中國江河流域管理體制的改革模式及其比較

張菊梅

(惠州學(xué)院，廣東惠州 516007)

一、江河管理體制改革的背景分析

如何實(shí)現(xiàn)各流域的綜合治理，徹底改變流域管理職能分割、職權(quán)分散行使的狀態(tài)，是目前中國流域管理面臨的大問題。2002年的《水法》明確規(guī)定，國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。這為中國江河管理體制發(fā)展指明了方向。在此引導(dǎo)下，2003年以來，各大江河管理系統(tǒng)紛紛搭建流域管理協(xié)商制度，如海河流域的《海河流域水協(xié)作宣言》、珠江流域的泛珠水事協(xié)作機(jī)制、太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際會議制度等。然而，盡管流域管理與區(qū)域行政管理相結(jié)合已經(jīng)被確定為中國流域管理體制改革的基本方向，但如何結(jié)合，以誰為主誰為輔，當(dāng)前法律體系缺乏規(guī)定與引導(dǎo)。因此，新《水法》出臺以來，關(guān)于如何理順流域管理和區(qū)域行政管理的關(guān)系，已作為水利改革的一項(xiàng)重要任務(wù)而被積極探索。2010年，《全國水資源綜合規(guī)劃(2010-2030年)》明確中國要實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度。2011年，中央水利工作會議和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出，要完善水資源管理體制，建立權(quán)責(zé)分明、協(xié)調(diào)有力、運(yùn)行高效的水資源管理工作機(jī)制。

在中央精神的引導(dǎo)下，各江河流域不斷探索適合自身的管理體制。從實(shí)踐看，不論從地域特色、制度探索，還是從意義與影響來看，有三種改革模式更具代表性：一是以區(qū)域協(xié)調(diào)為主，流域管理為輔的珠江管理體制改革;二是以流域管理為主，區(qū)域行政管理為輔的遼河管理體制改革;三是流域管理與區(qū)域管理并重的長江管理體制改革。文章試圖通過對三種改革模式進(jìn)行比較分析，深入了解中國江河流域管理體制發(fā)展的最新動態(tài)與主要趨勢，為具有中國特色的水資源管理體制改革提供支持和參考。

二、中國江河管理體制改革典型模式分析

(一)區(qū)域協(xié)調(diào)為主，流域管理為輔——珠江管理體制改革模式

珠江由西江、北江、東江和珠江三角洲諸河組成，流域總面積45.26萬平方公里。其干流西江發(fā)源于云南省東北部，流經(jīng)云南、貴州、廣西、廣東四省區(qū)及香港、澳門特別行政區(qū)。北江和東江水系幾乎全部在廣東境內(nèi)。由于珠江支流繁多，流經(jīng)省市眾多，在廣東境內(nèi)流域面積大的原因，對于珠江的管理一直有著兩個層次：一是省際層次，二是廣東省內(nèi)層次?！笆晃濉币詠?，特別是隨著泛珠戰(zhàn)略和《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》的實(shí)施，珠江省際和省內(nèi)管理都有了更好的平臺，并逐步建立起省際、地市兩個層次的區(qū)域行政管理協(xié)調(diào)機(jī)制，從而形成了“區(qū)域協(xié)調(diào)為主，流域管理為輔”的珠江管理體制模式。具體而言，該模式具有以下特征。

1.設(shè)立多層流域管理機(jī)構(gòu)，但主要管理權(quán)限仍在省、地、市行政機(jī)構(gòu)

