上海市徐匯區(qū)居民二次供水衛(wèi)生投訴舉報(bào)事件回顧性調(diào)查分析

崔志婷+石群益

摘要：[目的]分析徐匯區(qū)居民小區(qū)二次供水衛(wèi)生監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)及法律適用中存在的問(wèn)題，為完善法律修訂，改善監(jiān)管提供依據(jù)。[方法]采用普查方法，對(duì)徐匯區(qū)2009年～2013年期間13例居民小區(qū)二次供水投訴舉報(bào)事件進(jìn)行調(diào)查分析，調(diào)查數(shù)據(jù)用SPSS11.0進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。[結(jié)果]徐匯區(qū)居民二次供水投訴舉報(bào)事件的多發(fā)于4、5月份；投訴舉報(bào)內(nèi)容主要反映“水中有紅蟲(chóng)或異味”；衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)對(duì)投訴舉報(bào)的查處存在難點(diǎn)。[結(jié)論]徐匯區(qū)居民二次供水投訴舉報(bào)呈現(xiàn)季節(jié)性和階段性特點(diǎn)，衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)?zāi)芰Σ蛔?、存在法律適用困難。建議要加強(qiáng)和完善飲水衛(wèi)生法律修訂，提高投訴舉報(bào)處置效率。

作者簡(jiǎn)介：崔志婷（1982-）、女、漢、主管醫(yī)師、公共衛(wèi)生碩士，研究方向：環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督

作者單位：上海市徐匯區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所，上海200237

聯(lián)系電話：13764427646

隨著城市高層建筑的大量使用，二次供水作為城市居民重要的供水設(shè)施，其衛(wèi)生安全問(wèn)題正日益受到社會(huì)重視。2011年的全國(guó)生活飲用水衛(wèi)生安全情況調(diào)查顯示：二次供水設(shè)施數(shù)量巨大、存在管理要求不統(tǒng)一、管理措施不到位等情況，供水安全問(wèn)題仍較突出[1]。上海地區(qū)涉及二次供水衛(wèi)生管理的法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》、《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》、《上海市生活飲用水二次供水衛(wèi)生管理辦法》、《上海市供水管理?xiàng)l例》等。各類水質(zhì)投訴數(shù)據(jù)調(diào)查顯示：涉及二次供水水質(zhì)問(wèn)題的投訴已占總體投訴數(shù)的70%，且有逐年上升趨勢(shì)[2]。上海市衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)對(duì)全市供水水質(zhì)的抽檢結(jié)果也顯示：二次供水水質(zhì)合格率（89.2%）低于同期管網(wǎng)末梢水水質(zhì)（98.7%）[3]。近年來(lái)上海各區(qū)對(duì)二次供水衛(wèi)生調(diào)查研究也顯示供水設(shè)施管理仍存隱患[4-6]。徐匯區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所在近年來(lái)處理居民小區(qū)涉及二次供水的投訴舉報(bào)查處過(guò)程中，深感調(diào)查過(guò)程及法律適用中存在不少難點(diǎn)和阻力。因此對(duì)徐匯區(qū)2009年～2013年13例居民二次供水衛(wèi)生投訴舉報(bào)事件進(jìn)行回顧性調(diào)查，分析居民小區(qū)二次供水衛(wèi)生監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)及法律適用中存在的問(wèn)題，為完善相關(guān)法律法規(guī)修訂、改善監(jiān)管模式提供依據(jù)。

1 對(duì)象與方法

從上海市衛(wèi)生監(jiān)督信息平臺(tái)，調(diào)取徐匯區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所2013年度二次供水管理單位基本信息，共631個(gè)居民二次供水單位（截至2013年10月底），調(diào)查供水設(shè)施管理單位類型及水箱設(shè)施數(shù)量;調(diào)取徐匯區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所2009年1月1日～2013年11月15日期間受理的二次供水（僅指居民小區(qū)）投訴舉報(bào)事件共13例。對(duì)投訴來(lái)源、查處情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

所有數(shù)據(jù)均錄入SPSS11.0系統(tǒng)，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

2 結(jié)果

2.1 徐匯區(qū)二次供水居民小區(qū)基本情況

截至2013年10月，徐匯區(qū)共有13個(gè)街道，有二次供水管理單位252家，有631家二次供水居民住宅區(qū)，6643只二次供水儲(chǔ)水設(shè)備。其中有管理單位的二次供水居民住宅區(qū)630家，無(wú)管理單位的二次供水居民住宅區(qū)1家。有管理單位的二次供水儲(chǔ)水設(shè)備6623只，無(wú)管理單位的二次供水儲(chǔ)水設(shè)備20只。全區(qū)所有市政供水來(lái)自于上海市自來(lái)水市南有限公司長(zhǎng)橋水廠，原水源地在2011年之前為黃浦江中游，2011年之后切換為青草沙原水。

