生產建設項目水土保持存在的問題及對策

呂苑

摘要結合我國生產建設項目水土保持方案制度實施情況，分析了我國生產建設項目水土保持方案制度存在的問題，并提出相應的對策，以期為促進生產建設項目水土保持制度的有效實施提供參考。

關鍵詞生產建設項目；水土保持；問題；對策

中圖分類號S157文獻標識碼A文章編號 1007-5739（2014）11-0268-01

自1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實施以來，我國的生產建設項目水土保持工作經歷了從無到有、不斷發(fā)展的過程，生產建設項目水土保持方案制度也隨之應運而生，并不斷完善。實踐證明，水土保持方案制度在我國經濟社會建設過程中起了關鍵的作用，是實現(xiàn)經濟社會可持續(xù)發(fā)展的有力支撐，應該長期堅持。但實際操作中，從方案編制到審查審批，從方案實施到設施驗收，在技術指出、管理以及制度上還存在一些問題，值得探討。

1存在的問題

1.1方案編報范圍不明確

新修訂后的《水土保持法》第25條規(guī)定：在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批?！缎滤帘３址ㄡ屃x》中指出，“容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”指的是平原地區(qū)。這可以理解為在平原地區(qū)，只要不是容易發(fā)生水土流失的區(qū)域，就無需編報水保方案。但“容易發(fā)生水土流失的地區(qū)”并沒有給出明確的界定標準；此外，《開發(fā)建設項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》（1995年水利部5號令，2005年水利部24號令修訂）規(guī)定：凡征占地面積在1 hm2以上或者挖填土石方總量在1萬m3以上的開發(fā)建設項目，應當編報水土保持方案報告書，其他開發(fā)建設項目應當編報水土保持方案報告表。這里是否“除了編報告書的，其余都要編報告表”，也顯得有些含糊。

1.2方案編制質量參差不齊

有的方案編制人員對水保專業(yè)相關的概念和定義把握不準，方案編制內容錯誤百出，如土壤流失背景值的含義、防治措施六大指標計算的方法、人工單價、材料單價、獨立費用費率取值與主體工程概（估）算之間的關系等；有的不注重項目現(xiàn)場考察和資料收集工作，僅憑個人主觀臆想和有限的項目資料閉門造車，審查匯報時一問三不知；有的照抄照搬，空洞無物，方案內容沒有針對性和可操作性，規(guī)范規(guī)定的數(shù)據、圖紙等內容缺失，只是將無關緊要的內容東拼西湊到一起，可讀性差。

1.3補報方案深度不夠

按現(xiàn)行規(guī)定，生產建設項目涉及補報水土保持方案的，其設計深度要達到初步設計階段。而如果項目正在建設，初步設計階段的方案不能夠指導措施的實施，如果項目已經建成，初步設計已經沒有任何意義。

1.4方案“三同時”制度落實不到位

水土保持“三同時”制度是水保工作的一個核心內容，但有時由于方案編制滯后、方案后續(xù)設計不到位、業(yè)主單位不重視、水利部門對自身建設項目監(jiān)管不到位或者是水保部門監(jiān)管不力等因素的影響，導致不能按時編報水保方案或方案只停留在審批階段，方案內容不能及時實施，水保方案成為一紙空文。如近年來建設的水電站工程、中小河流治理工程等涉水工程基本都編報了水保方案，但其業(yè)主和管理部門認為：主體工程實施方案已包含水保章節(jié)，不需要單獨編報水保方案，且項目建設資金中不包含水土保持方案編制費和水土保持補償費，因此沒有編報實施方案。這導致后來的類似項目爭相效仿，給水保行政執(zhí)法造成十分被動的局面。

1.5行政干預影響嚴重

目前，我國仍處在經濟建設的高峰期，基礎設施建設、民生工程建設、經濟開發(fā)區(qū)建設、招商引資項目建設等比比皆是。一些地方行政領導為了項目的順利實施和早日建成，在前期工作中往往忽視水土保持工作的重要性，不編報水土保持方案，有的為了爭取項目資金的需要，如銀行貸款項目，而編制了方案，也僅僅是為了一紙批文，方案未必付諸實施，也更不會繳納水土保持補償費。這給水保監(jiān)督執(zhí)法部門造成一定的壓力，也給其他生產建設項目業(yè)主帶來負面的影響。