珠江管理設(shè)立省際和廣東省內(nèi)兩個層次的流域管理機(jī)構(gòu)。在省際層次，由合署辦公的珠江水資源保護(hù)局和水文局組成，兩局受水利部、環(huán)保部和珠江水利委員會(簡稱珠江委)領(lǐng)導(dǎo)，是具有部分水行政管理職能的副廳級事業(yè)單位，負(fù)責(zé)珠江流域省際的水資源保護(hù)和水文工作。在省內(nèi)層次，成立于2008年的廣東省流域管理委員會作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)廣東省范圍內(nèi)各大流域水資源保護(hù)、管理的協(xié)調(diào)和決策工作。此外，廣東省設(shè)立四大流域管理局：東江流域管理局、北江流域管理局、西江流域管理局及韓江流域管理局(圖1)。這些流域管理局既受流域管理委員會領(lǐng)導(dǎo)，又歸屬廣東省水利廳管轄，其主要任務(wù)是協(xié)助制訂省內(nèi)本流域各項(xiàng)規(guī)劃、預(yù)案并監(jiān)督實(shí)施等。

在實(shí)際運(yùn)行中，珠江流域管理機(jī)構(gòu)均屬于派出機(jī)構(gòu)：珠江水利委員會及其下設(shè)的珠江水資源保護(hù)局、水文局屬于水利部的派出機(jī)構(gòu);四大流域管理局屬于廣東省水利廳的派出機(jī)構(gòu)。它們都是中央和地方水行政部門職能的延伸，無法承擔(dān)跨部門、跨區(qū)域性問題的綜合性協(xié)調(diào)與管理任務(wù)。因此，珠江流域管理體制中，流域管理機(jī)構(gòu)與地方行政主管部門的關(guān)系是“指導(dǎo)不領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督不干擾、協(xié)辦不取代”［1］。關(guān)于珠江水資源管理的執(zhí)法權(quán)、行政審批權(quán)等，仍然主要由地方水行政主管部門行使。流域管理機(jī)構(gòu)的主要職能是做好信息披露與共享，促進(jìn)地方協(xié)調(diào)溝通，參與規(guī)劃與設(shè)計(jì)等。

2.由省、市首長及地方水主管部門領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成區(qū)域行政協(xié)商的牽頭機(jī)構(gòu)

為了促進(jìn)珠江流域內(nèi)各省、地市之間的溝通協(xié)調(diào)，珠江流域組織形式多樣的省際、地市高層聯(lián)席會議，為珠江不同區(qū)域行政的協(xié)商溝通提供強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)保證。首先，在省際層面，泛珠水利協(xié)作年度會議制度的建立，意味著珠江流域省際水利部門高層聯(lián)席會議機(jī)制形成。2004年5月，由珠江委牽頭，泛珠三角九省區(qū)和港澳地區(qū)水利部門領(lǐng)導(dǎo)參與的水利協(xié)作會議商定，各省、自治區(qū)派一位副廳(局)長作為協(xié)作會議聯(lián)絡(luò)員，每年定期由各省、自治區(qū)的水利廳(局)輪流承辦會議，會議內(nèi)容是研究解決當(dāng)前水利協(xié)作中的突出問題。其次，在省內(nèi)層面，廣東省流域管理委員會和四大流域工作小組是省內(nèi)流域協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)構(gòu)。流域管理委員會主任由省政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員包括省府辦公廳、省水利廳、發(fā)放委、財(cái)政廳、環(huán)保局等單位代表，委員會的日常工作由省水利廳承擔(dān);各流域工作小組組長為水利廳分管各流域的副廳長，副組長為各流域管理局的局長，成員為流域內(nèi)各地級以上市水利(水務(wù))局長。

圖1 珠江流域相關(guān)管理機(jī)構(gòu)

3.以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施為契機(jī)，建立一系列行政區(qū)域協(xié)商機(jī)制

