強(qiáng)化“兩個(gè)習(xí)慣”作風(fēng)養(yǎng)成 構(gòu)建“三不”防治腐敗機(jī)制

陳志揚(yáng)

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出，要加大查辦違紀(jì)違法案件力度，保持懲治腐敗高壓態(tài)勢(shì)，形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制。“三不”機(jī)制理念的提出，為全面加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式懲治腐敗，強(qiáng)化黨員干部“習(xí)慣在監(jiān)督的環(huán)境下工作、習(xí)慣在法制的軌道上用權(quán)”的“兩個(gè)習(xí)慣”作風(fēng)養(yǎng)成，著力構(gòu)建完善“不想腐、不能腐、不敢腐”的長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步提升紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的戰(zhàn)斗力、懲腐肅貪的威懾力和執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的保障力。

一、構(gòu)建“三不”機(jī)制意義重大

“三不”機(jī)制是反腐敗政治治理體系的重要內(nèi)容，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。在全面深化改革的新形勢(shì)下，推進(jìn)反腐敗體制機(jī)制改革，完善“三不”機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)反腐敗制度化、規(guī)范化、程序化，提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平意義深遠(yuǎn)。

構(gòu)建“三不機(jī)制”是踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的客觀要求。黨的十八大報(bào)告提出要積極培育以文明、法治、誠(chéng)信等為主要內(nèi)容的社會(huì)主義核心價(jià)值觀。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，培育和弘揚(yáng)核心價(jià)值觀，有效整合社會(huì)意識(shí)，是社會(huì)系統(tǒng)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)秩序得以有效維護(hù)的重要途徑，也是國(guó)家治理體系和治理能力的重要方面。構(gòu)建“三不”機(jī)制，體現(xiàn)了社會(huì)主義核心價(jià)值觀中“法治”的內(nèi)在要求。法治是治國(guó)理政的基本方式，也是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重要保證。從這個(gè)意義上講，構(gòu)建“三不”機(jī)制，推進(jìn)法治教育常態(tài)化、法治用權(quán)陽(yáng)光化、法治監(jiān)督剛性化，讓依法行使權(quán)力、自覺接受監(jiān)督成為一種常態(tài)、一種習(xí)慣、一種文化，成為人們?nèi)粘９ぷ魃畹幕咀裱?，是踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的內(nèi)在需要。

構(gòu)建“三不機(jī)制”是懲防體系建設(shè)的目標(biāo)追求。堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防，以改革精神加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，是懲防體系建設(shè)始終堅(jiān)持的戰(zhàn)略方針。中共中央《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)劃》）進(jìn)一步明確提出，要加強(qiáng)理想信念教育，增強(qiáng)宗旨意識(shí)，使領(lǐng)導(dǎo)干部不想腐；加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新和制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督管理，使領(lǐng)導(dǎo)干部不能腐；堅(jiān)持有腐必懲、有貪必肅，使領(lǐng)導(dǎo)干部不敢腐。構(gòu)建“三不”機(jī)制，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，逐步形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐敗法規(guī)制度體系，促進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)向法治反腐轉(zhuǎn)變，是懲防體系建設(shè)的重要目標(biāo)和價(jià)值取向。

構(gòu)建“三不機(jī)制”是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主責(zé)所在。中央紀(jì)委提出了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)的新要求，強(qiáng)調(diào)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)主業(yè)，進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督、把關(guān)、問(wèn)責(zé)的“主責(zé)”，充分發(fā)揮懲腐肅貪主力軍作用。突出主業(yè)，承擔(dān)主責(zé)，要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)明黨的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律，抓住落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神和糾正“四風(fēng)”不放，健全完善改進(jìn)作風(fēng)和廉政教育長(zhǎng)效機(jī)制，筑牢廉潔從政思想基礎(chǔ)；狠抓反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)，著力構(gòu)建預(yù)防腐敗長(zhǎng)效機(jī)制，密織制約權(quán)力運(yùn)行的制度籠子；堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打，毫不手軟地懲治腐敗，形成震懾，構(gòu)建懲治腐敗長(zhǎng)效機(jī)制。簡(jiǎn)而言之，構(gòu)建“三不”機(jī)制，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履職盡責(zé)的題中之義。

