當(dāng)前外債管理存在的問題和建議

葛精輝

隨著資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程的逐步深入，當(dāng)前外債管理模式的諸多弊端也開始顯現(xiàn)，如何構(gòu)建適應(yīng)形勢發(fā)展要求的外債管理模式成為亟待研究的課題。本文在剖析當(dāng)前外債管理體系存在問題的基礎(chǔ)上，提出針對(duì)性建議。

一、當(dāng)前外債管理存在的主要問題

(一)行政管理主導(dǎo)，市場主體自主性不夠

規(guī)模管理是我國防范外債風(fēng)險(xiǎn)的主要手段，除外商投資企業(yè)可以按照相對(duì)寬松的“投注差”舉借外債外，對(duì)其余主體都進(jìn)行較為嚴(yán)格的額度控制，舉借外債在一定程度上表現(xiàn)為對(duì)行政資源的競爭，而不能充分反應(yīng)市場主體綜合競爭力和外債市場的真實(shí)狀況。從傳導(dǎo)機(jī)制來看，對(duì)外債規(guī)模或額度指標(biāo)的直接調(diào)整，雖然具有很強(qiáng)的政策效力，但也可能大面積的傷及無辜，尤其是在經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜、變化快的條件下，對(duì)外債額度的頻繁調(diào)整可能造成政策的搖擺不定、朝令夕改和外債市場的劇烈波動(dòng)。

(二)期限管理效果欠佳，短期外債占比較高

我國對(duì)中長期和短期外債實(shí)行分類管理，其中外商投資企業(yè)的中長期外債在“投注差”范圍內(nèi)按發(fā)生額管理，而短期外債則按余額管理；中資企業(yè)借用中長期外債需由發(fā)改委審批，按發(fā)生額管理，而借用短期外債只需外匯局核定指標(biāo)，按余額管理。這種管理模式，使得企業(yè)更愿意借用短期外債或是通過延期的方式變相借入長期外債，外債的期限選擇非純粹從企業(yè)財(cái)務(wù)角度考慮，扭曲了外債市場期限結(jié)構(gòu)。2001年-2013年，我國短期外債余額從500.58億美元增長到6866億美元，占總外債比也從41%增長到78%。

(三)貨幣錯(cuò)配防控不足，風(fēng)險(xiǎn)隱患漸顯

由于我國金融市場一直在相對(duì)封閉的系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行，我國外債管理模式的設(shè)計(jì)，也主要是注重總體規(guī)模的控制，而缺少針對(duì)貨幣錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)的管理。隨著我國資本項(xiàng)目管理的加速開放和人民幣匯率彈性區(qū)間的不斷擴(kuò)大，國際國內(nèi)金融市場聯(lián)系將更加緊密，境外金融波動(dòng)很容易傳導(dǎo)到境內(nèi)，由匯率、利率引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)可能將更加頻繁。如果人民幣出現(xiàn)持續(xù)大幅貶值或主要債權(quán)國家貨幣利率大幅加息，就可能加大債務(wù)壓力而引起償債風(fēng)險(xiǎn)。

(四)中外雙軌管理，雙重標(biāo)準(zhǔn)有失公允

在市場準(zhǔn)入方面，對(duì)外商投資企業(yè)借外債，在“投注差”范圍內(nèi)基本可以自主決定，即使用完“投注差”額度，企業(yè)也可以通過增加投資額的方式增加可借外債額度。而中資企業(yè)舉借中長期外債需要獲得發(fā)改委的批準(zhǔn)，短期外債也必須獲得外匯局的額度審批。在結(jié)匯方面，中外企業(yè)也存在顯著差別，外商投資企業(yè)外債資金可以結(jié)匯使用，而中資企業(yè)外債資金不能結(jié)匯，極大的限制的外債資金的使用范圍。