首先，以泛珠戰(zhàn)略為平臺，建立一系列省級水行政主管部門的協(xié)商機(jī)制。例如，于2004年通過的《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》中，水環(huán)境保護(hù)被視作跨地區(qū)合作的重要內(nèi)容;2007年珠江委牽頭廣西、貴州兩省區(qū)水利、環(huán)保部門搭建“黔、桂跨省河流水資源保護(hù)與水污染防治協(xié)作機(jī)制”;同年，珠江委聯(lián)合云南、貴州、廣東等省，簽署《珠江流域跨省河流水事工作規(guī)約》，建立水事活動協(xié)商機(jī)制，以解決珠江流域跨省河流水事糾紛;等等。其次，以《珠三角改革規(guī)劃綱要》實(shí)施為契機(jī)，建立地市一級的水資源保護(hù)協(xié)商機(jī)制。2009年以來，珠三角各地市之間簽署多項(xiàng)合作協(xié)議：《推進(jìn)珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》《廣州市佛山市同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》《推進(jìn)珠中江緊密合作框架協(xié)議》以及《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)合作框架協(xié)議》等。這些協(xié)議中，有多項(xiàng)舉措涉及環(huán)境保護(hù)和珠江水資源治理，為省內(nèi)流域治理提供合作平臺。

4.通過統(tǒng)一規(guī)劃、地方立法，明確權(quán)責(zé)分配，完善管理

首先，在規(guī)劃方面，2010年12月，《珠江河口綜合治理規(guī)劃》通過國務(wù)院審批。這意味著，地方性水資源相關(guān)規(guī)劃需服從流域整體規(guī)劃，需與《珠江河口綜合治理規(guī)劃》保持一致。其次，廣東出臺多項(xiàng)地方立法，明確省內(nèi)珠江流域管理中的權(quán)責(zé)分配。2006年以來，廣東相繼出臺《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例》《廣東省江河流域水資源管理?xiàng)l例(草案)》《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理?xiàng)l例》等，以此明確各級地方政府及水行政主管部門在所轄區(qū)域水資源管理的標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任與考核等。

(二)流域管理為主，區(qū)域行政管理為輔——遼河管理體制改革模式

遼河干流全長538公里，全部在遼寧省境內(nèi)，沿岸城市密集，且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以重工業(yè)為主，污染嚴(yán)重。2010年5月，遼寧省委、省政府劃定了遼河保護(hù)區(qū)，成立了遼河保護(hù)區(qū)管理局，對遼河保護(hù)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理。根據(jù)改革方案，遼河保護(hù)區(qū)管理局，為正廳級建制，省政府直屬事業(yè)編制，專門管理遼河保護(hù)區(qū)，推進(jìn)遼河治理保護(hù)工作。這是中國首次出現(xiàn)的河流“劃區(qū)設(shè)局”，它意味著“流域管理為主，區(qū)域行政管理為輔”的遼河管理體制的誕生。具體而言，該體制具有以下特征。

1.劃區(qū)設(shè)局，成立職能集中的遼河保護(hù)管理局

根據(jù)遼寧省人民政府辦公廳《關(guān)于遼寧省遼河保護(hù)區(qū)管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(下稱《通知》)，省水利廳、環(huán)境保護(hù)廳、交通廳、農(nóng)委、國土資源廳、林業(yè)廳、海洋與漁業(yè)廳7個部門承擔(dān)的關(guān)于遼河保護(hù)區(qū)的相應(yīng)職能均劃歸遼河保護(hù)區(qū)管理局(圖2)。統(tǒng)一管理后的遼河保護(hù)管理局的職能范圍包括編制規(guī)劃、水質(zhì)量管理監(jiān)督、水政執(zhí)法、環(huán)境評價、項(xiàng)目審批與許可等。為保證其統(tǒng)一管理權(quán)力，遼寧省政府給予其充分的政策、資金和人員支持：《通知》明確其為省政府直屬正廳級事業(yè)單位，核定事業(yè)編制55名，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全部補(bǔ)助［2］;同時設(shè)立遼河保護(hù)區(qū)公安局以保障其有效執(zhí)法。

2.多項(xiàng)舉措強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)與監(jiān)督權(quán)

