提高低效建設(shè)用地使用效率探索與實(shí)踐
——以浙江省嘉興市“兩退兩進(jìn)”為例

□文/葉 莉 張建華

（嘉興學(xué)院浙江·嘉興）

提高低效建設(shè)用地使用效率探索與實(shí)踐
——以浙江省嘉興市“兩退兩進(jìn)”為例

□文/葉 莉 張建華

（嘉興學(xué)院浙江·嘉興）

為了提高低效建設(shè)用地的利用效率，有效解決當(dāng)前建設(shè)用地嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，浙江省嘉興市正在開(kāi)展“兩退兩進(jìn)”工作。全市各級(jí)政府必須統(tǒng)一思想，從加強(qiáng)政策宣傳力度、強(qiáng)化現(xiàn)有倒逼機(jī)制、完善考核激勵(lì)機(jī)制和細(xì)化各項(xiàng)操作標(biāo)準(zhǔn)等方面入手，以正確的思想認(rèn)識(shí)、科學(xué)的工作方法，扎實(shí)地推進(jìn)“兩退兩進(jìn)”工作的開(kāi)展。

嘉興市；低效建設(shè)用地；使用效率；“兩退兩進(jìn)”

收錄日期：2014年6月4日

一、開(kāi)展“兩退兩進(jìn)”工作的重要意義

“兩退兩進(jìn)”是“退低進(jìn)高、退二進(jìn)三”的簡(jiǎn)稱(chēng)，是指將制造業(yè)中資源占用多、能源消耗高、環(huán)境污染重、已不適合在當(dāng)?shù)乩^續(xù)發(fā)展的相對(duì)低端低效的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或某些生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從原所占有的空間中騰退出來(lái)，繼而引進(jìn)相對(duì)高端高效的先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、優(yōu)質(zhì)企業(yè)或某些先進(jìn)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的行為與過(guò)程。借助“兩退兩進(jìn)”工作，開(kāi)展低效利用建設(shè)用地的二次開(kāi)發(fā)，將有利于從根本上緩解全市建設(shè)用地供應(yīng)緊張和低效建設(shè)用地大量存在的矛盾，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。長(zhǎng)期以來(lái)，嘉興市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式仍較粗放，產(chǎn)業(yè)層次整體水平不高，紡織、化纖等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重大。這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)科技含量低、發(fā)展方式粗放、用地規(guī)模比較大，占用了大量寶貴的建設(shè)用地。同時(shí)，受建設(shè)用地指標(biāo)等生產(chǎn)要素的制約，許多高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目由于缺乏建設(shè)用地指標(biāo)，無(wú)法落地，在很大程度上影響了全市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。在全市范圍開(kāi)展“兩退兩進(jìn)”工作，通過(guò)對(duì)原有低效利用建設(shè)用地的二次開(kāi)發(fā)，將那些土地占用多、能源消耗高、環(huán)境影響大的相對(duì)低端產(chǎn)業(yè)，從原占有的空間中騰退出來(lái)，給培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)騰出建設(shè)用地空間，確保資源要素向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚，才能有效加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）緩解建設(shè)用地供需矛盾。根據(jù)政府相關(guān)部門(mén)預(yù)測(cè)，“十二五”期間，嘉興市每年需要建設(shè)用地3.5萬(wàn)畝以上，但是浙江省下達(dá)給嘉興市新一輪土地利用總體規(guī)劃新增建設(shè)占用土地的數(shù)量很少，年均用地空間僅1.57萬(wàn)畝左右。土地供需矛盾愈發(fā)突出，用地保障更為艱難。通過(guò)開(kāi)展“兩退兩進(jìn)”工作，一方面對(duì)那些科技含量低、能源消耗大、環(huán)境污染嚴(yán)重，不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的傳統(tǒng)低端企業(yè)，依法分批實(shí)施關(guān)停取締，將原占用的建設(shè)用地騰退出來(lái)，可以彌補(bǔ)新增建設(shè)用地指標(biāo)的不足；另一方面對(duì)于一些符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，但是占地面積較大、空閑土地較多的企業(yè)，通過(guò)政策搭線(xiàn)、利用市場(chǎng)化運(yùn)作方式，通過(guò)兼并重組、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等途徑，引進(jìn)新的投資項(xiàng)目，解決新建項(xiàng)目缺乏建設(shè)用地指標(biāo)的困境。

