiàn)自己的利益訴求，先后有5000余人參與修法。群眾的參與使立法活動(dòng)擁有了深厚的民意基礎(chǔ)。

完善機(jī)制 代表參與

——代表作用得到發(fā)揮

物業(yè)公司突然撤出，物管形成真空；更換物業(yè)公司后，新老公司不交接，小區(qū)門口兩家保安同時(shí)站崗對(duì)峙；電梯壞了，無人無資金管理維修，一停數(shù)月；業(yè)委會(huì)不盡職，業(yè)主大會(huì)難召開……

2012年4月，在杭州市十二屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，楊一青等10名市人大代表向大會(huì)提交議案，列舉上述物業(yè)管理中遇到的新問題、新矛盾，認(rèn)為從2002年2月1日起實(shí)施的《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》已經(jīng)滯后，建議盡快啟動(dòng)對(duì)該條例的修訂工作。

民有所呼，必有所應(yīng)。經(jīng)過研究論證，稍后召開的杭州市十二屆人大常委會(huì)第一次主任會(huì)議決定將物業(yè)管理?xiàng)l例修訂列為2012年立法項(xiàng)目。

路江通說，人大代表代表人民群眾的利益，參與地方立法，是人大代表履行職責(zé)的一項(xiàng)重要內(nèi)容， 為了尊重代表的主體地位，市人大常委會(huì)按照相關(guān)工作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)市人大代表參與立法工作的積極性。

——重視代表提出的立法建議。物業(yè)管理?xiàng)l例修訂工作的啟動(dòng)就源于代表議案，正是多位代表提出議案，修訂工作得以啟動(dòng)。

——重視聽取代表意見。將條例修改二稿印發(fā)全體市人大代表征求意見，邀請(qǐng)代表參加立法座談會(huì)、立法聽證會(huì)、立法前評(píng)估工作會(huì)議。

——10位市人大代表組成的法制專業(yè)代表小組，全程參與立法工作，發(fā)揮作用。

——市人大代表提出的意見建議及采納情況，都在審議報(bào)告中予以體現(xiàn)，向市人大常委會(huì)匯報(bào)。

“很高興，我提的幾條建議被采納了。比如調(diào)解方式的確定，條例規(guī)定以聯(lián)席會(huì)議制度調(diào)解物業(yè)糾紛，這種由專業(yè)部門組成的聯(lián)動(dòng)機(jī)制為依法調(diào)解糾紛奠定了基礎(chǔ)?！?市人大代表盧紅梅說。作為一名律師，她多次被邀請(qǐng)參加立法調(diào)研及相關(guān)會(huì)議。

“這次立法是一次接地氣的立法?！笔腥舜蟠?xiàng)钜磺嗾f，從啟動(dòng)到修訂，充分發(fā)揮了人大代表的作用，代表提出的意見建議也得到充分尊重，比如，根據(jù)代表的建議，修訂后的條例規(guī)定：社區(qū)居民委員會(huì)可以在街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府委托下根據(jù)應(yīng)急管理的需要負(fù)責(zé)組織不超過六個(gè)月的基本保潔、保安等服務(wù)，相關(guān)費(fèi)用由業(yè)主承擔(dān)。

敬畏民意 認(rèn)真研究

——意見建議得到落實(shí)采納

“征求意見只是打下了基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于對(duì)意見的研究和采納。如不重視和認(rèn)真研究征求到的意見，征求再多的意見也都是走過場(chǎng)、搞形式?！焙贾菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任徐祖萼說，基于這一指導(dǎo)思想，我們敬畏民意、端正態(tài)度，對(duì)征集到的每一條意見都要高度重視，認(rèn)真研究，采納與否都要講出道理。

“我們共梳理出249條意見，對(duì)每一條意見，我們都認(rèn)真進(jìn)行了分析研究，逐條審議、層層把關(guān)，擬定修改意見?！甭方ㄕf，“不敢說這些意見都得到了處理，但可以肯定地說，它們都得到了足夠重視和認(rèn)真研究。”

