促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加快推進(jìn)石家莊市新型城鎮(zhèn)化

王素霞 張蕾 周京徽

摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅是農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分，而且成為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要突破口。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí)間尚短，土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，土地零散不能集中連片流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)大，糾紛調(diào)處機(jī)制不健全，針對(duì)這些問題，提出切實(shí)可行的對(duì)策，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 土地承包經(jīng)營權(quán) 對(duì)策

“民以食為天，食以土為本”。土地不僅是“三農(nóng)”問題的核心，也是最重要、最基本的農(nóng)村生產(chǎn)要素。所以開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，不僅可以提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平和優(yōu)化土地資源配置，還能夠有效的解決“三農(nóng)”問題。通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以真正的擺脫農(nóng)村土地的束縛，不必僅僅以土地為生，可以更加放心的向二、三產(chǎn)業(yè)集聚，走出自己的村子走向城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人的轉(zhuǎn)變。這些將加快農(nóng)村勞動(dòng)力的城市化進(jìn)程。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

1.1 土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，流轉(zhuǎn)率低。①當(dāng)前我國的農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)被取消了，使得農(nóng)民不但不再繳稅，還會(huì)得到一定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，在這種情況下，很多農(nóng)民認(rèn)為保持土地經(jīng)營權(quán)于己更有利。②由于流出土地的農(nóng)民沒有得到很好的住房、醫(yī)療等各方面的社會(huì)保障，很多農(nóng)民把土地視為“活命田”和“非農(nóng)就業(yè)的退路”，在沒有找到穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)渠道之前，他們都不愿輕易放棄土地。③土地流轉(zhuǎn)后的收入預(yù)期不確定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在一定程度上增加了農(nóng)戶收入，可流轉(zhuǎn)后進(jìn)城務(wù)工的收益不確定。在一些經(jīng)濟(jì)作物種植區(qū)，只要肯吃苦，每年的收入要比外出打工高，而且穩(wěn)定。

1.2 承包土地零散難流轉(zhuǎn)，存在耕地撂荒現(xiàn)象。近年來，農(nóng)村土地撂荒日益嚴(yán)重，影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和糧食安全。主要有以下兩方面的原因：①農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格居高不下，生產(chǎn)成本增大。而糧食價(jià)格偏低，形成較大反差，使農(nóng)民感到種地劃不來，不僅收入低，有時(shí)反而虧本。所以一些地方出現(xiàn)了大批農(nóng)民棄農(nóng)進(jìn)城打工或到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工，導(dǎo)致土地撂荒。②土地零星、分散等管理不便，勞動(dòng)生產(chǎn)效率低，形成撂荒。當(dāng)初在分配農(nóng)村土地時(shí)，基本每個(gè)村子為了避免出現(xiàn)矛盾，分配時(shí)都是按照一定比例的良田和差田搭配的，所以很多農(nóng)民的耕地都不在同一個(gè)地段。從而影響了土地的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，大大降低了勞動(dòng)生產(chǎn)率。而且，大片土地流轉(zhuǎn)中，只要有一兩戶農(nóng)民不同意流轉(zhuǎn)，就會(huì)給整個(gè)流轉(zhuǎn)工作造成困難。一邊是撂荒，一邊又是不能集中連片流轉(zhuǎn)，互相之間存在矛盾。

1.3 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)大，影響土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同是由農(nóng)民與土地承包商兩方共同簽訂的，該合同的期限一般比較長。在實(shí)際的履行合同的過程中，可能會(huì)出現(xiàn)各種各樣無法預(yù)知的情況，比如在合同期間農(nóng)作物的市場價(jià)格可能會(huì)一直發(fā)生變化；相關(guān)的國家政策也有可能發(fā)生重大調(diào)整；在此期間也可能發(fā)生一些自然災(zāi)害，比如旱災(zāi)、冰雹、地震、洪災(zāi)、泥石流等；也可能土地承包商出現(xiàn)連續(xù)經(jīng)營虧損無法持續(xù)經(jīng)營等問題，無論出現(xiàn)以上哪種情況，都會(huì)對(duì)土地承包商造成很大的損失，使得土地流轉(zhuǎn)合同無法及時(shí)的履行，造成合同兩方的損失。再加上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域一般是商業(yè)保險(xiǎn)公司不愿意涉足的，造成了土地承包商和農(nóng)民需要承擔(dān)所有的風(fēng)險(xiǎn)，無法將投資農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，一旦投資失敗，合同雙方會(huì)遭受巨大的損失，因此造成了土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)大的現(xiàn)狀，影響了土地流轉(zhuǎn)。

1.4 土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，容易引發(fā)糾紛。現(xiàn)階段農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)程序很不規(guī)范，很多都是以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行的，雙方利益無法得到法律的保護(hù)，不僅不便于管理，還很可能會(huì)引起不必要的糾紛。再加上土地承包人很可能會(huì)因?yàn)榭陬^協(xié)議的隨意性而缺乏長期經(jīng)營的打算，影響其對(duì)土地投入的積極性，制約農(nóng)村土地的有效合理流轉(zhuǎn)。