（三）提高土地利用效率。近年來(lái)，嘉興市委、市政府十分重視建設(shè)用地的節(jié)約集約利用，全市建設(shè)用地使用效率有了明顯提高。2011年每公頃建設(shè)用地GDP已經(jīng)達(dá)到214.90萬(wàn)元，但與全省每公頃建設(shè)用地產(chǎn)出GDP超過(guò)250萬(wàn)元的平均水平相比，還有較大差距，存在著一定的提升空間。通過(guò)“兩退兩進(jìn)”工作，對(duì)于騰退出來(lái)的建設(shè)用地，一方面提高土地投資強(qiáng)度、注冊(cè)密度、產(chǎn)出幅度、建筑容積率、畝均稅收等節(jié)約集約用地指標(biāo)；另一方面對(duì)新引進(jìn)的建設(shè)項(xiàng)目，從是否符合產(chǎn)業(yè)政策、節(jié)能減排、投資強(qiáng)度、建設(shè)期限、技術(shù)水平、現(xiàn)實(shí)條件、發(fā)展前景等方面進(jìn)行嚴(yán)格審查。雙管齊下，確保高端高效的先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等新興高效產(chǎn)業(yè)的建設(shè)用地供應(yīng)，就能最大限度地提高建設(shè)用地的利用效率。

二、當(dāng)前開(kāi)展“兩退兩進(jìn)”工作面臨的主要問(wèn)題

目前，各縣（市、區(qū)）按照省、市政府的文件精神，以“兩退兩進(jìn)”為突破口，開(kāi)展了低效利用建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)的試點(diǎn)工作，已在盤(pán)活存量，緩解地要素制約方面，取得了初步成效，但總體來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)工作才剛剛起步，還存在著許多具體問(wèn)題。

（一）各地重視程度不一，合力氛圍尚未形成。各縣（市、區(qū)）和有關(guān)部門(mén)對(duì)開(kāi)展“兩退兩進(jìn)”、加快低效利用建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)工作的重視程度不一樣，有些縣（市、區(qū)）尚未將這項(xiàng)工作納入重要議事日程，推進(jìn)機(jī)構(gòu)沒(méi)有組建，具體實(shí)施措施沒(méi)有出臺(tái)，工作人員沒(méi)有落實(shí)，基礎(chǔ)工作沒(méi)有開(kāi)展。一些相關(guān)職能部門(mén)甚至認(rèn)為這項(xiàng)工作僅僅是土地管理部門(mén)的事情，與自己沒(méi)有太大的關(guān)系，積極性不高，以圍觀(guān)為主，導(dǎo)致政府各職能部門(mén)之間聯(lián)動(dòng)不夠、信息溝通不暢、合力氛圍不濃，綜合聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制尚未有效形成，如何通過(guò)綜合手段合力開(kāi)展“兩退兩進(jìn)”，推進(jìn)低效利用建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)工作還有待在實(shí)踐中不斷探索完善。

