探討土地財政下的地方政府債務(wù)風(fēng)險

趙茂生

摘要:近年來在國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境不景氣和國內(nèi)需求乏力的背景下，為了保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、社會安定，地方政府紛紛采取了天量的投資計劃。然而，在地方政府龐大的經(jīng)濟(jì)刺激背后，卻是主要以土地相關(guān)收入作為償債保障的地方債務(wù)規(guī)模的急劇擴(kuò)大，風(fēng)險日益突出。本通過描述了當(dāng)前的土地財政現(xiàn)狀，并分析了其風(fēng)險來源，希望引起地方政府的重視。

關(guān)鍵詞:地方債務(wù)債務(wù)風(fēng)險土地財政

近幾年來，我國地方債務(wù)規(guī)模急劇膨脹，國內(nèi)外學(xué)者及投資人對地方債務(wù)中潛藏的巨大風(fēng)險已在給予警告，2013年4月9日，三大國際評級機(jī)構(gòu)惠普將我國的長期本幣發(fā)行人評級將至A+,這是中國的信用評級自1999年以來首次被國際權(quán)威機(jī)構(gòu)下調(diào)。 然而有負(fù)債并不可怕，關(guān)鍵是要正確評估其中的泡沫程度，只要全面認(rèn)清地方政府債務(wù)風(fēng)險，就能控制并逐步化解當(dāng)前越演越烈的地方債務(wù)危機(jī)。

一、土地財政的現(xiàn)狀

自2010年以來，地方政府債務(wù)問題作為中國經(jīng)濟(jì)的一塊心病越來越嚴(yán)重，讓中國經(jīng)濟(jì)前行的步伐愈發(fā)艱難。據(jù)國家審計署的最新統(tǒng)計，我國的地方債務(wù)規(guī)模已經(jīng)超過12萬億，國際貨幣基金組織也認(rèn)為中國的公共債務(wù)在國民生產(chǎn)組織中的占比已經(jīng)超過了百分之五十，逐漸危及國際警戒線。更為擔(dān)心的是，國家審計署對《36個地方政府本級政府的債務(wù)》審計結(jié)果顯示，絕大部分是承諾用出讓土地的相關(guān)收入來償債。然而依據(jù)2012的土地出讓結(jié)果，6000億的凈收入連支付地方政府債務(wù)一年的利息都不夠。 今年以來，在中央嚴(yán)格調(diào)控房價上漲的情況下，各地仍然頻現(xiàn)所謂的“地王”，就是因為地方政府的償債壓力加大，不得不同不通過賣出更多的土地來獲取財政收入，尤其是在上半年其它稅收收入增速明顯放緩的情況下。從全國層面來看，近幾年土地出讓收入在全國財政收入中的占比也達(dá)到1/4 ~1/3；而在很多三四線城市之中，土地出讓收入甚至能占到其財政收入的一半。近年來嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控措施，讓地方政府財政收入收到了壓力，這使得仍在建設(shè)的一些有地方政府投資主導(dǎo)的項目難免出現(xiàn)問題，危害經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。

二、地方債務(wù)的風(fēng)險分析

土地財政模式有著自身的弱質(zhì)性，一個就是地方的土地有著稀缺性，現(xiàn)有的土地資源一旦被用完，這種循環(huán)模式也將無法繼續(xù)；另一個就是當(dāng)民眾無法承受高企的房價和地價時，政府無疑會出臺一系列宏觀調(diào)控措施，屆時房價和地價下跌，將直接導(dǎo)致土地財政減少，銀行及其他融資主體將會產(chǎn)生對地方財政能力的不信任。不但地方政府的再融資出現(xiàn)困難，還有銀行要求追加抵押物的等風(fēng)險。土地財政的不可持續(xù)性主要體現(xiàn)在以下三個方面：

(一)土地資源的不可持續(xù)性

土地是支撐地方土地財政的最重要因素，當(dāng)前新一屆政府強(qiáng)推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，也離不開大量農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)變，但是土地資源有著自身不可再生的特點，這決定了土地資源供應(yīng)的有限性。另一方面，由于土地用途難以改變的特點，所以為了保證我們國家的糧食供應(yīng)安全，國土資源部規(guī)定了18億畝耕地的紅線，并對此采取最嚴(yán)厲的管理制度。

(二)高房價的不可持續(xù)

房屋作為人們的必需品，人們對其有著剛性需求，在我國的保障房無法滿足民眾需求的情況下，商品房的價格必然會上漲，這種邏輯使得投資人士及一些普通民眾相信房地產(chǎn)穩(wěn)賺不虧，增加投資性住房的購買和房地產(chǎn)相關(guān)的投機(jī)需求。在當(dāng)前房價上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民眾收入的增長速度下情況下，面對房地產(chǎn)的剛性需求，人們只能減少在其它方面的開支，這會進(jìn)一步壓縮我國的內(nèi)需，造成房地產(chǎn)行業(yè)的一枝獨秀，而其他行業(yè)萎靡不振。而這種局面是跟當(dāng)前中央轉(zhuǎn)增長，調(diào)結(jié)構(gòu)，促民生的政策格格不入的，勢必會引起中央政府的重視，出臺一系列的打壓高房價的措施，來保證居民的住房需求。從這個層面上來講，高房價在我國不可持續(xù)。

(三)土地出讓的凈收入不斷下降

在我國目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，城市土地的使用權(quán)可以自由出讓，而農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)要受到一系列限制，而且地方政府有權(quán)利出讓土地并從中獲得相關(guān)受益。該制度反映了地方政府在一級土地市場上的壟斷特權(quán)，同時在土地的拆遷征收環(huán)節(jié)，地方政府往往是強(qiáng)勢的一方，以盡量低的價格征收農(nóng)民的土地，可以說地方政府的巨額土地收入是其一方面作為土地的壟斷買家，另一方面又作為徒弟的壟斷賣家，憑借其自身的壟斷地位不斷壓低賣價和抬高買價而獲取巨大的中間差價而獲得的。然而我國的民主進(jìn)程的不斷推進(jìn)和依法治國理念的不斷深入，人們將會加強(qiáng)維護(hù)自身民主權(quán)利的意識和行為，對不合理的征地補(bǔ)償必然會不滿，近年來頻頻爆出的釘子戶事件便是對其的一個回應(yīng)。

三、結(jié)束語

隨著銀行內(nèi)部風(fēng)險控制制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的完善，金融機(jī)構(gòu)在向地方政府提供資金放貸的時候，要求地方政必須要有償債資金來源和相應(yīng)的抵押物作為保證，因而必然存在著相當(dāng)?shù)呢斄Σ艦榈胤秸罅颗e債提供了支撐。由于地方政府依靠土地財政模式所帶來的財政收入所占的比重很高，特別是土地抵押收入更是其財政收入的重要部分。如果有其中的一個環(huán)節(jié)運(yùn)行不暢，將會使土地收入減少，給地方財政收入造成重大壓力。而地方財政嚴(yán)重依賴土地出讓收入的模式將會難以為繼，同時可能引爆潛在債務(wù)風(fēng)險。

參考文獻(xiàn):

[1]魏國雄.建立地方政府融資平臺的融資約束機(jī)制[J].中國金融，2009(20)

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