地方政府融資平臺的困境風(fēng)險以及化解對策

計興辰

摘要:有著二十余年歷史的地方政府投融資平臺，受2008年全球金融危機(jī)的影響和中央政策的引導(dǎo)在近些年發(fā)展迅猛。一方面其可以為公共建設(shè)籌集資金，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展；但另一方面，這種繁榮背后也潛藏著隱患。債務(wù)總量過大，償債能力差，信息不對稱等等問題都束縛著融資平臺的健康發(fā)展。所以應(yīng)該對癥下藥解決當(dāng)下問題：合理地限制舉債額度，加強(qiáng)監(jiān)管，提高財政透明度等等，化解存在的問題。

關(guān)鍵詞:地方政府融資平臺投融資風(fēng)險融資監(jiān)督社會資本地方債務(wù)財務(wù)透明

一、融資平臺缺陷、危害及風(fēng)險

(一)負(fù)債率過高且償債能力差

城鎮(zhèn)化的加速進(jìn)行、棚戶區(qū)改造的力度加大、還有故障房建設(shè)等項目上馬，這些工程需要大量的資金，相反，一些地方政府財政收入水平偏低，這種不平衡造成了其投融資平臺負(fù)債率非常高并且資本金不足、償債能力低下的問題。另外，大多地方投融資平臺都是利用借入新債的方式來彌補(bǔ)舊債的虧空，所以不斷進(jìn)行融資。這種行為也積蓄了很多潛在風(fēng)險。另一方面，投融資平臺償債能力弱。

如上文所敘述，融資平臺的資產(chǎn)均是地方政府股權(quán)、土地等資產(chǎn)的劃撥，并沒有突出的主營業(yè)務(wù)和充足的固定資產(chǎn)，并且其項目關(guān)注社會效益高于經(jīng)濟(jì)效益。所以，其償債的途徑主要是依賴土地升值和地方財政收入的增加。如果經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，其風(fēng)險會不斷釋放。但是若經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)一定程度下滑，涉及過多項目的平臺會大大減少償還能力，增加債務(wù)風(fēng)險。

(二)管理方面的問題

1、制度混亂

制度混亂中國的政治制度對融資平臺有很大影響。第一，官員的換屆導(dǎo)致融資的借款人、用款人和還款人不一致，造成混亂。第二，目前中國的這種易GDP為核心的官員考核方式使得各層政府都有著強(qiáng)烈舉債動機(jī)。第三，由于融資企業(yè)均從原國有企業(yè)或事業(yè)單位轉(zhuǎn)制成立，政治痕跡明顯，缺乏舉債規(guī)模的限制，且權(quán)責(zé)關(guān)系不明確。第四，政府管控過多，導(dǎo)致風(fēng)險意識淡薄，資金使用混亂，各個部門使用，群龍無首。以上四點對于融資平臺的正常運行很不利。

2、地方融資平臺公司的管理機(jī)制不夠健全

地方融資平臺雖然由政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為公司管理，但其并沒有按照公司法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行運作，雖然有相當(dāng)一部分融資平臺公司設(shè)立了董事會、監(jiān)事會和管理層這樣的組織架構(gòu)，但也只徒有現(xiàn)代企業(yè)管理之名，政企不分的問題比較突出，地方政府相關(guān)職能部門管理著公司的具體業(yè)務(wù)：資產(chǎn)由國資委管理，資金安排由財政局管理，項目投資由發(fā)改委管理，重要人事任免由組織部、人社局管理。這些不同的分工負(fù)責(zé)導(dǎo)致地方融資平臺公司的融資管理的分散、融資決策的失誤責(zé)任主體不明晰、投融資活動效率和運行透明度不夠，于是融資總量在大幅舉債過程中缺乏整體規(guī)劃。出現(xiàn)信貸資金調(diào)度混亂等現(xiàn)象，２０１１ 年審計署審計發(fā)現(xiàn)，在全國６５７６ 個融資平臺公司中，有１０３３ 家融資平臺公司存在違規(guī)現(xiàn)象，涉及金額達(dá)2441億元，問題集中在虛假出資、違規(guī)注資、注冊資本未到位、抽走資本等。

3、市場對發(fā)債主體的監(jiān)管弱化

城投債券發(fā)債名義主體是城投公司，但是地方政府卻成為了資金的使用者和償還者。與此矛盾的是，市場以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其信用的評級和信息披露甚至業(yè)績的跟蹤職能落實到融資平臺，無法追蹤到地方政府。所以真正的監(jiān)督無法落實，真正的風(fēng)險也無法量化，因為信息難以披露。