（二）缺乏考核激勵(lì)機(jī)制，兩大主體積極性不高。參與“兩退兩進(jìn)”工作的主體就是政府和相關(guān)企業(yè)?？h（市、區(qū)）政府一般把市政府下達(dá)的騰退土地目標(biāo)任務(wù)分解落實(shí)到鎮(zhèn)（街道）或開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)），因此具體實(shí)施“兩退兩進(jìn)”工作的主要是各鎮(zhèn)（街道）和開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）。當(dāng)前“兩退兩進(jìn)”工作更多強(qiáng)調(diào)了責(zé)任和義務(wù)，對(duì)鎮(zhèn)（街道）和開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）、企業(yè)的損失補(bǔ)償問(wèn)題考慮不多。如果大規(guī)模實(shí)施“兩退兩進(jìn)”工作，短期內(nèi)將造成一些考核指標(biāo)降低，甚至可能引起轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量下降、稅收收入減少等損失，導(dǎo)致鎮(zhèn)（街道）和開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）對(duì)開(kāi)展“兩退兩進(jìn)”工作的積極性不高，普遍存在畏難情緒，不敢動(dòng)真碰硬。同時(shí)，對(duì)于企業(yè)而言，缺乏具體的鼓勵(lì)措施，騰退土地的具體補(bǔ)償政策也不明確，加上部分落后低效產(chǎn)能還有一定的市場(chǎng)空間，對(duì)實(shí)施“兩退兩進(jìn)”也不積極。

（三）法律法規(guī)存在限制，推進(jìn)機(jī)制尚不完善。首先，存在法律法規(guī)限制，操作難度較大。當(dāng)前在開(kāi)展“兩退兩進(jìn)”工作中，尤其在“退二進(jìn)三”實(shí)施過(guò)程中，大部分企業(yè)希望拆除建筑物自我重新建造，而按現(xiàn)行土地管理相關(guān)法律規(guī)定，如要重新建造必須在拆除建筑物后，處理好權(quán)屬關(guān)系，達(dá)到凈地后公開(kāi)出讓?zhuān)绻麑?shí)行公開(kāi)出讓?zhuān)衅髽I(yè)不一定能竟得土地，因而直接影響了企業(yè)積極性的發(fā)揮；其次，倒逼機(jī)制不完善，部門(mén)聯(lián)動(dòng)有待加強(qiáng)。雖然市和縣（市、區(qū)）政府分別從用地、稅收、電能、環(huán)保等方面出臺(tái)了推進(jìn)“兩退兩進(jìn)”工作的倒逼機(jī)制，但還有部分機(jī)制尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用，各相關(guān)職能部門(mén)缺少必要的協(xié)作和聯(lián)動(dòng)，稅收、電力和環(huán)保等部門(mén)的倒逼力量還需進(jìn)一步加強(qiáng)整合。

（四）配套工作沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，具體操作細(xì)則有待公布。從各縣（市、區(qū)）試點(diǎn)情況看，盡管省、市政府政策文件已出臺(tái)，但缺少可供基層政府操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，有些配套工作沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)。一是低效和騰退土地的界定標(biāo)準(zhǔn)不明確。如對(duì)需要退出的低效企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)、需要做到什么程度才算達(dá)到騰退要求等方面都不明確，因此在選擇騰退企業(yè)和統(tǒng)計(jì)騰退面積上存在模糊性；二是建設(shè)用地調(diào)查工作尚未開(kāi)展。對(duì)當(dāng)前企業(yè)土地利用狀況、產(chǎn)出水平、能耗和環(huán)境狀況、勞動(dòng)力就業(yè)等基本信息沒(méi)有排摸清楚，對(duì)企業(yè)高效或低效難以做出一個(gè)準(zhǔn)確判斷，在確定低效企業(yè)上就存在盲目性；三是具體操作細(xì)則沒(méi)有及時(shí)公布。如省、市文件規(guī)定鼓勵(lì)企業(yè)退出土地，對(duì)主動(dòng)騰退的，政府可在依法補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，但具體標(biāo)準(zhǔn)不明確，一些具體操作細(xì)則亟須進(jìn)一步公布和完善。

