老區(qū)振興應(yīng)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

張明海

2012年我國(guó)出臺(tái)的《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》明確提出：“在水資源保護(hù)中，要加強(qiáng)黃河、渭河、涇河、清水河、葫蘆河等重點(diǎn)流域水源地和濕地保護(hù)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)”。寧夏六盤(pán)山區(qū)作為整個(gè)六盤(pán)山片區(qū)核心區(qū)，是涇河、清水河、葫蘆河的發(fā)源地，是黃土高原上的“天然水塔”，保護(hù)好六盤(pán)山區(qū)生態(tài)環(huán)境，是構(gòu)建祖國(guó)西部生態(tài)屏障的重中之重。探索建立六盤(pán)山生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是促進(jìn)六盤(pán)山特困地區(qū)和陜甘寧革命老區(qū)加快發(fā)展的重大舉措，是建設(shè)“美麗西部”和“美麗中國(guó)”的重要制度保障。

一、六盤(pán)山區(qū)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制意義重大

（一）是構(gòu)建西部生態(tài)屏障的核心與關(guān)鍵。寧夏六盤(pán)山區(qū)是六盤(pán)山片區(qū)核心區(qū)，是黃土高原上重要的水源涵養(yǎng)地，“十一五”時(shí)期，其核心林區(qū)及外圍生態(tài)保護(hù)區(qū)總面積約為350萬(wàn)畝，森林覆蓋率約為14%，有黃土高原動(dòng)植物種質(zhì)資源庫(kù)、“天然水塔”的美稱，孕育了涇河、清水河、葫蘆河，維系著寧夏、甘肅、陜西三省（區(qū)）32個(gè)縣市640多萬(wàn)人口的生產(chǎn)生活用水和生態(tài)安全。其水源涵養(yǎng)、水土保持、調(diào)節(jié)氣候、碳匯制氧、保護(hù)生物多樣性等功能對(duì)所在地區(qū)和周?chē)跋掠蔚纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)至關(guān)重要。

（二）是解決當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂坏挠行e措。寧夏六盤(pán)山地區(qū)作為全國(guó)集中連片特困地區(qū)之一，其人口數(shù)量、土地面積占寧夏的半壁江山，經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻十分落后。固原市2011年GDP僅占全區(qū)的6.3%，人均GDP僅為全區(qū)平均水平的26%，地方財(cái)政收入僅占3.63%，農(nóng)民人均收入1350元以下的貧困人口為45萬(wàn)人。由于退耕、禁牧、禁伐等措施的實(shí)施，當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)資料開(kāi)始減少甚至喪失，使部分農(nóng)民無(wú)法繼續(xù)維系原有的生產(chǎn)方式，加之現(xiàn)行的補(bǔ)助政策年限過(guò)短，可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。只有建立生態(tài)扶貧補(bǔ)償機(jī)制，當(dāng)?shù)厝罕姴拍茉跐M足生存發(fā)展的情況下，守住綠水，保護(hù)生態(tài)。

（三）是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的客觀要求。在寧夏六盤(pán)山地區(qū)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，一方面，爭(zhēng)取到充足的項(xiàng)目資金將為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的改善提供有利條件，防止水土流失嚴(yán)重，有利于調(diào)節(jié)氣候，涵養(yǎng)水源。另一方面，群眾得到生態(tài)補(bǔ)償，生存和生活有了基本保障，人為破壞生態(tài)環(huán)境的行為明顯減少，避免出現(xiàn)“保了生態(tài)，餓了肚子”的尷尬局面，最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富與生態(tài)建設(shè)的“雙贏”效果。