4、市場化程序和經(jīng)營水平不高

盡管地方投融資平臺應(yīng)該作為一個企業(yè)來經(jīng)營管理，但是由于其組建之初是通過政府發(fā)起，管理層和經(jīng)營人員往往都來自政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，企業(yè)經(jīng)營理念和職業(yè)素養(yǎng)都相對欠缺。而且由于政府投融資平臺的經(jīng)營目的往往是貫徹落實政府的城市建設(shè)規(guī)劃和民生等方面工程，不具盈利性質(zhì)，因此也存在投資回報率和資金利用效率較低的現(xiàn)象。

(三)對其他主體的危害

根據(jù)十八大會議公報，市場是社會資源配置的決定性因素，政府不能占用過多資源，否則資源很難高效利用。地方政府舉債規(guī)模的無節(jié)制擴(kuò)大會對宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成危害。

1、銀行

大量的融資平臺風(fēng)險都轉(zhuǎn)嫁給銀行，這是要加大力度整治地方融資平臺的原因之一，嚴(yán)防風(fēng)險向銀行業(yè)的轉(zhuǎn)移。雖然短期風(fēng)險目前相對可控。但是一方面，越來越多的平臺貸款到期，挑戰(zhàn)地方財政的償還能力；另一方面，銀行現(xiàn)在依然是平臺最大的承銷方和投資方，承擔(dān)著地方財政的大部分風(fēng)險。正如銀監(jiān)會主席尚福林提出，銀行業(yè)和其他金融機(jī)構(gòu)持有市場上大部分城投債，特別是對部分市場認(rèn)可度不高的債券的承銷導(dǎo)致銀行被動持券，造成銀行體系內(nèi)留存了大量融資風(fēng)險，于是銀行的實際風(fēng)險敞口上升。

2、民營企業(yè)

它擠占了個人實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信貸資金。近十年來，銀行的信貸增量基本流向政府主導(dǎo)的融資平臺。所以導(dǎo)致向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)流入的資金不增反減，尤其是中小企業(yè)和民營企業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營受到制約和打壓，一些企業(yè)為了生存不得不求助高成本融資方式，比如溫州的高利貸等等，造成惡劣的影響。拉高了整個社會融資成本，并且嚴(yán)重影響中國金融資源的供給平衡，相對于融資平臺大部分企業(yè)是處于劣勢的，付出的成本也是高昂的。

3、人們

它抬高了人們的生活成本。對于大多地方政府，土地出讓金是地方融資平臺還款最重要的來源保證。而融資平臺的出現(xiàn)加劇了地價和房價的升高。如此高的地價增加了人們生活的成本，社會投資決策被嚴(yán)重扭曲。這種信貸資金大量投放在公共建設(shè)領(lǐng)域，由于領(lǐng)域單一，極易出現(xiàn)現(xiàn)金流動性過剩，導(dǎo)致產(chǎn)品價格快速上漲并且引發(fā)通貨膨脹。

4、宏觀經(jīng)濟(jì)

地方融資平臺在經(jīng)濟(jì)運行中起著“加速器”的作用，借貸相當(dāng)于杠桿，利用杠桿將更多的資金投放到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去。但是，這種加速的速度和時間無法準(zhǔn)確把握，所以出現(xiàn)過度擴(kuò)張或者緊縮的情況也是難免的。

尤其是當(dāng)中央政府采取緊縮貨幣政策之時，地方政府依舊按照慣性會單純追求經(jīng)濟(jì)總量，這樣的結(jié)果就是地方行為與中央政策背道而馳，大大減小了宏觀調(diào)控的力度。另外，融資平臺貸款大多為中長期，為了保持放貸的一致性和完整性，放貸機(jī)構(gòu)必須繼續(xù)放款，這樣就會被動增長放貸數(shù)量，不符合貨幣緊縮的政策。

特別是房地產(chǎn)政策。中央近些年大力調(diào)控房地產(chǎn)政策，打壓房價，但房價不降反升，其背后推手之一就是地方政府。因為地方融資平臺的還款來源就是當(dāng)?shù)氐耐恋爻鲎?，如果房價下降，整個還貸體系崩塌，銀行業(yè)也會受其牽連，地方財政甚至?xí)呦蚱飘a(chǎn)。所以這一系列的動機(jī)和行為削弱了中央政府房地產(chǎn)調(diào)控的力度。

(四)信息不對稱

缺乏信息的完善公開披露與監(jiān)管易產(chǎn)生政府信用危機(jī)