三、進(jìn)一步推進(jìn)“兩退兩進(jìn)”工作若干建議

為有效解決當(dāng)前開(kāi)展“兩退兩進(jìn)”工作中面臨的上述問(wèn)題，提出以下若干建議：

（一）加大政策宣傳力度，營(yíng)造節(jié)約集約用地氛圍。針對(duì)某些職能部門(mén)對(duì)開(kāi)展“兩退兩進(jìn)”工作不夠重視的現(xiàn)狀，各級(jí)政府必須開(kāi)展形式多樣的宣傳活動(dòng)：一是召開(kāi)“兩退兩進(jìn)”工作動(dòng)員大會(huì)，明確目標(biāo)，明確責(zé)任，明確要求，形成合力，全面掀起“兩退兩進(jìn)”工作高潮。二是加大宣傳力度。通過(guò)電視、報(bào)刊等各種媒體，大力宣傳“兩退兩進(jìn)”的重要意義和工作推進(jìn)過(guò)程中涌現(xiàn)出來(lái)的正面典型，增加全社會(huì)的土地資源憂(yōu)患意識(shí)和節(jié)約土地資源的責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)全社會(huì)關(guān)心、支持和參與“兩退兩進(jìn)”工作，同時(shí)對(duì)低效利用、閑置土地等現(xiàn)象進(jìn)行曝光，督促用地單位及時(shí)整改，在全社會(huì)營(yíng)造節(jié)約集約用地的良好氛圍。

（二）多個(gè)部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)，強(qiáng)化現(xiàn)有倒逼機(jī)制。全面推進(jìn)“兩退兩進(jìn)”工作時(shí)，各相關(guān)政府職能部門(mén)必須聯(lián)合行動(dòng)，建立起分工負(fù)責(zé)、任務(wù)明確、責(zé)任到位、合力推進(jìn)的工作機(jī)制，強(qiáng)化現(xiàn)有的倒逼機(jī)制：首先，強(qiáng)制淘汰落后生產(chǎn)能力。對(duì)已經(jīng)列為依法關(guān)停企業(yè)或未按規(guī)定期限淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)，環(huán)保部門(mén)應(yīng)及時(shí)吊銷(xiāo)其排污許可證；工商、安監(jiān)等部門(mén)不予批準(zhǔn)核發(fā)、延續(xù)相關(guān)證件或及時(shí)吊銷(xiāo)相關(guān)證件；金融機(jī)構(gòu)不得提供任何形式的新增授信支持。其次，實(shí)行差別電、價(jià)水價(jià)。對(duì)能耗超過(guò)國(guó)家和省單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和產(chǎn)品，按《浙江省超限額標(biāo)準(zhǔn)用能電價(jià)加價(jià)管理辦法》嚴(yán)格執(zhí)行懲罰性電價(jià)政策；對(duì)化工、造紙、印染等行業(yè)中的高污染、高水耗、高能耗企業(yè)，實(shí)行差別水價(jià)和差別用能政策。第三，嚴(yán)格土地競(jìng)買(mǎi)人資格審查。對(duì)列入關(guān)停、淘汰、轉(zhuǎn)移等低效利用土地企業(yè)名單、又拒不整改或拒不退出的企業(yè)，禁止其參與土地競(jìng)買(mǎi)活動(dòng)。

（三）完善考核激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各主體積極性。加快實(shí)施“兩退兩進(jìn)”工作，必須充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，尤其是具體實(shí)施主體——鎮(zhèn)（街道）、開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）的工作積極性和自動(dòng)性。第一，建立考核機(jī)制。將“兩退兩進(jìn)”工作納入縣（市、區(qū)）政府及相關(guān)職能部門(mén)年度責(zé)任制考核體系，根據(jù)下達(dá)的騰退面積、工業(yè)生產(chǎn)性投入、服務(wù)業(yè)投資和人才引進(jìn)、節(jié)能減排等年度指標(biāo)，落實(shí)責(zé)任制，年初分解任務(wù)，年中跟蹤檢查，年底考核評(píng)價(jià)，并將考核結(jié)果予以通報(bào)；第二，建立財(cái)政、用地指標(biāo)等優(yōu)惠政策。根據(jù)目前有關(guān)土地出讓金提留資金的規(guī)定以及盤(pán)活存量建設(shè)用地成本較高的實(shí)際情況，建議市政府對(duì)于“兩退兩進(jìn)”過(guò)程中盤(pán)活的存量建設(shè)用地在二次出讓時(shí)，對(duì)土地出讓金中原應(yīng)提留的各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金盡量不提留；建立年度用地指標(biāo)分配與“兩退兩進(jìn)”工作掛鉤機(jī)制，根據(jù)各縣（市、區(qū)）騰退土地面積的多少，給予一定的用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。