（四）是探索建立區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的迫切需要。寧夏作為我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)之一，是黃河的重要發(fā)源地，是涇河、清水河、葫蘆河的主要流經(jīng)地，共有包括賀蘭山、六盤(pán)山、羅山等13個(gè)自然保護(hù)區(qū)、4個(gè)國(guó)家森林公園、28個(gè)濕地保護(hù)與恢復(fù)示范區(qū)、濕地公園，對(duì)構(gòu)建我國(guó)西部生態(tài)屏障舉足輕重。但是，目前寧夏水資源日益短缺，全區(qū)中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占國(guó)土空間的40.23%，水土流失面積占全區(qū)總面積的70%，生態(tài)保護(hù)與社會(huì)發(fā)展矛盾不斷凸顯。寧夏應(yīng)立足自身生態(tài)屏障的優(yōu)勢(shì)，積極向國(guó)家申請(qǐng)建立生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)，盡快探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

二、建立六盤(pán)山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制機(jī)遇難得

（一）國(guó)家鼓勵(lì)支持建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，把可持續(xù)發(fā)展作為基本國(guó)策。黨的十八大明確提出“要建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》明確提出要“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并重點(diǎn)向貧困地區(qū)傾斜；《西部大開(kāi)發(fā)“十二五”規(guī)劃》要求按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制……”；國(guó)務(wù)院2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)寧夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：要“結(jié)合全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，支持大六盤(pán)生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)……支持將寧夏建設(shè)構(gòu)筑西部重要的生態(tài)安全屏障，完善森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍”。

（二）我國(guó)近年來(lái)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的成功實(shí)踐

1.國(guó)家支持青海三江源地區(qū)建立生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)。三江源地區(qū)地處青藏高原腹地，是長(zhǎng)江、黃河和瀾滄江的源頭匯水區(qū)，素有“中華水塔”之稱。為加強(qiáng)該地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，國(guó)務(wù)院于2003年批準(zhǔn)建立三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，2008年建立三江源國(guó)家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)，2011年批準(zhǔn)《青海三江源國(guó)家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)總體方案》，到2012年年底，財(cái)政部撥付給三江源生態(tài)保護(hù)區(qū)的資金將達(dá)60多億元。

2.安徽、浙江5億元建立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2012年3月，為切實(shí)保護(hù)好千島湖的優(yōu)質(zhì)淡水資源，浙江、安徽兩省采取一年5億元確保千島湖水質(zhì)，建立跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。此舉為全國(guó)同類(lèi)地區(qū)跨省治理湖庫(kù)污染提供了新的解決方案。

3.陜西、甘肅首開(kāi)西部貧困地區(qū)建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償先例。為改善渭河流域水環(huán)境質(zhì)量，經(jīng)甘肅省定西市、天水市政府，陜西省寶雞市、楊凌示范區(qū)、咸陽(yáng)市、西安市、渭南市政府協(xié)商，2011年12月，陜西省決定拿出600萬(wàn)元補(bǔ)償渭河上游甘肅天水、定西兩市，用于支持渭河上游兩市污染治理、水源地生態(tài)建設(shè)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力提升項(xiàng)目。

三、建立六盤(pán)山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議

（一）加強(qiáng)前期調(diào)研論證。為加快六盤(pán)山區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與治理，寧夏應(yīng)借鑒外省跨流域生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，自治區(qū)專(zhuān)門(mén)立項(xiàng)，同意將建立六盤(pán)山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為自治區(qū)重大研究課題，安排相關(guān)部門(mén)盡快啟動(dòng)調(diào)研工作，就六盤(pán)山地區(qū)森林植被及涇河、渭河、清水河等跨流域河流對(duì)周?chē)跋掠蔚貐^(qū)水源涵養(yǎng)、防沙固沙、調(diào)節(jié)氣候、飲用水保障等作用進(jìn)行量化監(jiān)測(cè)，就六盤(pán)山地區(qū)因保護(hù)生態(tài)限制發(fā)展的利益損失進(jìn)行評(píng)估，從生態(tài)保護(hù)和扶貧攻堅(jiān)角度充分論證建立六盤(pán)山生態(tài)扶貧補(bǔ)償機(jī)制的重要性、必要性和可行性，推動(dòng)此項(xiàng)工作開(kāi)展。