1.5 土地確權(quán)登記尚處在小范圍試點(diǎn)階段，未確權(quán)就先流轉(zhuǎn)，埋下糾紛隱患。確權(quán)登記頒證是土地流轉(zhuǎn)長久進(jìn)行的基礎(chǔ)。流轉(zhuǎn)后肯定要對(duì)連片土地進(jìn)行整理，承包前土地的邊界會(huì)打破。如果以后農(nóng)戶要求要回地，到時(shí)候找不清各個(gè)地的邊界在哪兒，肯定鬧矛盾。農(nóng)民擔(dān)心的是承包地流轉(zhuǎn)后“小田并大田”，自己會(huì)因此失去自家的田地。這也造成很多農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)土地，阻礙了有效合理流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的進(jìn)程。

2 土地流轉(zhuǎn)存在問題的對(duì)策

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是深化農(nóng)村改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要突破口。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，為了更好維護(hù)廣大農(nóng)民的利益，解決“三農(nóng)”問題，必須為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)存在的問題，提出如下對(duì)策：

2.1 農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。①土地流轉(zhuǎn)后，一部分農(nóng)民成為“職業(yè)農(nóng)民”，增加收入。土地承包商承包土地后，可以雇當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民到田間勞作，這樣普通農(nóng)民就成了既能取得租金，又能掙工資的“職業(yè)農(nóng)民”?！胺N自己的地，賺別人的錢”，耕地、播種、澆水、施肥、收獲……干得還是自己熟悉的活兒，不用下本還有工資掙。而且通過土地流轉(zhuǎn)可以大大提高土地利用率、產(chǎn)出率和農(nóng)業(yè)綜合效益，既可以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化生產(chǎn)，又可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。②各鎮(zhèn)可以根據(jù)自己當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，充分利用自然資源，招商引資、土地入股或轉(zhuǎn)讓承包等多種形式發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，吸收當(dāng)?shù)卮罅康霓r(nóng)村剩余勞動(dòng)力，使這部分勞動(dòng)力從自家的土地中解放出來，既可以增加農(nóng)民的人均收入，同時(shí)也可以增加土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，促進(jìn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高效率。

2.2 弱化土地的社會(huì)保障功能，健全社會(huì)保障體系。建立和完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障制度、最低生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等社會(huì)保障體系，建立多形式、多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系。加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持。加快農(nóng)村“土地保障”向“社會(huì)保障”的轉(zhuǎn)型。解決轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民的后顧之憂，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴性，使其安心流轉(zhuǎn)承包的土地，為適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。

2.3 規(guī)范土地的流轉(zhuǎn)程序。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂規(guī)范的書面流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定并在合同中寫明。對(duì)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利、義務(wù)及違約責(zé)任在合同中要有明確具體的規(guī)定。

2.4 防范和化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。①建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。深入推進(jìn)土地入股、租賃經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營等土地流轉(zhuǎn)模式，大力發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營主體，引導(dǎo)農(nóng)民將承包地流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶、專業(yè)合作社集中經(jīng)營，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地、農(nóng)業(yè)科技示范基地，形成共享收益、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作機(jī)制，增強(qiáng)流轉(zhuǎn)活力。②建立扶持機(jī)制。在金融政策方面，政府應(yīng)運(yùn)用政策與經(jīng)濟(jì)手段對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行引導(dǎo)，根據(jù)本地區(qū)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢項(xiàng)目，采取各種優(yōu)惠扶持政策，對(duì)龍頭企業(yè)、合作組織等流轉(zhuǎn)主體在適度規(guī)模經(jīng)營方面給予融資服務(wù)，引導(dǎo)各金融機(jī)構(gòu)對(duì)流轉(zhuǎn)后的高效特色農(nóng)業(yè)給予扶持，形成以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

2.5 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)處機(jī)制。無論預(yù)防措施如何嚴(yán)密都無法完全的杜絕糾紛的產(chǎn)生，面對(duì)日益增多和激化的土地糾紛，僅僅依靠司法審查制度的作用是不夠的，應(yīng)該健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)處機(jī)制，為當(dāng)事人提供多種救濟(jì)途徑，充分發(fā)揮各種糾紛解決方式的作用。

加強(qiáng)農(nóng)村承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，縣級(jí)要設(shè)立農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)，保障必要的仲裁工作經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村要建立調(diào)解組織，依法開展糾紛仲裁調(diào)解工作。對(duì)一些土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營區(qū)內(nèi)，有個(gè)別農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)的，切實(shí)尊重農(nóng)民意愿，可設(shè)立農(nóng)戶自種區(qū)和土地流轉(zhuǎn)規(guī)模區(qū)，來妥善解決個(gè)別承包戶不愿流轉(zhuǎn)土地和連片流轉(zhuǎn)的矛盾。村里要建立專門的調(diào)解組織，實(shí)行群眾監(jiān)督、民主管理，真正暢通土地承包利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障渠道。

2.6 開展確權(quán)登記，奠定流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，農(nóng)村土地制度已經(jīng)在事實(shí)上形成了“三權(quán)分離”的局面。即土地歸“集體”所有（所有權(quán)）、農(nóng)民按戶承包（承包權(quán)）、土地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)（使用權(quán)）。確權(quán)登記是維護(hù)農(nóng)民土地承包合法權(quán)益的根本要求，是解決農(nóng)村土地承包現(xiàn)實(shí)問題的緊迫需要。在搞好“確權(quán)”的同時(shí)，做好登記、頒證工作。通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，為土地依法、合理、有序流轉(zhuǎn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益提供保障。

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課題項(xiàng)目：課題名稱《促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加快推進(jìn)我市新型城鎮(zhèn)化》，課題編號(hào)：ZH1303。