同時(shí)，為了引導(dǎo)各企業(yè)積極響應(yīng)“兩退兩進(jìn)”工作的開(kāi)展，政府應(yīng)該：第一，鼓勵(lì)企業(yè)提高低效建設(shè)用地利用率。對(duì)依法取得建設(shè)用地的企業(yè)利用現(xiàn)有廠(chǎng)房、土地實(shí)施拆建、改擴(kuò)建、加層改造、利用地下空間等途徑提高土地投資強(qiáng)度、利用效率和容積率的，政府不增收土地價(jià)款；對(duì)現(xiàn)有企業(yè)利用存量土地和原廠(chǎng)房興辦現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，需要改變土地用途并辦理有償使用手續(xù)的，經(jīng)規(guī)劃主管部門(mén)同意，允許采取協(xié)議方式處置，確保原有企業(yè)主競(jìng)得土地使用權(quán)；第二，鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)騰退空閑用地。鼓勵(lì)企業(yè)將空閑、低效利用的土地、廠(chǎng)房主動(dòng)騰退，交由政府重新招拍掛出讓或者將土地轉(zhuǎn)讓投資者，向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等符合市政府鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的，政府將在依法補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，給予一定的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）出臺(tái)配套實(shí)施文件，細(xì)化各項(xiàng)操作標(biāo)準(zhǔn)。第一，抓緊制定建設(shè)用地騰退標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)省、市出臺(tái)的相關(guān)文件精神，結(jié)合全市的實(shí)際情況，對(duì)各個(gè)行業(yè)進(jìn)行比較分析，研究制定全市性的指導(dǎo)性意見(jiàn)，各地要結(jié)合各自實(shí)際出臺(tái)操作性意見(jiàn)，尤其是對(duì)各個(gè)傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)的投資強(qiáng)度、畝均產(chǎn)出等下限水平予以明確，加快淘汰達(dá)不到行業(yè)下限水平的貢獻(xiàn)低、能耗大、占地多的企業(yè)和落后產(chǎn)能；第二，開(kāi)展調(diào)查摸底工作。充分利用土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)照騰退標(biāo)準(zhǔn)，各縣（市、區(qū)）要對(duì)已供地項(xiàng)目開(kāi)展一次橫向到邊、縱向到底的地毯式的調(diào)查摸底工作，把所有閑置的、低效的、零星的、倒閉的企業(yè)摸清楚，以各縣（市、區(qū)）為單位建立臺(tái)賬，制定目標(biāo)計(jì)劃，明確責(zé)任和要求，實(shí)行掛號(hào)銷(xiāo)號(hào)制度，有計(jì)劃、有組織、有序地推進(jìn)。

［1］中共嘉興市委、嘉興市人民政府.關(guān)于嘉興市實(shí)施“兩退兩進(jìn)”促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)若干意見(jiàn)（嘉委［2012］23號(hào)）.

［2］王建龍.嘉興市加快推進(jìn)低效建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)的實(shí)踐思考.嘉興市土地學(xué)會(huì)2012年學(xué)術(shù)年會(huì)論文匯編.

［3］毛立財(cái).嘉善縣低效利用建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)中涉及的問(wèn)題及建議.嘉興市土地學(xué)會(huì)2012年學(xué)術(shù)年會(huì)論文匯編.

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