(五)部門分工紊亂，管理政策協(xié)同性較差

當(dāng)前外債管理不僅涉及發(fā)改委、財(cái)政部、人民銀行、外匯局和商務(wù)部等多個(gè)部門，而且管理分類維度較多，標(biāo)準(zhǔn)紊亂，既有按照外債類型、償還責(zé)任分類、又有按照債務(wù)人性質(zhì)、外債幣種等分類。這種在特定歷史條件下形成的多頭管理模式，不僅容易引發(fā)市場主體的政策套利行為，一旦發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，也可能影響對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)效率。

二、相關(guān)建議

(一)整合外債監(jiān)管職能、重構(gòu)外債管理框架

中央銀行有維護(hù)金融穩(wěn)定，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，在跨境資金流動(dòng)監(jiān)測和防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)方面，也有明顯的信息和技術(shù)優(yōu)勢，從國際上看，歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)也主要由中央銀行承擔(dān)。因此，建議全面整合現(xiàn)有外債管理部門職責(zé)，成立由人民銀行牽頭的外債宏觀審慎管理委員會(huì)，發(fā)改委、財(cái)政部、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和外匯局等部門參與決策和執(zhí)行，在各自職責(zé)范圍內(nèi)參與政策的設(shè)計(jì)和調(diào)整，確保外債政策與產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策和金融監(jiān)管政策一致，發(fā)揮政策合力。

(二)梳理管理責(zé)任邊界，注重系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防控

建議整合當(dāng)前多維度的外債分類管理模式，按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的管理原則，對(duì)外債實(shí)行主權(quán)與非主權(quán)外債的簡單分類管理模式，進(jìn)一步簡化外債管理環(huán)節(jié)。對(duì)主權(quán)外債，仍然按照國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和國際收支狀況等綜合考慮借用外債規(guī)模、期限和用途；對(duì)非主權(quán)外債，要與資本項(xiàng)目可兌換、利率匯率市場化改革等進(jìn)程相適應(yīng)，大力簡化行政管理，擴(kuò)大市場主體自主權(quán)，由市場主體自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自主借債，建立以登記管理為中心的外債管理模式，將管理的重點(diǎn)放在統(tǒng)計(jì)監(jiān)測和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面。

(三)建設(shè)審慎監(jiān)管工具，制定工具使用規(guī)則

在工具的設(shè)計(jì)方面，要改變以行政審批為主要手段的外債管理方式，建立與市場權(quán)利、政府職責(zé)和各類系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控緊密結(jié)合起來外債宏觀審慎監(jiān)管工具，即要尊重市場主體的權(quán)利，又要符合政府履職的要求，起到風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)際效果。在工具的使用方面，明確外債管理工具的使用規(guī)則，根據(jù)國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢和跨境資金流動(dòng)狀況，靈活使用多層次的外債管理工具箱。在工具選擇方面，要以適用于普遍主體的價(jià)格杠桿為主，這樣不僅可以消除政策工具帶來的歧視性效應(yīng)，也有利于平滑由外債政策的剛性調(diào)整引發(fā)的市場震蕩，更平緩的引導(dǎo)市場主體行為向政府預(yù)期的方向發(fā)展，抑制由市場個(gè)體順周期自利沖動(dòng)帶來的系統(tǒng)性宏觀風(fēng)險(xiǎn)。

(四)加強(qiáng)外債監(jiān)測分析，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力

有效的識(shí)別和監(jiān)測外債風(fēng)險(xiǎn)是實(shí)施外債宏觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)，也是合理使用外債宏觀審慎監(jiān)管工具的前提。要建立全面、科學(xué)的外債監(jiān)測體系，將外債監(jiān)測與外債超規(guī)模、期限錯(cuò)配和貨幣錯(cuò)配等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效識(shí)別結(jié)合起來。主要從時(shí)間和空間兩個(gè)緯度進(jìn)行把握，即要能有效識(shí)別由市場主體順周期性共振帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，又要注重識(shí)別系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)帶來的影響，特別是對(duì)于容易引發(fā)連鎖反應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)債務(wù)情況要進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)測。要科劃分外債系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)層次，加強(qiáng)相關(guān)數(shù)據(jù)信息的采集、加工和運(yùn)用，建設(shè)與之相匹配的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)預(yù)警體系，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警水平。

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