2.2 投訴舉報(bào)時(shí)間分布

2009年至2013年，共受理涉及飲用水衛(wèi)生問(wèn)題的投訴舉報(bào)事件61件，其中居民小區(qū)二次供水投訴舉報(bào)事件共13例，占總投訴件數(shù)21.3%。不同年份投訴舉報(bào)構(gòu)成比例見(jiàn)表1。由表1可見(jiàn)，2009年之后，二次供水投訴舉報(bào)數(shù)量呈下降趨勢(shì)，2011年之后，二次供水投訴舉報(bào)數(shù)量又呈上升趨勢(shì)。從受理月份來(lái)看，3月份2起，4月份5起、5月份3起、6月份1起，8月份1起，9月份1起。大部分投訴集中在3月、4月和5月期間（76.9%）。

表12009年～2013年徐匯區(qū)居民二次供水投訴舉報(bào)數(shù)量情況

年數(shù) 飲用水投訴舉報(bào)總數(shù) 涉及二次供水投訴舉報(bào)數(shù) 投訴占飲水衛(wèi)生

事件比例（%）

2009 8 6 75.0

2010 16 3 18.8

2011 11 0 0.0

2012 7 1 14.3

2013 19 3 15.8

合計(jì) 61 13 21.3

2.3 投訴舉報(bào)來(lái)源和性質(zhì)

居民小區(qū)二次供水投訴舉報(bào)事件的來(lái)源和性質(zhì)見(jiàn)表2。由表2可見(jiàn)，投訴舉報(bào)主要來(lái)源于電話投訴（84.6%），大部分屬于首接事件（69.2%）。

表22009～2013年徐匯區(qū)居民小區(qū)二次供水投訴舉報(bào)來(lái)源和性質(zhì)

分類 舉報(bào)數(shù) 構(gòu)成比（%）

來(lái)源

來(lái)電 11 84.6

來(lái)訪 1 7.7

媒體監(jiān)測(cè) 1 7.7

性質(zhì)

本單位首接 9 69.2

上級(jí)交辦 4 30.8

2.4 投訴舉報(bào)內(nèi)容類型構(gòu)成

居民小區(qū)二次供水投訴舉報(bào)內(nèi)容類型構(gòu)成及投訴的年份投訴舉報(bào)來(lái)水中有紅蟲(chóng)（38.5%），水中有異味（23.1%），以及反映水箱未清洗、未加蓋等情況。

表32009～2013年徐匯區(qū)居民小區(qū)二次供水投訴舉報(bào)內(nèi)容情況

類型 舉報(bào)數(shù) 構(gòu)成比（%） 發(fā)生的年份

自來(lái)水中有紅蟲(chóng) 5 38.5 2009年

自來(lái)水中有油漆或膠水等異味 3 23.1 2012年、2013年

水質(zhì)顏色有異 2 15.3 2010年

水中有霉菌 1 7.7 2010年

水箱未清洗 1 7.7 2009年

水箱蓋子未蓋好 1 7.7 2013年

合計(jì) 13 100

2.5 投訴舉報(bào)辦理結(jié)果

對(duì)投訴舉報(bào)事件處理結(jié)果進(jìn)行調(diào)查分析，僅有1起投訴舉報(bào)人反映的問(wèn)題全部查實(shí)（未對(duì)水箱進(jìn)行加鎖），1起部分查實(shí)（同時(shí)發(fā)現(xiàn)水箱未加鎖、溢水口未加裝網(wǎng)罩），其余事件的調(diào)查結(jié)果均未查實(shí)。辦理結(jié)果為對(duì)2起事件進(jìn)行立案處理，4起事件出具衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)，7起事件不處理，不處理的原因主要是證據(jù)不足。

3 討論

對(duì)徐匯區(qū)2009年～2013年的居民小區(qū)二次供水投訴舉報(bào)事件分析發(fā)現(xiàn)：社區(qū)居民二次供水投訴舉報(bào)事件2009年至2011年總體呈下降趨勢(shì)，且投訴舉報(bào)事件占全年各類飲水衛(wèi)生事件的比例也呈減小趨勢(shì)，說(shuō)明“世博會(huì)”以來(lái)，通過(guò)衛(wèi)生部門(mén)和房管部門(mén)的監(jiān)管改造工作，居民供水設(shè)施得到了明顯改善，居民小區(qū)二次供水衛(wèi)生管理水平也處于逐步良好的穩(wěn)定狀態(tài)。但自2012年以來(lái)的二次供水水質(zhì)投訴舉報(bào)事件數(shù)又有新增現(xiàn)象，并出現(xiàn)了一些新的投訴內(nèi)容，盡管投訴數(shù)占全年飲水投訴舉報(bào)數(shù)的比例不大，但仍需要值得衛(wèi)生行政部門(mén)密切關(guān)注。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，徐匯區(qū)居民二次供水投訴舉報(bào)事件的發(fā)生時(shí)間和內(nèi)容均呈現(xiàn)出一定的特點(diǎn)。