（二）申請(qǐng)建立以國(guó)家財(cái)政為主的六盤(pán)山生態(tài)補(bǔ)償基金。六盤(pán)山地區(qū)既是國(guó)家重要的西部生態(tài)屏障區(qū)，又是國(guó)家集中連片特困地區(qū)，被定位為國(guó)家主體功能區(qū)中的限制開(kāi)發(fā)區(qū)，其生態(tài)環(huán)境建設(shè)欠賬多、條件差、投資大，需要國(guó)家從全局利益平衡補(bǔ)償角度，在中央財(cái)政層面建立生態(tài)補(bǔ)償基金。這一基金不僅可用于加強(qiáng)六盤(pán)山地區(qū)的水源、土地、森林、濕地、草原等自然生態(tài)資源保護(hù)與綜合治理工程，還可用于對(duì)貧困群眾的社會(huì)保障、民生改善的補(bǔ)貼和投入，為當(dāng)?shù)厝罕姾腿珖?guó)同步進(jìn)入小康打下基礎(chǔ)。

（三）以涇源縣為試點(diǎn)建立涇河流域水資源跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。黃河二級(jí)支流涇河發(fā)源于六盤(pán)山腹地涇源縣境內(nèi)，區(qū)域面積4955km2，年徑流深300-15mm，其中，涇源縣境內(nèi)河源段長(zhǎng)29.8公里，流域面積1131km2，占總面積的22.8%，多年平均徑流量1.999億m2， 占涇河區(qū)內(nèi)總徑流量的61.3%，支撐著中下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展。多年來(lái)，涇源縣先后投入大量人力、物力、財(cái)力種植水源涵養(yǎng)林，摒棄高污染發(fā)展項(xiàng)目，搬遷水源地附近的村莊住戶，始終使涇河河源水體長(zhǎng)期保持Ⅱ類(lèi)水質(zhì)。但是，涇源縣生態(tài)建設(shè)與縣域發(fā)展的矛盾突出。

因此，應(yīng)探索建立涇河水資源多層次的補(bǔ)償機(jī)制：一是申請(qǐng)由中央?yún)f(xié)調(diào)建立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”原則，建議由國(guó)家有關(guān)部門(mén)牽頭協(xié)調(diào)，將涇源縣列為涇河水資源跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)縣，加強(qiáng)涇河流域?qū)?、甘、陜?nèi)卣膮f(xié)商與對(duì)話，聯(lián)合開(kāi)展研究，最終形成具有政策和法律保障的長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制，形成涇河流域上游治理有投入，節(jié)水有動(dòng)力，下游要水有理由的良性循環(huán)機(jī)制。二是設(shè)立涇河水資源生態(tài)補(bǔ)償基金。六盤(pán)山地區(qū)、原州區(qū)、西吉縣水資源嚴(yán)重不足，寧夏近年來(lái)實(shí)施涇河水北調(diào)工程，對(duì)涇源縣北部地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水產(chǎn)生一定影響，寧夏應(yīng)建立涇河水資源補(bǔ)償基金，由自治區(qū)、固原市和調(diào)入水資源的縣（區(qū)）財(cái)政按比例共同承擔(dān)，主要用于涇源縣北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)補(bǔ)償。此舉可為建立涇河水資源跨省補(bǔ)償機(jī)制的建立起到示范推動(dòng)作用。

（四）加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)立法，以法律形式將補(bǔ)償范圍、對(duì)象、方式、標(biāo)準(zhǔn)、組織體系、考核辦法等確定下來(lái)，是建立和完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的根本保證。應(yīng)搶抓國(guó)家即將出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》的機(jī)遇，在明確相關(guān)利益主體和補(bǔ)償內(nèi)容的基礎(chǔ)上，盡快啟動(dòng)制定《六盤(pán)山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償條例》。這一立法應(yīng)充分考慮六盤(pán)山地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，平衡各方利益，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對(duì)等，從宏觀上對(duì)六盤(pán)山地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)行綜合指導(dǎo)，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作走上法制化、規(guī)范化軌道。

（作者單位為寧夏回族自治區(qū)政府研究室）