與珠江流域管理機(jī)構(gòu)相比，遼河保護(hù)管理局不僅有協(xié)商溝通權(quán)限，而且具有流域管理中主要的決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。首先，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)屬性可以反映這一點(diǎn)。遼河保護(hù)管理局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有8個，除了辦公室是針對內(nèi)部管理而設(shè)外，其余處、室權(quán)屬要么擁有項(xiàng)目的決策、監(jiān)督與審批權(quán)，要么擁有水資源管理的執(zhí)行權(quán)。其次，遼河保護(hù)區(qū)公安局的設(shè)立，也是其強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)的重要體現(xiàn)。在改革中，遼河保護(hù)區(qū)公安局作為省公安廳的直屬機(jī)構(gòu)，正處級建制，實(shí)行省公安廳和遼河保護(hù)區(qū)管理局雙重管理。其主要職責(zé)是維護(hù)保護(hù)區(qū)內(nèi)的安全與秩序，保障管理局行政執(zhí)法工作。再次，通過遼河保護(hù)管理局與省水利廳、環(huán)保廳的職責(zé)分工，強(qiáng)化管理局的權(quán)限。在改革之前，遼河水資源的管理工作主要由水利、環(huán)保部門負(fù)責(zé)。改革后，省遼河保護(hù)區(qū)管理局負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)內(nèi)水資源的監(jiān)督管理，而省水利廳、省環(huán)境保護(hù)廳則負(fù)責(zé)技術(shù)性工作，并向管理局提供相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)。即水利廳、環(huán)保廳逐漸演變?yōu)榧夹g(shù)輔助、信息支持的角色。

圖2 遼河流域的相關(guān)管理機(jī)構(gòu)

3.通過地方法制，為流域管理機(jī)構(gòu)理順縱向和橫向的權(quán)責(zé)關(guān)系

2010年12月實(shí)施的《遼寧省遼河保護(hù)區(qū)條例》(簡稱《條例》)為遼河保護(hù)管理局理順了縱向和橫向的權(quán)責(zé)關(guān)系。首先，縱向權(quán)責(zé)關(guān)系上，根據(jù)《條例》，省遼河保護(hù)管理局直接向省政府負(fù)責(zé)，并領(lǐng)導(dǎo)各市、縣遼河保護(hù)區(qū)管理局，市、縣管理局負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)保護(hù)區(qū)行政執(zhí)法工作。其次，橫向權(quán)責(zé)關(guān)系上，明確省、市、縣的水利、環(huán)保、國土資源、交通等部門，應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，協(xié)助遼河保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)做好治理保護(hù)工作。此外，《條例》還規(guī)定地方政府在政策支持、資金保障方面的責(zé)任：省和市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將流域水污染防治納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，建立專項(xiàng)資金，增加治理投入。

(三)流域管理與區(qū)域行政管理并重——長江管理體制改革模式

長江是中國第一大河流，長江流域從西到東約3 219公里，由北至南966公里余，流經(jīng)11個省(自治區(qū)、直轄市)。針對長江流域貫穿省份地域多，對中國經(jīng)濟(jì)社會影響重大的特征，長江水資源管理主要是國家統(tǒng)一管理與區(qū)域行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理模式。長江水利委員會(簡稱長江委)作為水利部派駐長江的流域機(jī)構(gòu)，和沿江各地方水行政主管部門相結(jié)合，對長江流域進(jìn)行共同治理?！傲饔蚬芾砼c區(qū)域行政管理并重”的長江管理體制具有以下特征。