3.1 發(fā)生時(shí)間呈現(xiàn)季節(jié)性

投訴舉報(bào)的發(fā)生時(shí)間呈現(xiàn)明顯的季節(jié)性特點(diǎn)，大部分集中在3月、4月和5月期間。而4、5月份也正是大部分物業(yè)管理公司開(kāi)展上半年度水箱清洗的時(shí)間。在開(kāi)展水箱清洗消毒過(guò)程中，若不按照技術(shù)規(guī)范的要求進(jìn)行清洗消毒管理工作，也可能造成對(duì)二次供水水質(zhì)的污染[7]。因此，不容忽視對(duì)換季期間物業(yè)清洗水箱工作的規(guī)范性開(kāi)展衛(wèi)生監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)二次供水日常性管理中的衛(wèi)生隱患的風(fēng)險(xiǎn)排查。

3.2 投訴內(nèi)容呈現(xiàn)階段集中

2011年之前發(fā)生的投訴舉報(bào)事件反映的問(wèn)題主要為“水中出現(xiàn)紅蟲(chóng)”、“水質(zhì)顏色異常”等問(wèn)題，而2011年之后發(fā)生的投訴舉報(bào)事件反映的問(wèn)題集中在“自來(lái)水水中有異味”和“水箱安全措施”等問(wèn)題。有調(diào)查認(rèn)為供水系統(tǒng)水中出現(xiàn)紅蟲(chóng)可能與水廠制水工藝有關(guān)，也可能和管網(wǎng)老化、閥門(mén)破損、水箱水量滯留、水箱管理不善等原因有關(guān)[8]。水質(zhì)顏色異常可能主要與供水管材、工程等原因有關(guān)[2]。這些問(wèn)題常見(jiàn)于一些老舊小區(qū)，由于水箱容量過(guò)大，水管以鍍鋅管材居多，可能容易造成余氯不足或管道腐蝕現(xiàn)象，從而影響水質(zhì)[2,9]。上海市為迎接“世博會(huì)”，在2008年至2010年期間對(duì)城區(qū)的二次供水設(shè)施進(jìn)行改造，包括改造水箱、蓄水池以及更換住宅室內(nèi)立管[10]，因此投訴自來(lái)水中紅蟲(chóng)污染的事件大大減少。而2010年之后，較多投訴自來(lái)水中有異味的情況顯著增加。二次供水設(shè)施改造過(guò)程中，對(duì)水箱泵房的改造、管材管件的使用、以及施工工藝中的止水連接材料等可能發(fā)生使用不規(guī)范的行為，也可能對(duì)水質(zhì)產(chǎn)生一定的影響[11]。因此，新因素造成的衛(wèi)生隱患，需要引起有關(guān)部門(mén)的重視。

3.3 調(diào)查處理存在難點(diǎn)

對(duì)5年來(lái)受理的居民二次供水投訴舉報(bào)事件調(diào)查結(jié)果分析，大部分均因證據(jù)不足，無(wú)法查實(shí)而不進(jìn)行處理，僅對(duì)2起涉嫌未對(duì)二次供水設(shè)施采取必要的防范措施事件進(jìn)行立案處罰。對(duì)反映較多的“紅蟲(chóng)”現(xiàn)象和水質(zhì)異色、異味問(wèn)題僅以出具衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)為主，對(duì)影響水質(zhì)問(wèn)題的一些供管水設(shè)施原因調(diào)查，在實(shí)際執(zhí)法中存在監(jiān)管難點(diǎn)。

3.3.1 檢驗(yàn)?zāi)芰Σ蛔?/p>

有報(bào)道說(shuō)水管中出現(xiàn)黃水現(xiàn)象，可能是二次供水改造后，水壓變化時(shí)，居民水表后管材（使用年代已久的鍍鋅管）未同步更新，因此可能會(huì)出現(xiàn)短時(shí)黃水現(xiàn)象[2]。而監(jiān)督員接投訴舉報(bào)后上門(mén)監(jiān)督采樣時(shí)，往往現(xiàn)場(chǎng)未查見(jiàn)水中異色等情況。目前衛(wèi)生監(jiān)督的現(xiàn)場(chǎng)快速檢測(cè)能力有限，除極少數(shù)測(cè)定空氣的物理指標(biāo)及化學(xué)指標(biāo)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其他指標(biāo)都是儀器制造廠家提供的方法，其結(jié)果如何，方法的可靠性、重復(fù)性尚有待研究和驗(yàn)證。且有觀點(diǎn)認(rèn)為根據(jù)《計(jì)量法》和《實(shí)驗(yàn)室和檢查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》，一般情況下，現(xiàn)場(chǎng)快速檢測(cè)結(jié)果不能作為最終檢驗(yàn)結(jié)論，不能作為行政處罰的證據(jù)或進(jìn)一步實(shí)施行為的依據(jù)，不能向社會(huì)發(fā)布或公開(kāi)檢測(cè)結(jié)果[12]。目前對(duì)水質(zhì)不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的處罰依據(jù)，主要依靠各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)出具的檢驗(yàn)報(bào)告。因此對(duì)于投訴舉報(bào)內(nèi)容中反映的異色、異味等問(wèn)題，由于采樣和檢驗(yàn)?zāi)芰τ邢?，難以通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行證據(jù)固定，影響查處結(jié)果。