1、融資總量

地方政府為融資平臺提供了隱形的擔(dān)保，而且政府還經(jīng)常會通過多個融資平臺從多家金融機(jī)構(gòu)貸款分散在多個領(lǐng)域使用。導(dǎo)致地方政府真實的負(fù)債壓力和擔(dān)保狀況很難被銀行以及其他金融機(jī)構(gòu)了解。

2、資金用途

各級政府有可能利用權(quán)力之便，改變資金在貸入時規(guī)定的用途，因為銀行很難對資金實際流向進(jìn)行監(jiān)控。無法切實審核各項目真實的負(fù)債情況。

另外，由于銀行不能全面掌握地方政府的財稅收入及其還款能力。通常的監(jiān)管方式缺乏可操作性，癥結(jié)在于銀行與政府之間存在的信息嚴(yán)重不對稱。因為融資平臺的性質(zhì)特殊，所以銀行對他們的監(jiān)管異于一般企業(yè)。銀行會根據(jù)該政府土地的增值空間和財政收入進(jìn)行預(yù)測和評估。但是地方政府財務(wù)信息很少對外公布，金融機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確預(yù)測地方政府融資平臺的償債能力。

(五)不利于利率市場化

嚴(yán)重影響了利率市場化的進(jìn)程。中國正在展開利率市場化改革，而利率市場化既包括資金貸出方要市場化，又包括資金借入方也需要市場化。地方政府投融資平臺作為資金借貸的交易對手，在國家信用的隱含擔(dān)保下，性質(zhì)沒有市場化，并且運營模式?jīng)]有市場化，阻礙利率市場化機(jī)制有效運行。

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融資平臺阻礙利率市場化的進(jìn)程。十八屆三中全會之后，利率市場化如火如荼的進(jìn)行。其前提條件是資金貸出方和資金借入方都要符合市場化?？傻胤秸谫Y平臺在國家信用的擔(dān)保之下，作為資金借貸的交易方，既沒有做到性質(zhì)市場化也沒有做到運營模式市場化，阻礙了利率市場化有效運行。

三、債務(wù)風(fēng)險的化解

(一)短期目標(biāo)

1、從債券總量和結(jié)構(gòu)方面，管控債務(wù)風(fēng)險

加強(qiáng)調(diào)研，查清當(dāng)前債務(wù)情況。由國家審計署領(lǐng)導(dǎo)，和統(tǒng)計部門以及主管部門一道，形成地方債務(wù)清查機(jī)構(gòu)來核查地方政府債務(wù)，掌握政府投資項目基本情況、各地債務(wù)數(shù)量、結(jié)構(gòu)以及資金來源。并根據(jù)債務(wù)類型和償債時間將債券分類來化解債務(wù)風(fēng)險。

分析成因。地方債券有兩種成因。一種是地方政府盲目追求政績造成的。依賴投資拉動經(jīng)濟(jì)并片面追求形象工程，這些行為往往缺少可以實施的償債計劃，所以往往風(fēng)險很大。這部分債務(wù)的產(chǎn)生基本是由于地方政府決策不科學(xué)造成的，而中央政府并沒有加以限制。所以加強(qiáng)管理是控制風(fēng)險的必要因素。

另一種是地方政府被中央政府“綁架”，比如遺留的改革中的難題、不對稱的財權(quán)和事權(quán)、與中央“保增長”等政策的配合使用，這部分債務(wù)有一定資金可以保障，風(fēng)險較低。

結(jié)合債務(wù)現(xiàn)狀和財務(wù)狀況，制定量化風(fēng)險管控體系。首先應(yīng)該確立一個嚴(yán)格規(guī)范的量化體系，中央政府對地方的債務(wù)總量進(jìn)行統(tǒng)籌管理，地方政府根據(jù)自身償還能力謹(jǐn)慎預(yù)測，確定合理發(fā)行規(guī)模，并且最后由立法機(jī)關(guān)審批通過。其次，應(yīng)該將債務(wù)與本地財力相匹配，減少過度負(fù)債的情況，建立符合自身狀況的債務(wù)管理預(yù)警體系，綜合管控地方債務(wù)。并且對于不同類型融資平臺分類管理，商業(yè)運作。最后，平臺的信用等級評價制度需要完善。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該對各地方政府負(fù)債能力和現(xiàn)狀進(jìn)行評估，使其期限結(jié)構(gòu)更為合理。

2、強(qiáng)化融資監(jiān)管

地方政府。地方政府要做到切實監(jiān)管債務(wù)情況，防止債務(wù)失控。一要建立嚴(yán)格政府管控機(jī)制。比如政府要抓好市場準(zhǔn)入、信息披露和審計審查等工作。二要規(guī)范融資平臺運作機(jī)制。比如確定政府出資形式，政企分開制度，明確政府企業(yè)相關(guān)責(zé)任，以及法人制度等等。三是加強(qiáng)融資平臺市場化，政府要接受市場監(jiān)督，這樣能促進(jìn)融資行為日漸規(guī)范化。