二、構(gòu)建“三不”機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗。構(gòu)建“三不”長(zhǎng)效機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，其實(shí)質(zhì)就是法治反腐的問(wèn)題。然而，當(dāng)前的反腐敗工作中還存在不少輕視法治的傾向，“人治”思維和行為還有一定市場(chǎng)，法治思維和方式的習(xí)慣尚未真正養(yǎng)成，嚴(yán)重影響著“三不”機(jī)制構(gòu)建效果和法治反腐進(jìn)程。

從思想觀念上看，對(duì)法治反腐認(rèn)識(shí)欠缺。一直以來(lái)，人們習(xí)慣于把腐敗當(dāng)作政治范疇的問(wèn)題，而少于從法治層面和法律角度即運(yùn)用法治思維來(lái)界定和理解腐敗，也習(xí)慣了用政治的手段和方法反對(duì)腐敗。這就不可避免出現(xiàn)“救火式”或者“打地鼠式”反腐敗。這種缺乏長(zhǎng)期性、恒定性和系統(tǒng)性的反腐敗，不是沒有效果，但治標(biāo)不治本。從法理上看，腐敗的本質(zhì)特征是以權(quán)謀私，其中“權(quán)”是指使用法律賦予的公權(quán)力；“謀”是故意使用非法手段，無(wú)論表現(xiàn)在履行職責(zé)上作為還是不作為；“私”包括個(gè)人、家庭和集團(tuán)行業(yè)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面各種權(quán)益。比如裙帶關(guān)系在某些地方已經(jīng)到了相當(dāng)嚴(yán)重的地步，它就是利益固化的一種形式。對(duì)癥下藥才能藥到病除。我們要抓住腐敗這一本質(zhì)，明晰從確權(quán)、限權(quán)到權(quán)力監(jiān)督制約等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)制度反腐和法治治理的路徑，提升防治腐敗的針對(duì)性和有效性。

從頂層設(shè)計(jì)上看，反腐敗法律體系不健全。工欲善其事，必先利其器。反腐之事，其器在法。從黨內(nèi)立法看，當(dāng)前我國(guó)反腐敗制度體系基本建立，但立法層次還遠(yuǎn)未達(dá)到法治反腐高度。從實(shí)體看，反腐敗法規(guī)分散在一些法律和黨內(nèi)法規(guī)之間，系統(tǒng)性不強(qiáng)。從位階看，反腐敗法律規(guī)定立法級(jí)別低、操作性不強(qiáng)。從效果看，執(zhí)政黨的黨規(guī)黨紀(jì)雖然具有極大的權(quán)威性，卻仍然是政策治理，其約束和監(jiān)督權(quán)力的范圍、力度也較為有限，不能代替國(guó)法所具有的權(quán)威性、穩(wěn)定性和普遍約束力。總的來(lái)看，目前單純依靠行政命令、文件、批示等發(fā)號(hào)施令進(jìn)行反腐敗的問(wèn)題還并不少見，我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)中還未走出主要依靠政策而不是主要依靠法治的階段。

從法律執(zhí)行上看，具有較大的隨意性。明代張居正說(shuō)：天下之事，不難于立法，而難于法之必行。可見有法可依不難，難在有法必依。然而，當(dāng)前一些公共權(quán)力機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治的認(rèn)識(shí)有偏差，認(rèn)為法治就是一種管理手段，法律理所當(dāng)然地被當(dāng)成管理和統(tǒng)治的工具，法律的權(quán)威性經(jīng)常受到來(lái)自政治、社會(huì)以及文化傳統(tǒng)和習(xí)慣思維的挑戰(zhàn)。上述問(wèn)題在反腐敗斗爭(zhēng)中也同樣存在。主要表現(xiàn)為以領(lǐng)導(dǎo)意志消減法治權(quán)威，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，其實(shí)質(zhì)是“法外反腐”，危害極大。