3.3.2 法律適用困難

目前常用的飲水衛(wèi)生法律法規(guī)的行政處罰案由主要為“飲用水不符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（衛(wèi)生規(guī)范）”、“水箱清洗消毒人員未取得健康合格證”、以及“未進(jìn)行日常管理并履行職責(zé)”[13]。在實(shí)際投訴舉報(bào)實(shí)踐過(guò)程中，水箱管理規(guī)范及要求主要參考《上海市生活飲用水二次供水衛(wèi)生管理辦法》和《二次供水設(shè)施衛(wèi)生規(guī)范》（GB17051-1997）。因此對(duì)反映的水箱加蓋、加鎖及溢（泄）水口網(wǎng)罩等設(shè)施管理不規(guī)范問(wèn)題，通過(guò)影像視頻等資料，較易取證和執(zhí)法查處。而關(guān)于水質(zhì)異色、異味等問(wèn)題，在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，往往涉及供水管材、管件及水箱改造施工后的遺留問(wèn)題，在查處時(shí)往往遇到法律適用的困難。

《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》規(guī)定了“國(guó)家對(duì)供水單位和涉及飲用水衛(wèi)生安全的產(chǎn)品實(shí)行衛(wèi)生許可制度”，“任何單位和個(gè)人不得生產(chǎn)、銷售、使用無(wú)批準(zhǔn)文件的涉水產(chǎn)品”，而僅規(guī)定“對(duì)生產(chǎn)或者銷售無(wú)衛(wèi)生許可批準(zhǔn)文件的涉水產(chǎn)品”應(yīng)當(dāng)處以責(zé)令改進(jìn)并可處相應(yīng)罰款，對(duì)使用無(wú)證產(chǎn)品的單位或個(gè)人沒(méi)有相應(yīng)罰則[14]。而物業(yè)公司或施工單位將無(wú)證產(chǎn)品安裝在居民的室內(nèi)供水管道或小區(qū)公共管道后，帶來(lái)的供水衛(wèi)生安全隱患，因?yàn)閮H涉及到使用產(chǎn)品的行為，衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)難以對(duì)其進(jìn)行責(zé)罰，只能出具衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)，懲戒作用較小。根據(jù)《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》規(guī)定“新、改、擴(kuò)建飲用水供水項(xiàng)目……竣工驗(yàn)收必須有建設(shè)、衛(wèi)生行政主管部門(mén)參加?！薄抖喂┧O(shè)施衛(wèi)生規(guī)范》（GB17051-1997）對(duì)施工單位安裝的涉水管材管件的許可資質(zhì)要求較模糊[15]。上海市地方標(biāo)準(zhǔn)《二次供水設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、運(yùn)行維護(hù)管理要求》（DB31/566-2011）也主要對(duì)設(shè)計(jì)階段提出了對(duì)涉水材質(zhì)需要安全性評(píng)價(jià)要求，在驗(yàn)收資料移交時(shí)并未強(qiáng)制規(guī)定建設(shè)施工單位必須提供涉水材質(zhì)衛(wèi)生許可批件[16]。在實(shí)踐中，對(duì)二次供水居民小區(qū)的監(jiān)督調(diào)查也顯示，供水單位對(duì)涉水產(chǎn)品衛(wèi)生許可批件的索證管理情況較其他衛(wèi)生管理內(nèi)容合格率要明顯低[1,5]。一方面衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)在參與竣工驗(yàn)收時(shí)，對(duì)已埋設(shè)在建筑物內(nèi)的二次供水設(shè)施管材管件與施工方提供的書(shū)面資質(zhì)一致性情況，存在查處難度；另一方面不少已安裝的涉水產(chǎn)品由于銘牌無(wú)法辨識(shí)，且使用年代久遠(yuǎn)、物業(yè)公司又缺乏購(gòu)置發(fā)票等有利證據(jù)，為衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)追查涉水產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售渠道帶來(lái)了很大難度，因此往往對(duì)投訴舉報(bào)的處置能力十分有限。

飲用水安全正如食品安全一樣，正越來(lái)越受到各級(jí)政府及社會(huì)輿論的關(guān)注。生活飲用水對(duì)健康的影響具有長(zhǎng)期、慢性、波及范圍廣的特點(diǎn)，一旦發(fā)生污染事件，往往容易成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重大事件。因此，飲水衛(wèi)生投訴舉報(bào)在各類投訴舉報(bào)事件中也往往響應(yīng)級(jí)別較高，對(duì)首次接收投訴的單位或人員的處置能力提出巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前居民二次供水衛(wèi)生管理存在建設(shè)、房管、衛(wèi)生等多頭管理局面，且各部門(mén)之間的法律要求尚未統(tǒng)一。飲水衛(wèi)生的上位法和下位法內(nèi)容也存在執(zhí)行上的沖突[13]。通過(guò)對(duì)徐匯區(qū)近年來(lái)居民二次供水投訴舉報(bào)事件的分析，筆者認(rèn)為十分有必要加強(qiáng)對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督現(xiàn)場(chǎng)快速檢測(cè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)的研制，擴(kuò)大對(duì)違法案件查處的證據(jù)種類，提高處置效率；同時(shí)，要加快對(duì)現(xiàn)有飲水衛(wèi)生法律法規(guī)的梳理和修訂，完善對(duì)飲用水供水設(shè)施從使用到管理的各個(gè)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的銜接性，對(duì)于可能造成長(zhǎng)期飲水衛(wèi)生安全隱患的不規(guī)范行為，加大懲處力度。

