對于權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的思考

劉筱

摘 要：建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度是基于政府會計(jì)規(guī)則的重大改革，扎實(shí)推進(jìn)這項(xiàng)改革工作，對提高政府財(cái)務(wù)管理水平、加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算管理、促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文簡單介紹了此次改革方案背景，在分析了現(xiàn)行收付實(shí)現(xiàn)制下的政府財(cái)務(wù)報(bào)告弊端和引入權(quán)責(zé)發(fā)生的必要性的基礎(chǔ)上，提出了引入權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的建議以及改革方案的思路設(shè)想。

關(guān)鍵詞：權(quán)責(zé)發(fā)生制;收付實(shí)現(xiàn)制;政府財(cái)務(wù)報(bào)告

近年來，建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度已經(jīng)成為國際公認(rèn)的財(cái)政管理發(fā)展趨勢。而在我國，隨著國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展以及政府職能的轉(zhuǎn)換，以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的政府會計(jì)已不能完全適應(yīng)政府財(cái)政管理的需要。因此，我國“十二五”規(guī)劃提出建立健全以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計(jì)準(zhǔn)則體系，意味著我國政府會計(jì)制度改革的全面啟動。

一、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的必要性

1.適應(yīng)國際化趨勢的需要

經(jīng)濟(jì)全球化使會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)趨同成為必然選擇，這種趨同不僅包括企業(yè)會計(jì)，也包括政府會計(jì)。隨著各國政府組織間的交流日益增加，我國在探索解決預(yù)算會計(jì)問題的同時，也需要吸取國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。澳大利亞、新西蘭等國已經(jīng)實(shí)施了完全以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的預(yù)算體制和政府會計(jì)準(zhǔn)則;美英等國也建立了一套以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計(jì)準(zhǔn)則;歐洲正在改革政府會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)備向權(quán)責(zé)發(fā)生制過渡。國際會計(jì)師聯(lián)合會下屬的公共部門委員會致力于建立一套全球公認(rèn)的以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的國際公共部門準(zhǔn)則。會計(jì)是一門國際通用語言，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制編制財(cái)務(wù)報(bào)告能有效掃除國際間會計(jì)信息交流的障礙，有利于加強(qiáng)我國與國外相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的交流與合作。

2.提高財(cái)政管理水平的制度基礎(chǔ)

目前我國多套預(yù)算會計(jì)制度并存，會計(jì)信息分散，不利于構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的政府會計(jì)體系。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國財(cái)政改革的重心開始由財(cái)政體制轉(zhuǎn)向財(cái)政管理，其核心是構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政管理框架。通過推動政府會計(jì)改革，建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的財(cái)政報(bào)告制度，清晰地反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本等財(cái)務(wù)信息，保證資金使用的有效性，提升政府的財(cái)務(wù)管理水平。

3.提升財(cái)務(wù)績效的重要基礎(chǔ)

隨著我國財(cái)政改革的不斷深入，政府職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)向提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，這種轉(zhuǎn)變意味著政府要按照市場原則運(yùn)行，財(cái)政資金的使用效率更受到關(guān)注。傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制將考核重點(diǎn)放在預(yù)算開支的合規(guī)性上，主要用來反映預(yù)算的執(zhí)行情況。雖然處理方法較為簡單，但是對盈虧的計(jì)算并不準(zhǔn)確，無法適應(yīng)建立績效型政府的要求。權(quán)責(zé)發(fā)生制的應(yīng)用使政府的實(shí)際收入與成本實(shí)現(xiàn)配比，能有效反映單位的真實(shí)績效，減少不必要的資源浪費(fèi)。

4.規(guī)范政府債務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)需要

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國各級政府財(cái)政的資金來源發(fā)生了巨大變化，政府債務(wù)規(guī)模不斷增加，但我國長期實(shí)行的預(yù)決算報(bào)告制度缺乏完整的政府債務(wù)信息，如當(dāng)期已發(fā)生但尚未支付的政府債務(wù)和政府有償債義務(wù)的或有負(fù)債都沒有全面反映，對防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險極為不利。建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，將政府債務(wù)情況納入核算和反映的范圍，有利于真實(shí)反映政府財(cái)務(wù)狀況，促使政府實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策和正確的融資決策，建立起規(guī)范合理的債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，防范政府財(cái)政風(fēng)險，避免政府財(cái)政危機(jī)發(fā)生。

