制度引領(lǐng)：“精耕”立法護(hù)航改革

黃武

法者天下之公器，變者天下之公理。全面深化改革的號(hào)角已經(jīng)吹響，時(shí)代賦予了立法引領(lǐng)推動(dòng)改革的歷史使命。在新的起點(diǎn)上，省人大常委會(huì)圍繞全面深化改革重大戰(zhàn)略部署，促進(jìn)立法與改革同頻共振，蹄疾而步穩(wěn)。

2013年以來，新一屆浙江省人大常委會(huì)深刻把握全面深化改革的新形勢新要求，積極發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用，促進(jìn)立法決策與改革決策相結(jié)合，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，為浙江全面深化改革再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢提供強(qiáng)有力的法制保障。

在法治軌道上推進(jìn)改革

“法者，治之端也?！狈ㄖ问侵螄碚幕痉绞?，也是全面深化改革的基本遵循。2014年2月，習(xí)近平總書記在中央深改組第二次會(huì)議上提出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。

省人大常委會(huì)圍繞全面深化改革重大戰(zhàn)略部署，促進(jìn)立法與改革同頻共振，蹄疾而步穩(wěn)。

正是在這樣的背景下，一件件承載民生期盼、呼應(yīng)全面改革的法規(guī)相繼面世。十八屆三中全會(huì)提出調(diào)整完善生育政策以后，人民群眾翹首以盼，社會(huì)各界廣泛關(guān)注。省人大常委會(huì)結(jié)合浙江實(shí)際，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，2014年1月通過了《關(guān)于修改〈浙江省人口與計(jì)劃生育條例〉第十九條的決定》，在全國率先落實(shí)中央有關(guān)啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策。

從黨中央提出調(diào)整完善生育政策，到全國人大常委會(huì)作出相應(yīng)決議，再到省人大常委會(huì)及時(shí)修改法規(guī)，浙江成為全國第一個(gè)全面施行單獨(dú)兩孩政策的省份，僅僅用了兩個(gè)月時(shí)間，讓人民群眾深切感受到立法在全面深化改革中的重大作用。

2013年11月下旬，省委十三屆四次全會(huì)明確了浙江全面深化改革的總體要求和目標(biāo)路線。12月，省人大常委會(huì)就及時(shí)通過《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)全面深化改革再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢的決定》，努力營造有利于改革創(chuàng)新的制度環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，推動(dòng)和保障浙江全面深化改革順利進(jìn)行。

“這意味著我省從法治的層面，為改革創(chuàng)新者創(chuàng)造了更寬松的環(huán)境。也就是說，只要改革創(chuàng)新沒有違背法規(guī)，人大、政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)寬容失敗，鼓勵(lì)公民、法人和其他組織大膽改革創(chuàng)新，為再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢完善和積累經(jīng)驗(yàn)?！笔∪舜蠓ㄖ莆瘑T會(huì)主任委員丁祖年說。

越是重大改革，越要法治先行。確保重大改革于法有據(jù)，必須著眼于改革與法治的關(guān)聯(lián)性、耦合性，善于運(yùn)用法治思維和法治方式，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，對(duì)那些不適應(yīng)改革發(fā)展的法律條文，及時(shí)予以修改和完善。

為了貫徹落實(shí)全面深化改革的戰(zhàn)略部署，充分發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，2014年3月，省人大常委會(huì)在全國率先啟動(dòng)全面深化改革涉及省人大及其常委會(huì)立法工作方面的要求和任務(wù)的梳理工作，統(tǒng)籌推動(dòng)法規(guī)“立、改、廢”，促進(jìn)改革于法有據(jù)。為充分發(fā)揮人大代表的優(yōu)勢和作用，4月以來，省人大常委會(huì)在全省8萬多名五級(jí)人大代表中開展“查找不適應(yīng)全面深化改革要求的法律法規(guī)條文”的主題活動(dòng)，各級(jí)人大代表和各地各方面爭當(dāng)“諸葛亮”，獻(xiàn)出“隆中策”。

“尋找這些不符合現(xiàn)代法治精神、有?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)、有礙公平有序競爭、違背公平正義的法律制度和條文，研究論證后予以修改、廢止，是全面深化改革的‘重頭戲。省人大常委會(huì)部署開展主題活動(dòng)意義重大，可謂抓住了當(dāng)前工作的‘牛鼻子。”省人大代表、溫州玉海律師事務(wù)所主任馮蔣華為主題活動(dòng)點(diǎn)了個(gè)贊。

開展“查法”主題活動(dòng)，不僅充分發(fā)揮了代表作用，匯集了許多助推改革深化的“金點(diǎn)子”，也提高了梳理工作的質(zhì)量，確保梳理工作取得良好成效。