審計機(jī)關(guān)。審計機(jī)關(guān)要把融資項目風(fēng)險作為重點，核實其合法性和真實性，監(jiān)督審查各地方融資平臺，及時提出防范風(fēng)險的建議，特別要強(qiáng)化監(jiān)管資金用途，提高資金使用效率，規(guī)范資金使用的方式。

監(jiān)督機(jī)構(gòu)。構(gòu)建人民銀行與銀監(jiān)部門牽頭的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，定期檢查地方債務(wù)，分析貸款風(fēng)險。使商業(yè)銀行可以根據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)要求對政府貸款有嚴(yán)格合理的控制，避免出現(xiàn)貸款使用的混亂和挪用資金現(xiàn)象發(fā)生，降低風(fēng)險。

信用評級機(jī)構(gòu)。信用評級機(jī)構(gòu)一定要起到第三方監(jiān)督作用，綜合評估融資平臺財務(wù)能力和地方政府財務(wù)狀況，給出其對公司的信用評級和信用評估，為相關(guān)利益方提供參考意見。

3、逐步完善融資平臺公司治理結(jié)構(gòu)

雖然融資平臺是由地方政府及其下屬機(jī)構(gòu)向城投公司下?lián)苜Y金、土地、股份等資產(chǎn)成立，從而具備投融資功能和企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。但在公司的實際運作中會常常發(fā)生政府看得見的手對融資平臺企業(yè)的干預(yù)，致使平臺缺乏管理的獨立自主權(quán)。

在明確了當(dāng)前混亂的管理結(jié)構(gòu)之后，我們就要對癥下藥，規(guī)范企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)并提高平臺的運作效率，減少其中的政府干預(yù)而強(qiáng)化公司作用，向市場化更進(jìn)一步。

明細(xì)的產(chǎn)權(quán)必不可少，政企分開，權(quán)責(zé)分明；還要按照現(xiàn)代企業(yè)進(jìn)行明確分工，董事會、監(jiān)事會、管理者各盡其職；另外，努力提高公司效益，對收益做出理性預(yù)期，提高平臺資信，降低融資平臺風(fēng)險。

(二)長期目標(biāo)

1、調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和政府投資觀念，控制債務(wù)規(guī)模劇烈增長勢頭

一是要使經(jīng)濟(jì)增長擺脫對公共投資的過分依賴。自從2008年全球金融海嘯，中國投資四萬億開始。每次中國經(jīng)濟(jì)有減速勢頭，各級政府都會使出擴(kuò)大投資這個撒手锏來拉動經(jīng)濟(jì)。這個方法雖然看似簡單有效，但是也直接或間接地抑制了經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)性和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。并且常常導(dǎo)致投資效率低，尋租現(xiàn)象普遍甚至排擠了私人的投資。所以這種刺激經(jīng)濟(jì)的手段是缺少持續(xù)性的，這種發(fā)展模式也是難以為繼的。未來中國經(jīng)濟(jì)的道路應(yīng)該是擺脫依賴，走上一條民間投資充滿活力的市場化發(fā)展道路。

二是要改變公共投資偏向交通領(lǐng)域的現(xiàn)狀。一直以來，公共領(lǐng)域的投資把基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)尤其是道路橋梁作為經(jīng)濟(jì)刺激的重點。借此帶動鋼鐵建材、水泥化工等一系列上游企業(yè)的增長。但現(xiàn)在，隨著我國經(jīng)濟(jì)增長模式的逐漸轉(zhuǎn)變，要把環(huán)境治理以及社會公平的建設(shè)也作為拉動經(jīng)濟(jì)的方式之一。比如說對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)助建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療的投入，對落后地區(qū)校舍改建、廉租房建造，以及生態(tài)恢復(fù)、新型能源的利用等等。

三是要改變只重規(guī)模不重質(zhì)量的理念。任何投融資都要做好前期評估以及效能分析，并且要管理好財務(wù)狀況，減少浪費；提高投資效率，加快項目進(jìn)程，充分利用資金，提高投資的回報率。

2、拓寬政府項目融資渠道

第一，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入政府項目融資領(lǐng)域。鼓勵民間資本進(jìn)入。鼓勵社會資本積極投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。創(chuàng)新融資方式，充分運用中期融資券、中期票據(jù)、信托工具、保險資金、產(chǎn)業(yè)投資基金、融資租賃和非傳統(tǒng)信貸融資工具等多種方式，促進(jìn)融資多元化通過專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)行信托產(chǎn)品和公司債募集社會資金，引導(dǎo)民間資本和外資進(jìn)入政府項目，形成政府項目投資主體多元化的格局；同時，可探索把部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入上市公司，進(jìn)行股權(quán)上市融資。