三、構(gòu)建“三不”機(jī)制的路徑聚焦

孟德斯鳩認(rèn)為，實(shí)行法治的根本在于解決好國(guó)家權(quán)力配置問(wèn)題，包括權(quán)力的合理分工和有效制約，強(qiáng)調(diào)法律對(duì)權(quán)力的制約性。反腐敗必須強(qiáng)化監(jiān)督、管住權(quán)力。構(gòu)建“三不”有效機(jī)制，核心還在于法治，要從培養(yǎng)黨員干部、國(guó)家公職人員“兩個(gè)習(xí)慣”著手，建立完善以法律規(guī)范和約束權(quán)力的權(quán)力制衡體系，最終實(shí)現(xiàn)在法律統(tǒng)治下的以權(quán)力約束權(quán)力。

加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，構(gòu)筑“不想腐”的思想堤防，促進(jìn)黨員干部自覺養(yǎng)成接受監(jiān)督的習(xí)慣。馬克思認(rèn)為，習(xí)慣是由社會(huì)主體的經(jīng)濟(jì)生活所最終決定的規(guī)范主體行為的規(guī)則體系，是社會(huì)主體法權(quán)要求在制度層面上的直接反映。習(xí)近平總書記指出，法律要發(fā)揮作用，需要全社會(huì)信仰法律。但法治從寫進(jìn)憲法到銘刻于心，既需要一個(gè)社會(huì)成員培養(yǎng)法治精神理念的漫長(zhǎng)過(guò)程，也需要一個(gè)黨員干部養(yǎng)成“兩個(gè)習(xí)慣”好作風(fēng)的曲折過(guò)程。因此，構(gòu)建“三不”機(jī)制，要從培養(yǎng)黨員干部的法律信仰、法制觀念、法治精神和守法習(xí)慣著手。首先，加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，增強(qiáng)黨員干部拒腐防變意識(shí)。大力開展從政道德教育、先進(jìn)典型示范教育、反面典型警示教育、任前廉政教育、提醒關(guān)愛教育等，引導(dǎo)廣大黨員干部嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己，做到謀事實(shí)、創(chuàng)業(yè)實(shí)、做人實(shí)，自覺將廉潔自律意識(shí)內(nèi)化于心、外化于行。深化廉政文化“六進(jìn)”工作，進(jìn)一步豐富教育載體、內(nèi)容。借助高校、研究院等社會(huì)力量加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)理論研究。挖掘提煉傳統(tǒng)諸子百家文化思想中的廉政文化元素，與當(dāng)代中國(guó)實(shí)際和時(shí)代特征相結(jié)合，形成具有現(xiàn)代特色的反腐倡廉價(jià)值觀念和理論，營(yíng)造廉潔從政的政治生態(tài)和崇廉尚潔的社會(huì)氛圍。其次，加強(qiáng)法制宣傳教育，增強(qiáng)黨員干部法治意識(shí)。組織黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)黨紀(jì)國(guó)法和規(guī)章制度，自覺把法治作為精神信仰，樹立法律至上理念，敬畏法律、敬畏民意。大力開展“黨章在心中，黨紀(jì)伴我行”等主題教育活動(dòng)，引導(dǎo)黨員干部自覺做到立身行事堅(jiān)持以黨章為準(zhǔn)繩，想問(wèn)題、做決策、辦事情都要體現(xiàn)法治精神，使“合不合法、合不合程序”成為一種習(xí)慣性思維。再次，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。針對(duì)形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等突出問(wèn)題，深入貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定，建立健全改進(jìn)作風(fēng)和作風(fēng)建設(shè)監(jiān)督懲戒制度，通過(guò)抓黨風(fēng)政風(fēng)帶社風(fēng)民風(fēng)，真正把抓作風(fēng)建設(shè)變成常態(tài)。嚴(yán)明黨的紀(jì)律。堅(jiān)持對(duì)黨員干部嚴(yán)格要求、嚴(yán)格教育、嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律，嚴(yán)查違反紀(jì)律的人和事，讓黨員干部自警自律成為常態(tài)，接受監(jiān)督成為習(xí)慣。