全面深化改革的一個(gè)重頭戲，就是加快轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革。2013年以來，浙江著力深化行政審批制度改革，積極打造“審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”的省份。對(duì)此，省人大常委會(huì)積極作為，分別于2013年12月、2014年5月，集中修改《浙江省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》、《浙江省松材線蟲病防治條例》等16件法規(guī)，取消和調(diào)整23項(xiàng)行政許可，促進(jìn)和保障政府管理由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，進(jìn)一步激發(fā)市場活力、發(fā)展動(dòng)力和社會(huì)創(chuàng)造力。

2014年初，省委作出決策部署，提出推行居住證積分管理，建立完善以居住證為基礎(chǔ)的流動(dòng)人口公共服務(wù)供給制度。推進(jìn)這一居住證制度改革，需要調(diào)整《浙江省流動(dòng)人口居住登記條例》相關(guān)規(guī)定。鑒于流動(dòng)人口管理服務(wù)工作涉及面廣，全面修訂該條例前宜開展試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，2014年5月，省人大常委會(huì)通過《關(guān)于授權(quán)省政府在部分市縣暫時(shí)停止施行〈浙江省流動(dòng)人口居住登記條例〉有關(guān)規(guī)定的決定》。這是我省立法史上的一項(xiàng)創(chuàng)新，為局部改革試點(diǎn)掃清法規(guī)障礙，也是地方立法授權(quán)暫停實(shí)施法規(guī)部分規(guī)定的一次有益嘗試。

先立后破，從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在地方實(shí)踐的高度著眼，從建立健全與國家法律相協(xié)調(diào)、與浙江實(shí)際相適應(yīng)的地方性法規(guī)著手，我省地方立法發(fā)出了時(shí)代強(qiáng)音。

加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法

“地方立法要突出地方特色，真正立足浙江、服務(wù)浙江，特別要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，加快制定和完善我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要的法規(guī)，保障和推動(dòng)省委、省政府重大決策部署的貫徹落實(shí)?！笔∥瘯?、省人大常委會(huì)主任夏寶龍?jiān)?013年12月召開的全省立法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)。

2013年以來，浙江對(duì)準(zhǔn)制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的頑疾要害，作出“四大國家戰(zhàn)略舉措”、“三改一拆”、“五水共治”等決策部署，打出了一套轉(zhuǎn)型升級(jí)的“組合拳”，打出了轉(zhuǎn)型升級(jí)的一片新天地。在這一過程中，地方立法主動(dòng)跟進(jìn)，《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》、《浙江省違法建筑處置規(guī)定》等法規(guī)的出臺(tái)，無疑起到了“及時(shí)雨”的效果。

2012年3月，國務(wù)院決定設(shè)立溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)。溫州是我國民間借貸先發(fā)及活躍地區(qū)，金融改革能否實(shí)現(xiàn)真正突破，被外界看作未來民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的風(fēng)向標(biāo)。認(rèn)真研究溫州金融綜合改革對(duì)立法的需求后，2013年11月，省人大常委會(huì)通過了《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》。

“《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》在短短一年多時(shí)間里正式頒布，成為全國首部金融地方性法規(guī)，這是溫州金融綜合改革先行先試的重大創(chuàng)新成果?！睖刂菔形瘯涥愐恍略谠摋l例實(shí)施工作座談會(huì)上說。

該條例是全國首件規(guī)范民間融資行為的地方性法規(guī)，堪稱地方金融法治的示范和樣本，具有里程碑式的意義。

省人大常委會(huì)還出臺(tái)了《關(guān)于保障和促進(jìn)義烏市國際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)工作的決定》，開展義烏國際貿(mào)易改革試點(diǎn)立法保障專題調(diào)研，并將《浙江省舟山群島新區(qū)條例》列入2014年立法計(jì)劃準(zhǔn)備項(xiàng)目，以立法方式積極推動(dòng)“四大國家戰(zhàn)略舉措”落地生根。

違法建筑處置工作涉及面寬、社會(huì)影響大、社會(huì)關(guān)注度高，亟需立法先行提供法制保障。2013年7月，省人大常委會(huì)通過了《浙江省違法建筑處置規(guī)定》。該法規(guī)對(duì)違法建筑的認(rèn)定、正在建設(shè)的違法建筑的處置、違法建筑處置的協(xié)同機(jī)制、拆后土地利用、當(dāng)事人合法權(quán)益保障等問題作出規(guī)定，有力保障了省委“三改一拆”重大決策的順利推進(jìn)。

特別是該法規(guī)依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法、行政強(qiáng)制法的規(guī)定，有針對(duì)性地設(shè)立即查即拆制度，對(duì)城鎮(zhèn)違法建筑當(dāng)事人經(jīng)責(zé)令拒不停止建設(shè)的情形，規(guī)定行政機(jī)關(guān)有權(quán)采取拆除繼續(xù)建設(shè)部分的措施，使制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)法律效益最大化和社會(huì)效益最大化的統(tǒng)一。