1.以長江流域重大工程項(xiàng)目為切入點(diǎn)，強(qiáng)化流域管理

長江流域注重流域管理，但其并非以自然流域?yàn)榱饔蚬芾砹⒆泓c(diǎn)，而是以重大工程項(xiàng)目為切入點(diǎn)，圍繞工程建設(shè)，強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)在統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)測、審批、協(xié)調(diào)等方面的權(quán)限(圖3)。具體來說，長江流域管理主要通過以下工程建設(shè)推進(jìn)：(1)水資源保護(hù)工程。即通過長江委參與實(shí)施流域納污能力核算、排污方案設(shè)計(jì)與實(shí)施、項(xiàng)目審批等，強(qiáng)化其在水資源保護(hù)方面的監(jiān)督權(quán)。(2)長江水資源統(tǒng)一調(diào)度工程。即通過長江委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門各地區(qū)用水需求，開展長江水資源的聯(lián)合調(diào)度，強(qiáng)化其對全流域統(tǒng)一協(xié)調(diào)、聯(lián)動的權(quán)限。(3)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程。即通過長江委設(shè)置了生態(tài)評價指標(biāo)體系，并以此對相關(guān)地區(qū)進(jìn)行水體生態(tài)修復(fù)，關(guān)停沿江污染項(xiàng)目，嚴(yán)格核定各種取水許可等，強(qiáng)化其在長江整體生態(tài)保護(hù)方面的統(tǒng)一管理權(quán)限。(4)水資源應(yīng)急響應(yīng)工程。即通過長江委建立與流域各省區(qū)市水行政主管部門的應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，協(xié)調(diào)省際間工作，強(qiáng)化其在整合流域資源、統(tǒng)一應(yīng)對突發(fā)事件的權(quán)限與能力。

2.用規(guī)劃、制度、機(jī)制和行政指令等促進(jìn)流域管理與區(qū)域行政管理的結(jié)合

首先，通過水資源管理的綜合規(guī)劃實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)合。2010年國務(wù)院批復(fù)的《長江流域及西南諸河水資源綜合規(guī)劃》和《長江流域綜合規(guī)劃》，不但提出了未來20年長江水資源發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)與總體布局，同時也明確了各地方區(qū)域的水資源管理的主要目標(biāo)與任務(wù)。其次，通過一系列管理制度實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)合。從2001年頒布的《長江河道采砂管理?xiàng)l例》，到2006年頒布的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》和2008年頒布的《三峽水庫調(diào)度和庫區(qū)水資源與河道管理辦法》，再到2011年頒布的《長江流域大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查辦法》，均以法制規(guī)范的形式分別從采砂、取水、水資源調(diào)度、生態(tài)保護(hù)等角度明確長江委及其下屬機(jī)構(gòu)與流域各省區(qū)的權(quán)責(zé)分配。再次，通過行政指令的方式實(shí)現(xiàn)結(jié)合。即長江委根據(jù)2011年中央關(guān)于“實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度”的精神，建立流域總量控制指標(biāo)體系，并指導(dǎo)地方把相關(guān)指標(biāo)細(xì)化到各支流和各行政區(qū)域，同時，建立對各行政區(qū)域的監(jiān)督考核制度，從而建立“總量控制與定額管理相結(jié)合”［3］的流域工作體系。最后，通過各省區(qū)之間的聯(lián)動、協(xié)商、合作等機(jī)制促進(jìn)二者的結(jié)合。例如，長江流域已經(jīng)建有“水土保持委員會”和“長江防汛總指揮部”，均有省、自治區(qū)、直轄市主要領(lǐng)導(dǎo)參與，通過區(qū)域高層的溝通互動促進(jìn)長江流域管理與區(qū)域行政管理的有效結(jié)合。

