戶籍改革：一個時代的印記

若拙

2014年7月30日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，標志著我國實行了半個多世紀的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制著人口城市化的背景下，中國出現(xiàn)了人口的老齡化，現(xiàn)正面臨著快速的人口老齡化和人口城市化問題?！兑庖姟返某雠_，調(diào)整了戶口遷移政策，創(chuàng)新了人口的管理機制。這樣的改變與人口的老齡化有何聯(lián)系？

戶籍制度改革

究竟改變了什么

從《意見》中我們可以看到，戶口遷移政策做出了調(diào)整。在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定住所的人，不用再受到建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，只要本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，在當?shù)靥岢錾暾垼涂梢缘怯洺Ｗ艨?；另外在一些中等城市落戶也不再受限制；想在大城市落戶的，只要落戶條件合理，便可落戶；還有對城區(qū)人口500萬以上的特大城市現(xiàn)行落戶政策進行改進，建立完善了積分落戶制度等，這些改變，從一定意義上，破除了城鄉(xiāng)之間的壁壘。

人口的遷移，必然需要制定相應(yīng)的人口管理機制來管理和統(tǒng)計，便于下一步工作的進行。在《意見》中，我們看到了人口管理的創(chuàng)新。通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。其中，建立了居住證制度，離開常住戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上的公民，就可以在居住地申領(lǐng)居住證，符合條件的，還可以在居住地申請登記常住戶口。同時人口信息管理制度也將得以健全，進行實際居住人口的登記，加強和完善人口統(tǒng)計調(diào)查，建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的統(tǒng)計制度。

我們應(yīng)看到，“取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口”不只是換個“本”，而是能否實現(xiàn)權(quán)利的均等化?！兑庖姟分兄赋觯r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益可得到相應(yīng)保障。其中指出要完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)定了現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。此外，擴大了基本公共服務(wù)覆蓋面，以保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利；完善就業(yè)失業(yè)登記管理制度，提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，提高統(tǒng)籌層次，以實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，促進基本養(yǎng)老服務(wù)均等化等一系列改變。

正確看待衡量口徑

重視家庭養(yǎng)老問題

老齡化問題已成為世界主要國家和主要城市所面臨的共同挑戰(zhàn)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制下，大量農(nóng)村勞動力進入城市，但又無法獲得當?shù)爻鞘袘艏?。這樣也就帶來了兩種口徑的老齡化，一是用戶籍人口來衡量的老齡化，二是用常住人口來衡量的老齡化。

從全國來看，戶籍人口老齡化和常住人口老齡化的數(shù)值應(yīng)該是一致的，2009年底我國60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?2.5%。但是分到農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)、分到不同地區(qū)來衡量老齡化的水平，戶籍人口老齡化和常住人口的老齡化就會不一樣。例如，上海是中國老齡化水平最高的城市。在2009年底，上海的戶籍人口有1400萬，戶籍人口中60歲以上的老年人口有315.7萬，占戶籍人口比重的22.5%；而如果包括常住在上海半年及以上的外來人口，上海的常住人口數(shù)量為1921萬人，常住老年人口約331.3萬，以常住人口口徑衡量的上海老齡化水平為17%左右。

上海的常住人口老齡化水平遠低于戶籍人口老齡化的水平。與此相應(yīng)，我國還有一些地區(qū)是人口流出遠大于流入的凈流出地區(qū)，其常住人口口徑的老齡化則大于戶籍人口口徑的老齡化；還有一些地區(qū)流出人口和流入人口數(shù)量都很多，其常住人口老齡化和戶籍人口老齡化也表現(xiàn)出另外的特點。

我們一般總覺得大城市的老齡化問題更加嚴重，這對理解中國當前老齡化的實際情況來說，其實是一個似是而非的結(jié)論。按照戶籍人口的老齡化來統(tǒng)計，中國大城市的老齡化程度確實比中小城市和農(nóng)村地區(qū)更高。而以常住人口口徑來看，中國大城市的老齡化問題相比于中小城市和農(nóng)村地區(qū)就沒有那么嚴重了，反而城市地區(qū)的老齡化程度低于中小城市和農(nóng)村地區(qū)的老齡化程度。

現(xiàn)今本地人口家庭日益小型化、子女和父母共同居住的比重逐步減少、夫妻雙方都是獨生子女的家庭養(yǎng)老壓力更大、以及擁有一個子女的家庭中老人生活風(fēng)險更高，這些發(fā)生在家庭生活中的變化，都需要由本地人口家庭中的子女來切實承擔老齡化的壓力，城市戶籍人口家庭養(yǎng)老面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