2014年5月，省委十三屆五次全會(huì)通過《關(guān)于建設(shè)美麗浙江創(chuàng)造美好生活的決定》，這是建設(shè)美麗中國在浙江的具體實(shí)踐。7月，省人大常委會(huì)及時(shí)通過《關(guān)于保障和促進(jìn)建設(shè)美麗浙江創(chuàng)造美好生活的決定》，依法保障和促進(jìn)建設(shè)美麗浙江、創(chuàng)造美好生活，為全社會(huì)共同參與和推進(jìn)美麗浙江建設(shè)提供制度保障。

“山水林田湖就是一個(gè)生命共同體”、“綠水青山就是金山銀山”。在人民群眾的期許中，浙江正努力實(shí)現(xiàn)天藍(lán)、水清、山綠、地凈，向著建設(shè)富饒秀美、和諧安康、人文昌盛、宜業(yè)宜居的美麗浙江目標(biāo)大步邁進(jìn)。

讓全省人民共享美好生活

2014年8月5日，浙江省人民大會(huì)堂多功能廳舉行了一場備受矚目的立法新聞發(fā)布會(huì)。新華社、中新社等20多家新聞媒體爭相報(bào)道我國首部綜合性社會(huì)救助地方性法規(guī)——《浙江省社會(huì)救助條例》的“誕生”。

條例整合了現(xiàn)有各單項(xiàng)救助，統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)救助政策和標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)社會(huì)救助制度城鄉(xiāng)一體化，推行分層分類救助體制等，并首次將低保邊緣家庭納入社會(huì)救助范圍，從制度上消除救助工作“碎片化”問題，為社會(huì)打造一個(gè)保民生、托底線、救急難、促公平的大救助網(wǎng)絡(luò)。

正如全程見證條例出臺(tái)的省人大代表沈小玲所言：“社會(huì)救助就要使社會(huì)中的‘寒士在風(fēng)雨中也能‘安如山，時(shí)至今日，構(gòu)筑民生之網(wǎng)的接力棒已傳遞到了我們這代人手中?！?/p>

條例結(jié)合浙江實(shí)際，對(duì)國務(wù)院《社會(huì)救助暫行辦法》作了大量細(xì)化和補(bǔ)充，把社會(huì)救助這抹“陽光”，灑向更多、更有需要的困難群眾，是貫徹國家社會(huì)救助制度在浙江的生動(dòng)實(shí)踐。

以人為本、立法為民，不僅是一種理念，同時(shí)也是一系列制度設(shè)計(jì)，更是一種工作方式或工作作風(fēng)，它已深深地融進(jìn)了省人大常委會(huì)制定的每一件法規(guī)中。

隨著釘子戶、暴力拆遷這樣的事情頻頻發(fā)生，房屋拆遷和補(bǔ)償問題早已成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。

為進(jìn)一步規(guī)范浙江省的國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，2013年8月，省人大常委會(huì)法工委牽頭成立法規(guī)聯(lián)合起草小組，啟動(dòng)相關(guān)立法程序。在立法過程中，省人大常委會(huì)特別注重對(duì)人民群眾合法權(quán)益的保護(hù)，牢牢把握兩項(xiàng)原則：兼顧實(shí)體與程序，既注重保障被征收人的實(shí)體權(quán)利，也注重保障被征收人的程序權(quán)利；兼顧公平與效率，既注重保障被征收人獲得公平的補(bǔ)償，又注重在此前提下，增強(qiáng)可操作性，保障政府因公共利益而進(jìn)行征收工作的順利開展。

2014年5月，省人大常委會(huì)順利通過《浙江省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。條例對(duì)涉及舊城改建、評(píng)估機(jī)構(gòu)產(chǎn)生、聽證程序、優(yōu)先住房保障、公房承租等方面作了很多細(xì)化和規(guī)定，切實(shí)維護(hù)公共利益，保障被征收人的合法權(quán)益，可謂打造了陽光征收、公平征收“浙江升級(jí)版”。

習(xí)近平總書記指出，人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。2013年以來，省人大常委會(huì)堅(jiān)持民生為先，踐行群眾路線，還制定了機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例、獻(xiàn)血法實(shí)施辦法（修訂）、計(jì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例等多件民生法規(guī)，促進(jìn)社會(huì)公平正義，讓全省人民共享美好生活。

法者天下之公器，變者天下之公理。全面深化改革的號(hào)角已經(jīng)吹響，時(shí)代賦予了立法引領(lǐng)推動(dòng)改革的歷史使命。地方立法面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也必將在新的更高起點(diǎn)上取得更大的成就。