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[7]田濤，胡寶林.二次供水水質(zhì)污染原因分析與對(duì)策探討[J].2011，增刊：106-107.

[8]李新貌，陳琍娜，姚偉，等.供水系統(tǒng)中紅蟲(chóng)污染原因和應(yīng)對(duì)措施探討[J].2012，38（11）：38-40.

[9]呂立.影響二次供水水質(zhì)的原因分析及對(duì)策研究[J].上海城市規(guī)劃，2005（4）：32-35.

[10]顧晨，沈偉忠.推進(jìn)上海居民二次供水設(shè)施管理工作的若干思考[J].城市公用事業(yè)，2008，22（6）：26-27.

[11]高貴凡，張嵐.飲用水二次污染問(wèn)題分析與對(duì)策[J].環(huán)境與健康雜志,2013，30（3）：261-262.

[12]李凌雁，王紹鑫，周艷琴.論衛(wèi)生監(jiān)督現(xiàn)場(chǎng)快速檢測(cè)研究進(jìn)展及發(fā)展趨勢(shì)[J].中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2010，17（2）：133-136.

[13]安麗，裘文，欒麗琴.二次供水相關(guān)法律規(guī)定在行政執(zhí)法適用中的困境分析[J].中國(guó)衛(wèi)生法制，2010，18（2）：15-17.

[14]衛(wèi)生部，建設(shè)部.生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法[EB/OL].中華人民共和國(guó)中央人民政府:衛(wèi)生部，建設(shè)部，1996[2006-10-19]. http://www.gov.cn/fwxx/bw/wsb/content_417703.htm.

[15]GB17051-1997.二次供水設(shè)施衛(wèi)生規(guī)范(S)北京：國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局，1998：

[16]DB31/566-2011.二次供水設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、運(yùn)行維護(hù)管理要求(S).上海：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，2012:

3.3 調(diào)查處理存在難點(diǎn)

對(duì)5年來(lái)受理的居民二次供水投訴舉報(bào)事件調(diào)查結(jié)果分析，大部分均因證據(jù)不足，無(wú)法查實(shí)而不進(jìn)行處理，僅對(duì)2起涉嫌未對(duì)二次供水設(shè)施采取必要的防范措施事件進(jìn)行立案處罰。對(duì)反映較多的“紅蟲(chóng)”現(xiàn)象和水質(zhì)異色、異味問(wèn)題僅以出具衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)為主，對(duì)影響水質(zhì)問(wèn)題的一些供管水設(shè)施原因調(diào)查，在實(shí)際執(zhí)法中存在監(jiān)管難點(diǎn)。

3.3.1 檢驗(yàn)?zāi)芰Σ蛔?/p>

有報(bào)道說(shuō)水管中出現(xiàn)黃水現(xiàn)象，可能是二次供水改造后，水壓變化時(shí)，居民水表后管材（使用年代已久的鍍鋅管）未同步更新，因此可能會(huì)出現(xiàn)短時(shí)黃水現(xiàn)象[2]。而監(jiān)督員接投訴舉報(bào)后上門(mén)監(jiān)督采樣時(shí)，往往現(xiàn)場(chǎng)未查見(jiàn)水中異色等情況。目前衛(wèi)生監(jiān)督的現(xiàn)場(chǎng)快速檢測(cè)能力有限，除極少數(shù)測(cè)定空氣的物理指標(biāo)及化學(xué)指標(biāo)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其他指標(biāo)都是儀器制造廠家提供的方法，其結(jié)果如何，方法的可靠性、重復(fù)性尚有待研究和驗(yàn)證。且有觀點(diǎn)認(rèn)為根據(jù)《計(jì)量法》和《實(shí)驗(yàn)室和檢查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》，一般情況下，現(xiàn)場(chǎng)快速檢測(cè)結(jié)果不能作為最終檢驗(yàn)結(jié)論，不能作為行政處罰的證據(jù)或進(jìn)一步實(shí)施行為的依據(jù)，不能向社會(huì)發(fā)布或公開(kāi)檢測(cè)結(jié)果[12]。目前對(duì)水質(zhì)不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的處罰依據(jù)，主要依靠各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)出具的檢驗(yàn)報(bào)告。因此對(duì)于投訴舉報(bào)內(nèi)容中反映的異色、異味等問(wèn)題，由于采樣和檢驗(yàn)?zāi)芰τ邢?，難以通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行證據(jù)固定，影響查處結(jié)果。