同樣，當流動人口從農(nóng)村進入城市并在城市中長期居住，更加劇了農(nóng)村留守的老年人口的生活困境。由于年輕子女離開父母到城市就業(yè)和生活，農(nóng)村家庭中子女和老人共同居住的比重隨之下降，農(nóng)村老年家庭的空巢數(shù)量也在同時增加。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)村的留守老人數(shù)量約有4000萬，占農(nóng)村老年人口的37%左右?？紤]到農(nóng)村老年群體很大程度上還缺乏完善的養(yǎng)老保障，更大程度地依靠子女養(yǎng)老，那么，遷徙到城市中的移民不僅不能直接解決城市家庭中的養(yǎng)老問題，并且對農(nóng)村家庭中的養(yǎng)老本身帶來了更加劇烈的沖擊。

但我們也需看到，在城市化過程中的大量移民對微觀家庭的養(yǎng)老服務(wù)所間接發(fā)揮出來的積極作用。正是由于大量農(nóng)村人口進入城市和在城市長期居住，才能夠為城市解決老年服務(wù)提供充足的勞動力供給。本地家庭養(yǎng)老功能的弱化正是通過移民群體所提供的社會服務(wù)來加以彌補的，通過養(yǎng)老服務(wù)的日益社會化和專業(yè)化，能夠緩解城市戶籍人口家庭養(yǎng)老的壓力。

戶籍制度的改革，能消除移民的一些顧慮，進而促進城市經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。如果戶籍制度一直停于滯后狀態(tài)，就會對解決日益嚴峻的老齡化問題很不利。因為滯后的戶籍制度會擴大人口和戶口的分離，削弱家庭養(yǎng)老的能力。如外來人口繳納社會保障不足或者不繳納社會保障，會使其在進入老年以后難以積累起足夠的養(yǎng)老保障維持自身的老年生活。因此，日益突出的老齡社會的挑戰(zhàn)，要求我們加快推動城市戶籍制度改革的步伐。

老齡化問題日益嚴峻

戶籍改革須先行

在未來10-20年，中國整體的人口發(fā)展機會窗口將逐步消失，城市老齡化的速度在2030年以后也將進入加快提高的時期，因此，未來的10-20年是中國城市部門應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的重要機遇期和準備期。在這一不長的發(fā)展機遇期中，戶籍制度改革越早則越為有利，或者說，戶籍制度改革越早則壓力越小。

戶籍制度改革推動著移民和城市化進程。通過發(fā)揮替代性遷移的作用，調(diào)節(jié)大城市的人口結(jié)構(gòu)，增強大城市的競爭性和生產(chǎn)力，為城市發(fā)展提供更加充足的勞動力資源，從而有助于老齡化問題的解決。

快速吸納外來人口群體進入城市體系，能加快城市社會保障基金的積累。因城市需要對更多的城市人口提供更加均等化的公共服務(wù)，似乎增加了城市公共財政的壓力，但外來人口主要是生產(chǎn)力較高的年輕人口，移民本身是有利于城市公共財政積累的，更多的年輕人進入城市社會保障體系，本身有利于城市社會保障基金的平衡。這不僅能讓勞動者的勞動權(quán)益得到保障，同時還能在城市化過程中促進和提高內(nèi)需，實現(xiàn)長期的經(jīng)濟增長，促進城市經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。

戶籍制度改革與老年人的切身利益相關(guān)，最重要的是能提高老年人口生活質(zhì)量和社會福利。城市化往往意味著更良好的衛(wèi)生、健康、文化、娛樂等公共服務(wù)，帶來老年人口的經(jīng)濟收入、健康水平和預(yù)期壽命等各方面的改善。城市化并不是人們想象中的冷冰冰的“水泥森林”，城市化本身能促進解決老齡化的問題，并成為老年人口福利增長的源泉，促進老年人過上更美好的生活。

在推動中國城市化和引導(dǎo)人口遷移過程中，戶籍制度改革已經(jīng)得到了較多的關(guān)注和支持。加快完成戶籍制度改革，加快吸納外來人口群體進入城市體系，在城市化過程中重視為適應(yīng)老齡社會所做的加強養(yǎng)老保障體系建設(shè)和社會支持體系建設(shè)，成為中國應(yīng)對日益嚴峻的城市老齡社會挑戰(zhàn)必須完成的任務(wù)。endprint