“有些意見十分尖銳，甚至以指責(zé)的、威脅的語言要求按照其意見修改條例。”路江通說，對(duì)此，杭州市人大常委會(huì)的態(tài)度是，不能因?yàn)榕u(píng)尖銳，就對(duì)意見不加理會(huì)；也不能因?yàn)榕u(píng)尖銳，對(duì)意見輕易采納，正確的態(tài)度是不在乎批評(píng)的態(tài)度，而在乎批評(píng)的價(jià)值。

這次條例修訂實(shí)行三審制和隔次審議， 征集到的各方的意見建議及研究吸納情況，都提交市人大常委會(huì)組成人員參閱，市人大常委會(huì)組成人員不僅有充足時(shí)間深入研究法規(guī)草案，而且提出的審議意見有著更為廣泛的民意基礎(chǔ)，更切中物管實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)難題。

回應(yīng)關(guān)切 解決問題

——法規(guī)更加切實(shí)管用

每件法規(guī)在立法過程中，都會(huì)面臨各種矛盾和不同利益訴求，但像物業(yè)管理這類與市民利益密切相關(guān)的法規(guī)立法過程中遇到的矛盾之多、利益訴求之不同，還是出乎預(yù)料。對(duì)此，杭州市人大常委會(huì)不回避不躲閃，直面矛盾沖突，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

如群租問題，一部分業(yè)主堅(jiān)決要求杜絕群租。但也有一些業(yè)主，特別是新杭州人認(rèn)為，群租節(jié)省了生活成本，有利于他們創(chuàng)業(yè)，不宜一刀切，要疏不要堵。

對(duì)這一問題，經(jīng)過深入調(diào)查研究后，一方面建議政府部門另行制定專門規(guī)定規(guī)范群租行為，另一方面在新修訂的條例中增設(shè)緩解群租的規(guī)定：業(yè)主可以在臨時(shí)管理規(guī)約、管理規(guī)約或者業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則中規(guī)定物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)單套住房出租的人數(shù)限制及人均面積標(biāo)準(zhǔn)。

另外，新修訂的條例列舉的一些物業(yè)使用禁止行為，如禁止業(yè)主和非業(yè)主使用人違法拆改、變動(dòng)房屋承重結(jié)構(gòu)，禁止將無防水要求的房間或者陽臺(tái)改為衛(wèi)生間、廚房等，實(shí)際上也起到了緩解群租的作用。

再如老百姓十分關(guān)注的物業(yè)服務(wù)費(fèi)的收取問題，新修訂的條例規(guī)定物業(yè)服務(wù)收費(fèi)分別實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，既考慮老百姓對(duì)物業(yè)服務(wù)收費(fèi)的可承受度，又考慮物業(yè)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)成本變化情況。對(duì)于物業(yè)服務(wù)費(fèi)欠交情況突出的問題，規(guī)定業(yè)主委員會(huì)可以采用在本物業(yè)管理區(qū)域公示等方式協(xié)助物業(yè)服務(wù)企業(yè)催交，有利于維持物業(yè)服務(wù)的正常運(yùn)行。

杭州市人大常委會(huì)著眼實(shí)際，通過創(chuàng)制性規(guī)定解決物業(yè)管理難題。如自行管理問題，一些老舊小區(qū)業(yè)主呼聲較高，新修訂的條例著眼現(xiàn)實(shí)需求，規(guī)定過半數(shù)的業(yè)主同意， 業(yè)主可以自行管理，并對(duì)自行管理中問題比較突出的意外傷害、發(fā)票開具、財(cái)務(wù)管理以及專項(xiàng)維修資金的使用管理等進(jìn)行了具體規(guī)范。

“市人大常委會(huì)將認(rèn)真總結(jié)這次民主立法的實(shí)踐，形成規(guī)范操作辦法，打造民主立法的‘杭州模式?！焙贾菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任徐祖萼表示。