3.流域管理與區(qū)域行政管理呈現(xiàn)多重關(guān)系

長江流域改革中，流域管理機(jī)構(gòu)與區(qū)域行政管理機(jī)構(gòu)之間呈現(xiàn)多重關(guān)系。首先，服從關(guān)系。即在涉及流域宏觀事項(xiàng)中，區(qū)域行政管理要服從流域整體管理。如長江流域范圍內(nèi)的省、區(qū)水資源規(guī)劃應(yīng)服從長江流域綜合規(guī)劃。其次，合作關(guān)系。即在涉及跨流域治理事項(xiàng)時，需要流域管理機(jī)構(gòu)與省、區(qū)地方行政管理機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行。如制定長江流域跨省水資源調(diào)度方案，需長江委與有關(guān)省人民政府合作完成。再次，分工關(guān)系。即流域管理機(jī)構(gòu)與區(qū)域行政管理機(jī)構(gòu)各自按法定權(quán)限對長江流域水資源相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行依法管理。最后，監(jiān)督關(guān)系。即在調(diào)處省際邊界水事活動和糾紛時，長江委對省、區(qū)地方行政管理機(jī)構(gòu)具有監(jiān)督、執(zhí)行權(quán)責(zé)。如長江委有權(quán)對省際邊界的違法取水、采砂工程進(jìn)行查處。

圖3 長江流域相關(guān)管理機(jī)構(gòu)

三、中國江河流域體制改革的趨勢分析

珠江、遼河、長江三大江河管理體制改革是中國江河管理體制改革的主要代表，從三種改革模式中，可以看出中國江河流域管理體制改革存在以下幾個發(fā)展趨勢。

(一)因地制宜，建立合適的管理體制

如何實(shí)現(xiàn)流域管理與區(qū)域行政管理的有效結(jié)合是各流域管理體制改革的關(guān)鍵。珠江、遼河、長江的改革分別以“平等協(xié)商方式”、“統(tǒng)一集中方式”和“有選擇性集中方式”實(shí)現(xiàn)二者之間的結(jié)合。不論是哪一種改革模式，其管理體制的形式均與當(dāng)?shù)刈匀?、社會和?jīng)濟(jì)條件密切相關(guān)。遼河之所以采取“統(tǒng)一集中方式”，對遼河進(jìn)行“跨職能、跨部門”統(tǒng)一管理，是因?yàn)檫|河干流全部在遼寧省境內(nèi)，在一省之內(nèi)實(shí)施行政職能調(diào)整、整合資源，容易形成治理合力，即改革阻力較小，成本較低。而對于跨越多個省、區(qū)的珠江和長江而言，這種管理體制顯然不適合，因?yàn)榭缡『恿魃婕安煌氖〖壭姓^(qū)劃單位，各單位之間都是平等的行政主體，相對較難形成統(tǒng)一性的意見和建構(gòu)統(tǒng)籌性的機(jī)構(gòu)。珠江管理體制改革中充分利用“泛珠戰(zhàn)略”和“珠三角規(guī)劃”兩個層次的區(qū)域合作政策環(huán)境，借助區(qū)域合作平臺，促成省際和廣東省內(nèi)關(guān)于珠江流域治理的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。而長江在全流域范圍內(nèi)沒有類似“泛珠”的多省、區(qū)合作基礎(chǔ)，所以很難形成以自然流域?yàn)閱挝坏墓芾眢w制，因此它在改革中圍繞水土保持、生態(tài)保護(hù)、水資源調(diào)度等重大工程強(qiáng)化流域整體管理，形成“有選擇性集中”的流域管理體制。

(二)重視法制建設(shè)，以法制促進(jìn)管理體制的順利變革

無論是哪一種改革模式，都非常重視配套的法制建設(shè)，通過法律制度授權(quán)主體資格，確定職責(zé)分工，理順部門關(guān)系等。《泛珠三角水利協(xié)作年度會議制度》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》《珠江流域跨省河流水事工作規(guī)約》《廣東省江河流域水資源管理?xiàng)l例》等協(xié)議制度為珠江流域省際和省內(nèi)兩個層次的信息共享、溝通互動、協(xié)商管理提供了有力的保障和支持?！哆|寧省遼河保護(hù)區(qū)條例》作為遼河保護(hù)管理局統(tǒng)一行使流域管理職能的支撐依據(jù)，有力地保障了政令通達(dá)。而《長江河道采砂管理?xiàng)l例》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等法制，則明晰地劃分了長江流域管理中流域管理機(jī)構(gòu)與行政區(qū)域管理的職權(quán)界限。