3.3.2 法律適用困難

目前常用的飲水衛(wèi)生法律法規(guī)的行政處罰案由主要為“飲用水不符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（衛(wèi)生規(guī)范）”、“水箱清洗消毒人員未取得健康合格證”、以及“未進(jìn)行日常管理并履行職責(zé)”[13]。在實(shí)際投訴舉報(bào)實(shí)踐過(guò)程中，水箱管理規(guī)范及要求主要參考《上海市生活飲用水二次供水衛(wèi)生管理辦法》和《二次供水設(shè)施衛(wèi)生規(guī)范》（GB17051-1997）。因此對(duì)反映的水箱加蓋、加鎖及溢（泄）水口網(wǎng)罩等設(shè)施管理不規(guī)范問(wèn)題，通過(guò)影像視頻等資料，較易取證和執(zhí)法查處。而關(guān)于水質(zhì)異色、異味等問(wèn)題，在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，往往涉及供水管材、管件及水箱改造施工后的遺留問(wèn)題，在查處時(shí)往往遇到法律適用的困難。

《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》規(guī)定了“國(guó)家對(duì)供水單位和涉及飲用水衛(wèi)生安全的產(chǎn)品實(shí)行衛(wèi)生許可制度”，“任何單位和個(gè)人不得生產(chǎn)、銷售、使用無(wú)批準(zhǔn)文件的涉水產(chǎn)品”，而僅規(guī)定“對(duì)生產(chǎn)或者銷售無(wú)衛(wèi)生許可批準(zhǔn)文件的涉水產(chǎn)品”應(yīng)當(dāng)處以責(zé)令改進(jìn)并可處相應(yīng)罰款，對(duì)使用無(wú)證產(chǎn)品的單位或個(gè)人沒(méi)有相應(yīng)罰則[14]。而物業(yè)公司或施工單位將無(wú)證產(chǎn)品安裝在居民的室內(nèi)供水管道或小區(qū)公共管道后，帶來(lái)的供水衛(wèi)生安全隱患，因?yàn)閮H涉及到使用產(chǎn)品的行為，衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)難以對(duì)其進(jìn)行責(zé)罰，只能出具衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)，懲戒作用較小。根據(jù)《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》規(guī)定“新、改、擴(kuò)建飲用水供水項(xiàng)目……竣工驗(yàn)收必須有建設(shè)、衛(wèi)生行政主管部門(mén)參加。”《二次供水設(shè)施衛(wèi)生規(guī)范》（GB17051-1997）對(duì)施工單位安裝的涉水管材管件的許可資質(zhì)要求較模糊[15]。上海市地方標(biāo)準(zhǔn)《二次供水設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、運(yùn)行維護(hù)管理要求》（DB31/566-2011）也主要對(duì)設(shè)計(jì)階段提出了對(duì)涉水材質(zhì)需要安全性評(píng)價(jià)要求，在驗(yàn)收資料移交時(shí)并未強(qiáng)制規(guī)定建設(shè)施工單位必須提供涉水材質(zhì)衛(wèi)生許可批件[16]。在實(shí)踐中，對(duì)二次供水居民小區(qū)的監(jiān)督調(diào)查也顯示，供水單位對(duì)涉水產(chǎn)品衛(wèi)生許可批件的索證管理情況較其他衛(wèi)生管理內(nèi)容合格率要明顯低[1,5]。一方面衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)在參與竣工驗(yàn)收時(shí)，對(duì)已埋設(shè)在建筑物內(nèi)的二次供水設(shè)施管材管件與施工方提供的書(shū)面資質(zhì)一致性情況，存在查處難度；另一方面不少已安裝的涉水產(chǎn)品由于銘牌無(wú)法辨識(shí)，且使用年代久遠(yuǎn)、物業(yè)公司又缺乏購(gòu)置發(fā)票等有利證據(jù)，為衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)追查涉水產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售渠道帶來(lái)了很大難度，因此往往對(duì)投訴舉報(bào)的處置能力十分有限。

飲用水安全正如食品安全一樣，正越來(lái)越受到各級(jí)政府及社會(huì)輿論的關(guān)注。生活飲用水對(duì)健康的影響具有長(zhǎng)期、慢性、波及范圍廣的特點(diǎn)，一旦發(fā)生污染事件，往往容易成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重大事件。因此，飲水衛(wèi)生投訴舉報(bào)在各類投訴舉報(bào)事件中也往往響應(yīng)級(jí)別較高，對(duì)首次接收投訴的單位或人員的處置能力提出巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前居民二次供水衛(wèi)生管理存在建設(shè)、房管、衛(wèi)生等多頭管理局面，且各部門(mén)之間的法律要求尚未統(tǒng)一。飲水衛(wèi)生的上位法和下位法內(nèi)容也存在執(zhí)行上的沖突[13]。通過(guò)對(duì)徐匯區(qū)近年來(lái)居民二次供水投訴舉報(bào)事件的分析，筆者認(rèn)為十分有必要加強(qiáng)對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督現(xiàn)場(chǎng)快速檢測(cè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)的研制，擴(kuò)大對(duì)違法案件查處的證據(jù)種類，提高處置效率；同時(shí)，要加快對(duì)現(xiàn)有飲水衛(wèi)生法律法規(guī)的梳理和修訂，完善對(duì)飲用水供水設(shè)施從使用到管理的各個(gè)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的銜接性，對(duì)于可能造成長(zhǎng)期飲水衛(wèi)生安全隱患的不規(guī)范行為，加大懲處力度。

