我國建立國家公園體系任重道遠

鐵錚

如今，“國家公園”成了一個炙手可熱的詞匯。它和一般概念的公園有什么區(qū)別？它是字面上的“國家”與“公園”兩個詞的簡單相加嗎？在我國應(yīng)該如何減速國家公園體系的步伐？帶著這些問題，記者走訪了北京林業(yè)大學(xué)自然保護區(qū)學(xué)院院長雷光春教授。

陸地面積的40分之一

雷光春告訴記者，早在1971年，世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）就給出了國家公園的定義。即國家公園是為了保護大范圍生態(tài)過程而合法劃出的一片自然或近自然的區(qū)域，在確保物種生存和生態(tài)系統(tǒng)完整性的前提下，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與精神文化、科學(xué)研究、環(huán)境教育、休憩娛樂等多種功能的和諧統(tǒng)一（IUCN，1971）。世界自然保護聯(lián)盟基于管理目標(biāo)的不同，劃定了保護地的不同類別。如嚴(yán)格保護區(qū)和原野地、自然歷史遺跡或地貌、物種/棲息地管理區(qū)、自然資源可持續(xù)利用保護區(qū)等。國家公園是其中的重要組成部分，約占陸地面積的2.56%。

世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園，早在1872年3月1日就已建立。迄今為止，世界上已有200多個國家和地區(qū)建立了13萬個保護地，占陸地面積的13%，簽訂了10多個多邊公約，制定了聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)。

雷光春指出，在自然保護的發(fā)展過程中，國家公園始終是推動自然保護的平臺。據(jù)說，世界公園大會的主題40多年來發(fā)生了很大變化。從1972年的“保護生態(tài)系統(tǒng)，世界自然遺產(chǎn)，國際重要濕地”，到1992年的“全球變化與保護地：保護地分類及管理有效性”，再到2014年的“國家公園、人民與地球：共享解決方案”（IUCN， 2014），主題不斷深化，折射出了國際自然保護形勢經(jīng)歷了從純自然保護、搶救性保護、為了人類生存而保護自然到人與自然和諧的幾個階段，從關(guān)注物種種群棲息地、威脅及驅(qū)動因素、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)到社會生態(tài)系統(tǒng)的演變。

打了勝仗卻丟掉了戰(zhàn)爭

“全球自然保護形勢仍不容樂觀?！崩坠獯赫f。

據(jù)世界自然基金會（WWF）2012年《地球生命力報告》的統(tǒng)計，過去的40年，地球生命力下降了28%，處于“很不健康”的狀態(tài)，31%的物種受到威脅。雷光春說，我們打了很多勝仗，卻在丟掉整個戰(zhàn)爭。如何面對這一形勢？科學(xué)調(diào)整自然保護策略和構(gòu)建自然保護體系是社會各界所面臨的迫切任務(wù)。

據(jù)介紹，我國的保護地包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家地質(zhì)公園、國家森林公園、國家濕地公園等。其中，自然保護區(qū)是主要的保護地類型，實行嚴(yán)格保護，相當(dāng)于IUCN保護地分類系統(tǒng)的嚴(yán)格自然保護區(qū)（Ia類保護地），大多實行搶救性保護。

歷史回到2008年7月。那時，國家林業(yè)局就批準(zhǔn)將云南省作為國家公園建設(shè)試點省份，在具備條件的自然保護區(qū)開展國家公園建設(shè)工作，開始了國家公園體系的探索。同年，環(huán)保部和國家旅游局也在黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)進行國家公園建設(shè)試點，并為湯旺河國家公園掛牌。

雷光春特別注意到，在2013年11月12日通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出在生態(tài)文明建設(shè)中建設(shè)國家公園體制。這是對保護地管理思路的重大創(chuàng)新，標(biāo)志著國家公園的建設(shè)已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略。他強調(diào)說：由于諸多原因，我國國家公園體系的建立任重而道遠。