二、對于建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的建議

1.及時細(xì)化政府會計(jì)改革的相關(guān)法規(guī)

目前收付實(shí)現(xiàn)制仍然是我國預(yù)算會計(jì)的主要處理基礎(chǔ)，為了順利推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制在預(yù)算會計(jì)中的實(shí)施，需要及時修改與政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度相關(guān)的法律法規(guī)、財(cái)務(wù)制度以及決算報(bào)告制度，做到有法可依。明確引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的指導(dǎo)思想、原則、信息質(zhì)量要求、實(shí)際應(yīng)用過程中的操作性規(guī)定，建立健全政府會計(jì)準(zhǔn)則體系。首先，制定政府會計(jì)基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南。這些準(zhǔn)則的制定為政府會計(jì)的總體目標(biāo)和具體目標(biāo)，確定政府會計(jì)對象、政府會計(jì)信息質(zhì)量要求等，也從具體的業(yè)務(wù)方面給予指導(dǎo)，比如固定資產(chǎn)清查與核算、往來賬項(xiàng)核算等。其次，健全完善政府會計(jì)制度。政府會計(jì)科目設(shè)置要體現(xiàn)預(yù)算會計(jì)和財(cái)務(wù)會計(jì)相結(jié)合，其中預(yù)算會計(jì)包括預(yù)算收入、預(yù)算支出和結(jié)余，但是財(cái)務(wù)會計(jì)主要側(cè)重反映資本、負(fù)債、損益方向。再次，制定政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制規(guī)則和操作流程。要對報(bào)表的編制內(nèi)容、報(bào)送方法和報(bào)送途徑等做出明確規(guī)定，使政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制有據(jù)可依、有法可循。另外，要建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審核和公開制度。政府報(bào)告審核和審計(jì)概括了多個層次，規(guī)范審計(jì)和審核方法、公開方式，保證公民的知情權(quán)，提高政府部門的公信度，促進(jìn)我國政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

2.加快信息系統(tǒng)建設(shè)和人員培訓(xùn)

由于我國政府會計(jì)主體類型多樣、數(shù)據(jù)龐雜，權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入必須首先建立一套科學(xué)、有效的信息系統(tǒng)，來完成政府報(bào)告的編制、合并匯總、報(bào)送和分析等工作。為此，應(yīng)加快政府會計(jì)信息系統(tǒng)的研究，開發(fā)相關(guān)系統(tǒng)軟件。一是應(yīng)完善現(xiàn)行的財(cái)政總賬系統(tǒng)、財(cái)政總決算和部門決算系統(tǒng)等相關(guān)系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，研究開發(fā)相應(yīng)的系統(tǒng)軟件，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有上述系統(tǒng)直接鏈接、取數(shù)，以便能夠解決相關(guān)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、合并過于復(fù)雜的問題。二是應(yīng)完善并推廣預(yù)算單位統(tǒng)一財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)。目前不少地方已開展使用預(yù)算單位統(tǒng)一財(cái)務(wù)核算軟件系統(tǒng)的試點(diǎn)，應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加快推廣到所有預(yù)算單位，在此基礎(chǔ)上，研究開發(fā)相應(yīng)的系統(tǒng)軟件，實(shí)現(xiàn)能與預(yù)算單位統(tǒng)一財(cái)務(wù)核算軟件系統(tǒng)的鏈接、取數(shù)，以解決相關(guān)數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)換、合并問題。三是應(yīng)研究開發(fā)能實(shí)現(xiàn)與相關(guān)投資企業(yè)數(shù)據(jù)對接的軟件系統(tǒng)。對試編涉及的從事公益性項(xiàng)目融資、建設(shè)或運(yùn)營的投資企業(yè)等單位，在要求其相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)通過電子信息化方式報(bào)送的同時，應(yīng)研究開發(fā)相關(guān)的系統(tǒng)軟件功能，實(shí)現(xiàn)直接與企業(yè)的核算系統(tǒng)鏈接、取數(shù)。另外，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告涉及的業(yè)務(wù)范圍更廣，會計(jì)確認(rèn)、計(jì)量方法更加復(fù)雜，并且需要對一些新領(lǐng)域的會計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行處理，只有具備良好素質(zhì)和素養(yǎng)的會計(jì)人員才能適應(yīng)改革的潮流趨勢。為了推進(jìn)改革順利進(jìn)行，首先應(yīng)該鼓勵政府部門財(cái)務(wù)人員提升專業(yè)技術(shù)素質(zhì)，其次委派財(cái)會專家加強(qiáng)會計(jì)人員培訓(xùn)。