第二，對政府公共基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營模式進(jìn)行創(chuàng)新。一些新興方式諸如BT、BOT、TOT、PPP近來興起，這些引導(dǎo)和扶持民間資本進(jìn)入公共物品生產(chǎn)領(lǐng)域的方法減輕了地方政府的資金壓力，從而減少了地方融資平臺的債務(wù)和隨之而來的風(fēng)險。

第三，改善銀行融資方式。探索建立政府與銀行金融機(jī)構(gòu)聯(lián)席會議制度，主動對接項目，按銀行貸款要求做好融資抵押，增強(qiáng)項目對口性，減少包裝環(huán)節(jié)，提高融資效率。

3、推進(jìn)地方性“市政債券”的試點和可持續(xù)發(fā)展。

2011年lO月20日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部發(fā)布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》。選取了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的上海市、浙江省、廣東省、深圳市．在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券。獲得財政部授權(quán)后不到一個月。加11年11月15日，首期自行招標(biāo)的地方債——2011年第一期、第二期上海市政府債券由上海市政府自主招標(biāo)發(fā)行，發(fā)行總量為71億元。隨后。廣東省分別發(fā)行了3年期和5年期兩個同定利率附息品種．發(fā)行規(guī)模各為34．5億元，共計69億元。此次地方債試點無疑將成為財稅制度改革中的一項重大突破。

從短期看，由于試點少，規(guī)模小。對投資的實際支撐作用很小中期來看，既可以減少銀行貸出的金額，又可以解決地方政府財政困境和限制。長期來看，這個舉措必將推動地方財政透明效率地運行。未來應(yīng)該加大地方發(fā)債的發(fā)放，改變當(dāng)前融資平臺的債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低平臺風(fēng)險。

就我國現(xiàn)在發(fā)行的債券品種而言，國債、金融債、企業(yè)債都已在交易市場上倍受歡迎，單獨缺地方債。從20世紀(jì)80年代開始，我國開始發(fā)行以上三種債款，交易量穩(wěn)步上升，投資基礎(chǔ)也不斷壯大。這一切為地方債的登場做好了鋪墊。

所以結(jié)合地方實際情況，若允許地方直接放款不僅可以解決我國債券市場結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)狀，還能合理合法解決地方融資平臺一系列棘手問題。

4、深化分稅制財政體制改革

地方投資融資平臺急速上升以及牽涉的一系列問題的深層次原因是1994年分稅制改革國家財稅體系設(shè)計不合理。在分稅制改革之后，中央和地方財政出現(xiàn)剪刀差，中央財政不斷壯大，地方財政不斷縮水，但事權(quán)卻沒有隨之調(diào)整。所以地方融資平臺不斷壯大。近年來，中央財政年年盈余相反地方債務(wù)卻節(jié)節(jié)攀升，愈發(fā)反映當(dāng)前財政體系的不合適。因此我們也要從根本上解決問題，提高地方政府稅收分成比例，事權(quán)方面增加中央責(zé)任，改善當(dāng)前事權(quán)財權(quán)不匹配的現(xiàn)狀。

四、結(jié)束語

中國近十年的發(fā)展令國人、世界有目共睹，并有諸多經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)測中國經(jīng)濟(jì)總量超過美國指日可待。但另一方面，地方債務(wù)這如達(dá)摩克利斯之劍，懸在中國繁榮的經(jīng)濟(jì)之上，時刻威脅著我國地方財政乃至整個經(jīng)濟(jì)體的安全。針對這一系列制度上的、經(jīng)濟(jì)上的缺陷和將來會面臨的風(fēng)險，我們必須采取相對應(yīng)的措施，短期內(nèi)聚焦于管理、監(jiān)管以及信息公示制度的修正，長期應(yīng)著眼于深層次原因，改革中國財稅制度的弊端。

只有解決了這個問題，中國未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展才會是健康的、高質(zhì)量的、可持續(xù)的，只有解決了這個問題才能是中國的金融體系更加趨向于市場化，只有解決這個問題才能真正根治中小企業(yè)現(xiàn)金流短缺、房價虛高、生活成本上升的問題，才能讓人民圓了中國夢。

地方政府融資平臺問題不是中國經(jīng)濟(jì)問題的全部，但卻是中國邁向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體必經(jīng)的一道坎。

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