(三)提升流域管理機(jī)構(gòu)的作用地位，使其擔(dān)當(dāng)重要角色

珠江管理體制改革中，省際和省內(nèi)流域管理機(jī)構(gòu)通過平等協(xié)議，充分調(diào)動了利益相關(guān)方的積極性，使決策的制定能夠兼顧各方利益。在此當(dāng)中，珠江水資源保護(hù)局、水文局、廣東省流域管理委員會等組織機(jī)構(gòu)充當(dāng)區(qū)域間水行政主管部門協(xié)商的牽頭人、重要組織者的角色。正是由于流域管理機(jī)構(gòu)的作用，珠江流域水資源的跨省、跨市治理得以走向常態(tài)化。而遼河保護(hù)管理局作為一個職能集中的流域管理機(jī)構(gòu)，不但依法擁有流域管理的主要決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并且享有地方政府為其提供的政策、資金、技術(shù)、人員等方面的大力支持。長江委及其下設(shè)機(jī)構(gòu)在重大工程項(xiàng)目中的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、監(jiān)測權(quán)、執(zhí)行權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)不斷提升和強(qiáng)化。

(四)建立并完善可供多方參與的平臺機(jī)制

雖然三種改革模式均有相對明確的法制授權(quán)流域管理中相關(guān)單位的職責(zé)分工，但實(shí)際運(yùn)作中仍然會出現(xiàn)“職權(quán)交叉或管理空白的情況，各相關(guān)單位不能較好地配合”［4］。為了避免這樣的情況發(fā)生，各大江河流域管理體制改革都紛紛建立健全可供多方參與的平臺機(jī)制。珠江流域以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施為契機(jī)，組織形式多樣的省際、地市高層聯(lián)系會議。遼河流域中，省政府正在籌備成立綜合執(zhí)法處，并以省分管領(lǐng)導(dǎo)和水利廳、環(huán)保廳、交通廳、農(nóng)委等部門領(lǐng)導(dǎo)組成流域決策委員會，共同參與遼河流域的政策制定、規(guī)劃設(shè)計(jì)和重大項(xiàng)目決策等。長江管理體制中，已經(jīng)建有由省、自治區(qū)、直轄市主要領(lǐng)導(dǎo)參與“水土保持委員會”和“長江防汛總指揮部”等高層參與平臺機(jī)制，為長江治理中的科學(xué)決策、有效執(zhí)行、及時反饋和解決問題提供了保障。

四、總結(jié)與展望

新《水法》實(shí)施以來，珠江等流域逐步探索出適合自身發(fā)展的管理體制改革模式，開創(chuàng)了流域管理體制新思路，它們?yōu)槠渌饔蚬芾韯?chuàng)新指明了方向。只有從流域自身的實(shí)際出發(fā)建立合適的管理體制，完善配套法制建設(shè)，理順流域管理機(jī)構(gòu)與區(qū)域行政主管部門關(guān)系，并搭建多方參與的平臺機(jī)制，才能更好地實(shí)現(xiàn)水資源管理中流域管理與區(qū)域行政管理的結(jié)合，促進(jìn)流域水資源可持續(xù)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)人水和諧的流域治理。

［1］廣東省水利廳.加快流域管理體制改革開創(chuàng)流域管理工作新局面［R］.全國水利人事勞動教育工作會議交流發(fā)言，2007.

［2］薛剛凌，鄧勇.流域管理大部制改革探索［J］.中國行政管理，2012年(3)：7-12.

［3］陳曉軍.貫徹中央1號文件 大力加強(qiáng)長江流域水資源管理與保護(hù)［N］.長江水利網(wǎng)，2011-05-30.

［4］王波，黃薇.國內(nèi)外流域管理體制要點(diǎn)及對長江生態(tài)管理啟示［J］.人民長江，2010(24)：13-16.