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完善預(yù)防機(jī)制，構(gòu)筑“不能腐”的制度“籠子”，促進(jìn)黨員干部自覺養(yǎng)成依法行政的習(xí)慣。鄧小平說(shuō)過(guò)，廉政建設(shè)還是要靠法制，搞法制靠得住些。要關(guān)住權(quán)力，首先要建好籠子，包括防治腐敗的法律法規(guī)、工作制度和體制機(jī)制，等等。構(gòu)建“三不”機(jī)制，完備的反腐敗法律制度體系是基礎(chǔ)。要加強(qiáng)立法工作，健全黨的反腐倡廉建設(shè)法規(guī)制度體系，以規(guī)范權(quán)力行使、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督為重點(diǎn)，抓住當(dāng)前腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)合落實(shí)《工作規(guī)劃》，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，注重把實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律性認(rèn)識(shí)上升為黨內(nèi)法規(guī)。針對(duì)黨的建設(shè)和黨的工作中存在的突出問(wèn)題，抓緊制定實(shí)踐需要、群眾期待的法規(guī)制度，密織權(quán)力運(yùn)行法律制度“籠子”，讓“蒼蠅”飛不出，“老虎”關(guān)得住，逐步由主要依靠政策治理的方式向主要依靠法制治理的方式轉(zhuǎn)變。構(gòu)建“三不”機(jī)制，強(qiáng)化反腐敗司法功能是關(guān)鍵。徒法不足以自行，法律的生命力在于執(zhí)行。司法機(jī)關(guān)在反腐敗中扮演著重要角色，其能否依法獨(dú)立行使職權(quán)、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，充分發(fā)揮司法功能，事關(guān)社會(huì)公平正義能否得到維護(hù)與實(shí)現(xiàn)，事關(guān)反腐成敗。因此，在加大反腐敗立法力度的同時(shí)，更要加強(qiáng)執(zhí)法工作，把立法、執(zhí)法和法律監(jiān)督作為一個(gè)系統(tǒng)工程來(lái)抓，通過(guò)強(qiáng)化司法功能，著力解決執(zhí)法工作中失之于寬、軟的問(wèn)題，提升反腐敗法律制度的執(zhí)行力，保證立法意圖的順利實(shí)現(xiàn)。要讓執(zhí)法司法權(quán)在制度的籠子里運(yùn)行，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，確保自覺在憲法和法律范圍內(nèi)嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。推動(dòng)司法管理體制改革，在堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，防止黨政機(jī)關(guān)以任何借口干涉司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)，切實(shí)保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)。構(gòu)建“三不”機(jī)制，創(chuàng)新反腐敗體制機(jī)制是保證。習(xí)近平總書記指出，當(dāng)前影響反腐敗成效的主要問(wèn)題之一就是反腐敗體制機(jī)制不健全，機(jī)構(gòu)職能分散，形不成監(jiān)督合力；強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督效果，必須保證各級(jí)紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性。因此，要積極推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，突出強(qiáng)化紀(jì)委協(xié)助黨委協(xié)調(diào)反腐敗職能作用，整合反腐機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索建立全國(guó)性相對(duì)獨(dú)立的反腐敗協(xié)作組織，從機(jī)制上解決反腐敗法律的執(zhí)法主體問(wèn)題，從而改變監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權(quán)力“失衡”狀態(tài)，強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)的制衡力度和剛性。加快調(diào)整紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職能定位，主動(dòng)回歸責(zé)任“定位”，聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)這個(gè)中心任務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)督檢查和執(zhí)紀(jì)查案問(wèn)責(zé)等“主業(yè)”，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)作用。通過(guò)構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督制約科學(xué)機(jī)制，讓黨員干部權(quán)力運(yùn)行始終處在制度的剛性約束中，依法運(yùn)權(quán)行事成為執(zhí)政自覺。