3.處理好權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實(shí)現(xiàn)制的關(guān)系

收付實(shí)現(xiàn)制作為傳統(tǒng)的預(yù)算會計(jì)處理基礎(chǔ)，有其優(yōu)勢。收付實(shí)現(xiàn)制會計(jì)基礎(chǔ)在證明現(xiàn)金支出符合性、控制合規(guī)方面具有獨(dú)特的效用。采用收付實(shí)現(xiàn)制，會計(jì)確認(rèn)數(shù)是實(shí)際入庫的預(yù)算資金，便于安排預(yù)算撥款和預(yù)算支出的進(jìn)度，并如實(shí)反映預(yù)算收支結(jié)果。在評價政府對經(jīng)濟(jì)的影響時，現(xiàn)金指標(biāo)既能提供現(xiàn)實(shí)信息，又使控制具有明確針對性。此外，收付實(shí)現(xiàn)制操作簡單，需要的會計(jì)技術(shù)較少，易于被使用者理解，數(shù)據(jù)處理成本比較低廉。因此，在引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的同時不能忽視收付實(shí)現(xiàn)制的有關(guān)信息。政府在進(jìn)行投資決策時，需要利用收付實(shí)現(xiàn)制確認(rèn)預(yù)算收入、支出及結(jié)余。在完善預(yù)算會計(jì)功能的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)政府財(cái)務(wù)會計(jì)功能，夯實(shí)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告核算基礎(chǔ)。

4.根據(jù)國情規(guī)定政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系的構(gòu)成

從各國政府會計(jì)的現(xiàn)狀看，政府財(cái)務(wù)報(bào)告的主要內(nèi)容包括財(cái)務(wù)報(bào)表、政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況分析、政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況說明等。其中，財(cái)務(wù)報(bào)表體系主要包括資產(chǎn)負(fù)債表、收益表、現(xiàn)金流量表、預(yù)算比較報(bào)表以及附注。改革初期，我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告還是以資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表為主體。同時增加預(yù)算執(zhí)行報(bào)表，將預(yù)算數(shù)、預(yù)算調(diào)整數(shù)、實(shí)際執(zhí)行數(shù)進(jìn)行對比分析。在政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息系統(tǒng)成熟的情況下，可以逐步增加現(xiàn)金流量表。此外，可以參考美國聯(lián)邦政府的做法，編制社會保險報(bào)表和財(cái)政可持續(xù)能力表，加強(qiáng)對長期養(yǎng)老保險金支付能力的管理以及政府債務(wù)情況的了解。

5.總結(jié)試編經(jīng)驗(yàn)及時反饋實(shí)際操作中的問題

我國2010年底啟動了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編工作，主要做法是日常核算仍以收付實(shí)現(xiàn)制為主，年終按權(quán)責(zé)發(fā)生制原則對有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整、轉(zhuǎn)換，編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府年度綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。從試點(diǎn)的情況來看，取得了初步成效，基本摸清了試點(diǎn)地區(qū)財(cái)務(wù)基本情況，為全面建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告積累了經(jīng)驗(yàn)。在年度終了，可以通過匯總在試編過程中發(fā)現(xiàn)的問題，經(jīng)過信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)處理和分析，總結(jié)出哪些調(diào)整項(xiàng)目是準(zhǔn)確可用的，哪些調(diào)整項(xiàng)目操作難度大，通過組織專家深入研究，提出有針對性的解決方案，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上盡快進(jìn)行全國推廣。

參考文獻(xiàn)

1.劉誼，廖瑩毅.權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算會計(jì)改革：OECD國家的經(jīng)驗(yàn)和啟示.會計(jì)研究，2004（7）.

2.荊新，高揚(yáng).政府會計(jì)基礎(chǔ)模式：比較與選擇.財(cái)務(wù)與會計(jì)，2003（9）.

3.賀敬平，王森林，楊曉林.權(quán)責(zé)發(fā)生制在我國政府財(cái)務(wù)會計(jì)中的應(yīng)用―基于海南政府會計(jì)改革試點(diǎn)的案例分析.會計(jì)研究，2011（6）.

4.陳紀(jì)瑜，陳友蓮.我國政府預(yù)算與會計(jì)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的思考.財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2003（5）.

（責(zé)任編輯：劉海琳）