為何要建國家公園？

為什么要建設(shè)國家公園？是概念、包裝的變換，還是另有意義。對此，雷光春給了我們兩個理由。

其一，建設(shè)國家公園體制是生態(tài)文明建設(shè)的重要選擇。雷光春說，生態(tài)文明是建立在人類對自然社會深刻認識基礎(chǔ)上的一種新的文化觀和文明觀， 建設(shè)生態(tài)文明的核心是樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)理念。國家公園與該生態(tài)理念不謀而合：追求人與自然和諧，反對極端人類中心主義與極端生態(tài)中心主義。在完善自然保護的前提下，高效永續(xù)利用保護地資源，從而對地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展做出全面貢獻。

其二，國家公園體系建設(shè)為保護地分類管理帶來機遇。在雷光春看來，這有利于落實優(yōu)化國土空間開發(fā)戰(zhàn)略和提高自然保護的有效性。引進國家公園的管理模式，可以完善和豐富我國保護地管理體系。國外大量保護地管理的實踐表明，在處理生態(tài)環(huán)境保護與利用關(guān)系上， 國家公園是一種合理平衡生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)利用的行之有效的保護和管理模式。從我國保護地半個多世紀(jì)的實踐和現(xiàn)實國情來看， 國家公園可能是最好的模式之一，能夠協(xié)調(diào)保護和發(fā)展的矛盾，提高自然保護的有效性。

國家公園如何建？

雷光春認為，立法是基礎(chǔ)。應(yīng)盡快出臺自然保護法（保護地法或國家公園法）。我國目前建設(shè)的保護地，由林業(yè)、住建、環(huán)保、國土、水利、農(nóng)業(yè)和旅游等多部門交叉管理，空間上有重疊，職能上有交叉， 法規(guī)上有沖突。其中，國家公園的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)也界定不清。有學(xué)者將國家公園與國家級風(fēng)景名勝區(qū)相對應(yīng)，也有學(xué)者認為國家公園類似于自然保護區(qū)的實驗區(qū)。已建立的國家公園現(xiàn)行的管理規(guī)定大多是依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2006年）、《自然保護區(qū)條例》（1994年）以及相關(guān)部門規(guī)章、地方法規(guī)。國家環(huán)保部明確表示國家公園既不同于嚴(yán)格的自然保護區(qū)，也不同于一般的風(fēng)景名勝區(qū)，故而這些指導(dǎo)性法律文件已不能滿足現(xiàn)在和今后公園管理的需求，亟需啟動《中華人民共和國保護地法》，明確法律地位和主管單位，建立評審標(biāo)準(zhǔn)和程序，并制定具體的國家公園管理條例。

雷光春強調(diào)，國家公園體制建設(shè)必須服務(wù)于自然保護和生態(tài)文明建設(shè)的需求。由于受經(jīng)濟利益驅(qū)動，在“重開發(fā)，輕保護”的思想下將國家公園自然文化資源當(dāng)作商品盲目地進行企業(yè)化運作，將帶來難以修復(fù)甚至不可再生的破壞。他認為，國家公園管理要突出公益性，嚴(yán)格限定經(jīng)營活動的空間和業(yè)務(wù)范圍。以自然資源保護和適度旅游開發(fā)為基本策略，通過較小范圍的適度開發(fā)實現(xiàn)大范圍的有效保護，既排除與保護目標(biāo)相抵觸的開發(fā)利用方式、達到保護生態(tài)系統(tǒng)完整性的目的，又為公眾提供了旅游、科研、教育、娛樂的機會和場所，促進區(qū)域生態(tài)保護和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，從而有效發(fā)揮保護地生態(tài)、社會、經(jīng)濟、文化等綜合效益。

雷光春指出，國家公園體制建設(shè)的關(guān)鍵是調(diào)動全社會的積極性， 對各類保護地實施有效管理。自然保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾始終是保護地面臨的主要問題，傳統(tǒng)的“孤島式”封閉管理模式不斷受到挑戰(zhàn)。保護成效很大程度上依賴于當(dāng)?shù)鼐用竦膿碜o和支持。作為公共資源的保護地，應(yīng)該吸收公眾積極參與維護與管理。保護地的有效管理，不僅需要政府和企業(yè)的投入，社區(qū)居民的廣泛參與，也需要學(xué)者、非政府組織的合作支持?？梢越梃b志愿者制度，吸收有志之士，減輕國家公園財政壓力，為我國的自然保護事業(yè)添磚加瓦。