2對策

2.1補充法規(guī)條文，明確方案編報范圍

根據定義，水土流失是指在水力、重力、風力等外營力作用下，水土資源和土地生產力遭受的破壞和損失。這里并沒有限定于山區(qū)、丘陵區(qū)和風沙區(qū)，因此是否需要編報水保方案，要看項目建設是否存在水土流失，只要存在，就應該編報。這一點應該在水土保持法實施辦法或細則中予以明確；此外，征占地面積在1 hm2以下和挖填土石方總量在1萬m3以下的開發(fā)建設項目，是否都需要編報報告表，鑒于同樣的項目在不同地區(qū)造成的破壞程度和后果不同，各地可以根據實際情況確定下限范圍。

2.2注重培訓，提高從業(yè)人員技能

一是方案編制人員應加強業(yè)務培訓，提高業(yè)務技能，勝任崗位需要。二是應注重項目現(xiàn)場考察和基礎資料收集工作?？疾飕F(xiàn)場不是游山玩水，不能走馬觀花，項目可研資料、相關圖紙等必須收集齊全，資料不全的項目不能隨便接手，需要現(xiàn)場明確的問題，必須現(xiàn)場解決。三是要嚴格按照規(guī)范要求編寫方案，做到內容全面而又文筆簡練，文、圖、表對應，能用圖、表說清楚的，盡量不用文字表述。四是實行方案編制資質市場準入制度，對符合水保方案編報資質管理規(guī)定的方案編制單位，實行備案制。對不符合規(guī)定的單位，不允許其在本行政區(qū)域內從事方案編制工作，或不予受理其所編報方案的審批事項。五是加強對方案編制單位的質量考核，規(guī)定1年之內方案審批不通過達2次以上或同一錯誤連續(xù)出現(xiàn)3次以上的，予以行業(yè)內通報，并要求其加強行業(yè)整頓，直到符合條件為止。

2.3依據事實解決補辦方案問題

若項目已進入施工準備期或正在建設，這時候可研階段和初步設計階段的方案都已經沒有意義，應直接達到施工圖深度，便于和主體工程同時施工；若項目已經完工或投入使用，應該直接由評估單位根據工程建設情況開展評估，比較順理成章。

2.4加強監(jiān)管，確保方案落實到位

一是水保部門要切實履行職責，加強對已批復項目的監(jiān)管，加大項目施工期間的監(jiān)督檢查力度，對不執(zhí)行已批復水保方案的情況，及時提出整改要求，拒不整改的，下發(fā)整改通知書，情節(jié)嚴重的，可依法責令停止施工。二是水保部門要增強自身的服務意識，加強與其他政府職能部門的協(xié)作配合，爭取取得支持。三是對已完工的項目及時開展竣工驗收，驗收合格的印發(fā)竣工驗收鑒定書，驗收不合格的，責令限期整改，否則對項目建設單位進行通報。四是水利部門應帶頭執(zhí)行水土保持法。其身正，不令而從；其身不正，雖令不從。作為水保法的執(zhí)法機構，如果在自身沒能嚴格執(zhí)法的前提下去要求別人，終究顯得底氣不足，也有失法律的公平。

2.5加強宣傳，盡快落實考核制

一是要加大水土保持宣傳力度，向政府的行政領導宣傳，也要向社會各界的人民群眾宣傳，擴大社會各界對水土保持法律、法規(guī)的知曉率，提高人民群眾對水土流失危害的認知程度，動員社會各界共同監(jiān)督，營造良好氛圍，逐漸由水保部門的執(zhí)法監(jiān)督向政府部門的主動辦理和社會各界的輿論監(jiān)督過渡；二是按照新水保法要求，盡快落實水土保持政府目標考核責任制，讓水土保持工作作為政府目標考核的一部分，變“行政干預”為“行政領導”，則所有的問題將迎刃而解。

3結語

生產建設項目水土保持方案制度實行近20年，水保方案編制相關規(guī)定還不甚明晰，方案編報質量和實施情況等方面仍然存在一些問題。因此，水保方案編制人員技術水平亟需進一步提高，水保監(jiān)督執(zhí)法部門工作力度需要進一步加強。同時，上級部門在出臺各項規(guī)章制度時也應考慮其可操作性，使生產建設項目水土保持方案制度真正落到實處，使生產建設過程中產生的水土流失能夠得到有效的防治。

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