參考文獻(xiàn)

[1]錢(qián)樂(lè)，王俊，李曉明，等.2011年全國(guó)生活飲用水衛(wèi)生安全情況調(diào)查和分析[J].中國(guó)衛(wèi)生檢驗(yàn)雜志，2012，22（10）：2430-2432.

[2]孫堅(jiān)偉，呂婭瓊，周云，等.上海市二次供水水質(zhì)現(xiàn)狀調(diào)查研究[J].給水排水，2009，35（8）：9-12.

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[4]封巖，王穎麗，唐秋平，等.上海市某城區(qū)生活飲用水衛(wèi)生安全管理現(xiàn)狀及對(duì)策[J].中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2011，18（2）：196-121.

[5]葉華，蔡吟花，金鑫，等.嘉定區(qū)居民住宅小區(qū)二次供水衛(wèi)生現(xiàn)況調(diào)查[J].中國(guó)公共衛(wèi)生管理，2013，29（2）：258-260.

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[13]安麗，裘文，欒麗琴.二次供水相關(guān)法律規(guī)定在行政執(zhí)法適用中的困境分析[J].中國(guó)衛(wèi)生法制，2010，18（2）：15-17.

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[16]DB31/566-2011.二次供水設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、運(yùn)行維護(hù)管理要求(S).上海：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，2012:

3.3 調(diào)查處理存在難點(diǎn)

對(duì)5年來(lái)受理的居民二次供水投訴舉報(bào)事件調(diào)查結(jié)果分析，大部分均因證據(jù)不足，無(wú)法查實(shí)而不進(jìn)行處理，僅對(duì)2起涉嫌未對(duì)二次供水設(shè)施采取必要的防范措施事件進(jìn)行立案處罰。對(duì)反映較多的“紅蟲(chóng)”現(xiàn)象和水質(zhì)異色、異味問(wèn)題僅以出具衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)為主，對(duì)影響水質(zhì)問(wèn)題的一些供管水設(shè)施原因調(diào)查，在實(shí)際執(zhí)法中存在監(jiān)管難點(diǎn)。

3.3.1 檢驗(yàn)?zāi)芰Σ蛔?/p>

有報(bào)道說(shuō)水管中出現(xiàn)黃水現(xiàn)象，可能是二次供水改造后，水壓變化時(shí)，居民水表后管材（使用年代已久的鍍鋅管）未同步更新，因此可能會(huì)出現(xiàn)短時(shí)黃水現(xiàn)象[2]。而監(jiān)督員接投訴舉報(bào)后上門(mén)監(jiān)督采樣時(shí)，往往現(xiàn)場(chǎng)未查見(jiàn)水中異色等情況。目前衛(wèi)生監(jiān)督的現(xiàn)場(chǎng)快速檢測(cè)能力有限，除極少數(shù)測(cè)定空氣的物理指標(biāo)及化學(xué)指標(biāo)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其他指標(biāo)都是儀器制造廠家提供的方法，其結(jié)果如何，方法的可靠性、重復(fù)性尚有待研究和驗(yàn)證。且有觀點(diǎn)認(rèn)為根據(jù)《計(jì)量法》和《實(shí)驗(yàn)室和檢查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》，一般情況下，現(xiàn)場(chǎng)快速檢測(cè)結(jié)果不能作為最終檢驗(yàn)結(jié)論，不能作為行政處罰的證據(jù)或進(jìn)一步實(shí)施行為的依據(jù)，不能向社會(huì)發(fā)布或公開(kāi)檢測(cè)結(jié)果[12]。目前對(duì)水質(zhì)不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的處罰依據(jù)，主要依靠各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)出具的檢驗(yàn)報(bào)告。因此對(duì)于投訴舉報(bào)內(nèi)容中反映的異色、異味等問(wèn)題，由于采樣和檢驗(yàn)?zāi)芰τ邢?，難以通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行證據(jù)固定，影響查處結(jié)果。