堅(jiān)決懲治腐敗，構(gòu)筑“不敢腐”的懲戒機(jī)制，促進(jìn)黨員干部自覺養(yǎng)成遵紀(jì)守法的習(xí)慣。堅(jiān)決反對(duì)腐敗，防止黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下腐化變質(zhì)，是我們必須抓好的重大政治任務(wù)。要堅(jiān)持以零容忍態(tài)度懲治腐敗，“老虎”、“蒼蠅”一起打，猛藥去疴，重典治亂。首先，要健全查辦案件組織協(xié)調(diào)機(jī)制。完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組職能，凝聚反腐合力。積極推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制改革，進(jìn)一步明確紀(jì)委機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能任務(wù)和工作制度，提升反腐效能。完善與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門的溝通協(xié)辦機(jī)制，健全通信、金融、財(cái)稅、工商等行業(yè)和部門支持配合查辦案件相關(guān)制度，健全跨地區(qū)、跨部門反腐敗協(xié)作機(jī)制。建立紀(jì)檢監(jiān)察、檢察、公安機(jī)關(guān)協(xié)同追逃機(jī)制，探索建立“行賄黑名單”制度，限制或剝奪行賄人從業(yè)資格制度。其次，要完善揭露和發(fā)現(xiàn)腐敗機(jī)制。充分利用行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行平臺(tái)、電子監(jiān)察平臺(tái)、干部勤廉評(píng)價(jià)系統(tǒng)以及互聯(lián)網(wǎng)等電子網(wǎng)絡(luò)和信息平臺(tái)，拓寬案源線索渠道。健全網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)和受理機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)信息收集和處置機(jī)制，完善網(wǎng)上舉報(bào)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)信訪舉報(bào)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。探索建立商業(yè)賄賂犯罪檔案查詢系統(tǒng)，加強(qiáng)建筑、交通、土地出讓、醫(yī)藥購(gòu)銷、政府采購(gòu)等領(lǐng)域市場(chǎng)主體商業(yè)賄賂行為信息記錄，加強(qiáng)犯罪預(yù)警監(jiān)測(cè)。再次，要推進(jìn)查辦案件工作科技化。強(qiáng)化“制度+科技”的反腐理念，提高查案懲腐的科技含量。堅(jiān)持依法辦案與科學(xué)辦案相促進(jìn)，增強(qiáng)辦案人員線索經(jīng)營(yíng)拓展、證據(jù)查證甄別、談話快速突破、辦案成果轉(zhuǎn)化、復(fù)雜問(wèn)題駕馭和服務(wù)科學(xué)發(fā)展“六種能力”，提升依紀(jì)依法查辦案件水平。著力創(chuàng)新辦案技巧，探索“零口供”定案方法。建立和完善涉案信息查詢、安全辦案全程監(jiān)管、案件管理信息等科技辦案平臺(tái)。通過(guò)多媒體等信息控制技術(shù)，對(duì)查辦案件工作進(jìn)行全程監(jiān)控、全程錄像，促進(jìn)安全文明辦案，逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)工作信息化、辦案手段科技化、辦案人才專業(yè)化、辦案程序規(guī)范化、辦案力量集約化，促進(jìn)安全文明辦案，提高查辦案件科技化水平。通過(guò)有效、有力懲治腐敗，維護(hù)黨紀(jì)國(guó)法，匡扶公平正義，純潔干部隊(duì)伍，凈化社會(huì)空氣，從而促進(jìn)黨員干部遵紀(jì)守法習(xí)慣的養(yǎng)成。

（作者系中共徐州市委常委、市紀(jì)委書記）

責(zé)任編輯：張功杭

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