3.3.2 法律適用困難

目前常用的飲水衛(wèi)生法律法規(guī)的行政處罰案由主要為“飲用水不符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（衛(wèi)生規(guī)范）”、“水箱清洗消毒人員未取得健康合格證”、以及“未進(jìn)行日常管理并履行職責(zé)”[13]。在實(shí)際投訴舉報(bào)實(shí)踐過(guò)程中，水箱管理規(guī)范及要求主要參考《上海市生活飲用水二次供水衛(wèi)生管理辦法》和《二次供水設(shè)施衛(wèi)生規(guī)范》（GB17051-1997）。因此對(duì)反映的水箱加蓋、加鎖及溢（泄）水口網(wǎng)罩等設(shè)施管理不規(guī)范問(wèn)題，通過(guò)影像視頻等資料，較易取證和執(zhí)法查處。而關(guān)于水質(zhì)異色、異味等問(wèn)題，在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，往往涉及供水管材、管件及水箱改造施工后的遺留問(wèn)題，在查處時(shí)往往遇到法律適用的困難。

《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》規(guī)定了“國(guó)家對(duì)供水單位和涉及飲用水衛(wèi)生安全的產(chǎn)品實(shí)行衛(wèi)生許可制度”，“任何單位和個(gè)人不得生產(chǎn)、銷售、使用無(wú)批準(zhǔn)文件的涉水產(chǎn)品”，而僅規(guī)定“對(duì)生產(chǎn)或者銷售無(wú)衛(wèi)生許可批準(zhǔn)文件的涉水產(chǎn)品”應(yīng)當(dāng)處以責(zé)令改進(jìn)并可處相應(yīng)罰款，對(duì)使用無(wú)證產(chǎn)品的單位或個(gè)人沒(méi)有相應(yīng)罰則[14]。而物業(yè)公司或施工單位將無(wú)證產(chǎn)品安裝在居民的室內(nèi)供水管道或小區(qū)公共管道后，帶來(lái)的供水衛(wèi)生安全隱患，因?yàn)閮H涉及到使用產(chǎn)品的行為，衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)難以對(duì)其進(jìn)行責(zé)罰，只能出具衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)，懲戒作用較小。根據(jù)《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》規(guī)定“新、改、擴(kuò)建飲用水供水項(xiàng)目……竣工驗(yàn)收必須有建設(shè)、衛(wèi)生行政主管部門(mén)參加?！薄抖喂┧O(shè)施衛(wèi)生規(guī)范》（GB17051-1997）對(duì)施工單位安裝的涉水管材管件的許可資質(zhì)要求較模糊[15]。上海市地方標(biāo)準(zhǔn)《二次供水設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、運(yùn)行維護(hù)管理要求》（DB31/566-2011）也主要對(duì)設(shè)計(jì)階段提出了對(duì)涉水材質(zhì)需要安全性評(píng)價(jià)要求，在驗(yàn)收資料移交時(shí)并未強(qiáng)制規(guī)定建設(shè)施工單位必須提供涉水材質(zhì)衛(wèi)生許可批件[16]。在實(shí)踐中，對(duì)二次供水居民小區(qū)的監(jiān)督調(diào)查也顯示，供水單位對(duì)涉水產(chǎn)品衛(wèi)生許可批件的索證管理情況較其他衛(wèi)生管理內(nèi)容合格率要明顯低[1,5]。一方面衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)在參與竣工驗(yàn)收時(shí)，對(duì)已埋設(shè)在建筑物內(nèi)的二次供水設(shè)施管材管件與施工方提供的書(shū)面資質(zhì)一致性情況，存在查處難度；另一方面不少已安裝的涉水產(chǎn)品由于銘牌無(wú)法辨識(shí)，且使用年代久遠(yuǎn)、物業(yè)公司又缺乏購(gòu)置發(fā)票等有利證據(jù)，為衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)追查涉水產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售渠道帶來(lái)了很大難度，因此往往對(duì)投訴舉報(bào)的處置能力十分有限。

飲用水安全正如食品安全一樣，正越來(lái)越受到各級(jí)政府及社會(huì)輿論的關(guān)注。生活飲用水對(duì)健康的影響具有長(zhǎng)期、慢性、波及范圍廣的特點(diǎn)，一旦發(fā)生污染事件，往往容易成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重大事件。因此，飲水衛(wèi)生投訴舉報(bào)在各類投訴舉報(bào)事件中也往往響應(yīng)級(jí)別較高，對(duì)首次接收投訴的單位或人員的處置能力提出巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前居民二次供水衛(wèi)生管理存在建設(shè)、房管、衛(wèi)生等多頭管理局面，且各部門(mén)之間的法律要求尚未統(tǒng)一。飲水衛(wèi)生的上位法和下位法內(nèi)容也存在執(zhí)行上的沖突[13]。通過(guò)對(duì)徐匯區(qū)近年來(lái)居民二次供水投訴舉報(bào)事件的分析，筆者認(rèn)為十分有必要加強(qiáng)對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督現(xiàn)場(chǎng)快速檢測(cè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)的研制，擴(kuò)大對(duì)違法案件查處的證據(jù)種類，提高處置效率；同時(shí)，要加快對(duì)現(xiàn)有飲水衛(wèi)生法律法規(guī)的梳理和修訂，完善對(duì)飲用水供水設(shè)施從使用到管理的各個(gè)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的銜接性，對(duì)于可能造成長(zhǎng)期飲水衛(wèi)生安全隱患的不規(guī)范行為，加大懲處力度。

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