城鄉(xiāng)統(tǒng)籌語(yǔ)境下農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制法律問(wèn)題研究以成渝統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)為例的實(shí)證分析

王軍杰+申莉萍

基金項(xiàng)目：省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（SC12C028）

摘 要：自2006年全面廢除農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施現(xiàn)代意義上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度以來(lái)，我國(guó)已總體進(jìn)入"以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)"特定歷史階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略一定意義上是此階段一個(gè)"特寫"。全國(guó)首個(gè)"成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)"較具典型性和代表性。然近7年統(tǒng)籌實(shí)踐表明，實(shí)驗(yàn)區(qū)需切實(shí)發(fā)揮"先行、先試"的政策優(yōu)勢(shì)，借鑒發(fā)達(dá)成員補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)，完善補(bǔ)貼制度規(guī)范，以克服補(bǔ)貼機(jī)制政策化、補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理、補(bǔ)貼規(guī)則碎片化的缺陷，滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略規(guī)則層面的需求，助益城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的全國(guó)推進(jìn)。

關(guān)鍵詞： 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;成渝實(shí)驗(yàn)區(qū);農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼;法律規(guī)則

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)：1003-7217(2014)03-0140-05

研究西方發(fā)達(dá)成員農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制及法律規(guī)范，有兩個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)可資借鑒：一是科學(xué)設(shè)置農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，建構(gòu)完善的補(bǔ)貼機(jī)制確保對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)的高效支持；二是頒行完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法確保前述補(bǔ)貼機(jī)制的落實(shí)［1］。成渝統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)成立以來(lái)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平不斷提高，以中央和地方的支農(nóng)政策為依托，逐步強(qiáng)化了政府一般服務(wù)、糧食公共儲(chǔ)備等"綠箱"支持，啟動(dòng)了糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等"黃箱"支持，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼框架基本形成。然兩地補(bǔ)貼機(jī)制缺乏立法規(guī)范層面的認(rèn)同，主要以政策文件、辦法、通知的形式存在，效力位階低，可預(yù)期性、穩(wěn)定性較差。立足成渝實(shí)踐，建構(gòu)科學(xué)、穩(wěn)定、長(zhǎng)效的支農(nóng)法律制度確保補(bǔ)貼機(jī)制的最終落實(shí)，不單是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)迫切的法律問(wèn)題。

一、成都市農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的現(xiàn)狀與不足

成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，自實(shí)施"反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村"戰(zhàn)略以來(lái)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)體系和補(bǔ)貼機(jī)制已基本形成。然規(guī)則體系嚴(yán)重滯后，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度主要散見(jiàn)于系列政策文件中，少部分以地方性法規(guī)、政府規(guī)章、部門辦法的形式存在。

（一）"綠箱"補(bǔ)貼措施的政策文件、法規(guī)和規(guī)章

從2004年啟動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革至2007年正式獲批為"國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)"，成都關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的四個(gè)關(guān)鍵性文件①，均以紅頭政策文件的形式發(fā)布。政策性文件對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺與支持只能進(jìn)行原則性規(guī)定，即加大農(nóng)村公共事業(yè)投入、增加農(nóng)業(yè)科技投入、加快農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、進(jìn)行戶籍制度改革等，一定程度上形成了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的"政策體系"。其中2007年政策文件中，進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)未來(lái)10年的發(fā)展目標(biāo)。但上述原則和目標(biāo)大多未能轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)或規(guī)章，操作性較差，執(zhí)行力較弱。

從2008年至今，成都市政府發(fā)布的關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的文件主要有五個(gè)②，此類政府規(guī)章在總結(jié)第一階段農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支持力度，政策性、原則性較強(qiáng)，制度性、機(jī)制性較差。2008年開(kāi)始啟動(dòng)"耕?；鹬贫?，由市、縣兩級(jí)政府每年從財(cái)政預(yù)算中安排26億元設(shè)立"耕地保護(hù)基金"，［2］為承擔(dān)耕地保護(hù)的農(nóng)民提供養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，確保耕地總量不減少、糧食生產(chǎn)能力不下降。為了配合"耕?；?制度的落實(shí)，成都市農(nóng)委還制定《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，在全市初步建立起了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為農(nóng)民從事土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供全程服務(wù)。屬于"綠箱"范疇的"耕?；?制度，是成都統(tǒng)籌實(shí)踐的一項(xiàng)創(chuàng)新，但該項(xiàng)制度的創(chuàng)設(shè)存有制度層面和規(guī)則層面的雙重缺陷，沒(méi)有解決農(nóng)民自愿失地后的"失業(yè)"困境，亦沒(méi)有解決基金制度的規(guī)范保障問(wèn)題。在后統(tǒng)籌時(shí)期，"綠箱"支持需要向農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)、第三產(chǎn)業(yè)整合等方面大幅傾斜，并出臺(tái)完善的地方性法規(guī)，以確保該制度的長(zhǎng)期、穩(wěn)定運(yùn)行。

成都市人大立法確立的農(nóng)業(yè)方面的地方性法規(guī)只有三項(xiàng)③，且嚴(yán)格意義上而言，此三項(xiàng)地方性法規(guī)不屬于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的范疇，一個(gè)是為了落實(shí)"漁業(yè)法"而制定的具體實(shí)施辦法，另外兩個(gè)分別是"食品質(zhì)量安全"和"種子規(guī)范管理"的規(guī)定，與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不甚關(guān)聯(lián)。

由此可知，成都市人大通過(guò)的關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的專門性法規(guī)，至今仍是空白。直言之，WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定了12類"綠箱"補(bǔ)貼措施，成都實(shí)驗(yàn)區(qū)啟動(dòng)實(shí)施的共6項(xiàng)，這六類支持均沒(méi)有相關(guān)的地方性法規(guī)予以規(guī)范。政策、文件、政府規(guī)章雖然具有靈活性的優(yōu)點(diǎn)，但政策目標(biāo)短期性、補(bǔ)貼內(nèi)容原則性、補(bǔ)貼制度碎片化等缺點(diǎn)更為突出。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的初級(jí)階段，政策文件具有優(yōu)勢(shì)，發(fā)展到較為成熟的階段，尤其是后統(tǒng)籌時(shí)期，需要以相對(duì)穩(wěn)定的地方性法規(guī)和政府規(guī)章予以落定，以維持完善、合理的支持水平，提高支持效益。

（二）"黃箱"補(bǔ)貼措施的政策文件、法規(guī)和規(guī)章

成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的"黃箱"補(bǔ)貼規(guī)則，一定意義上而言，是上位政策文件的具體化。主要涉及易于對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格造成影響的"四補(bǔ)貼"，即糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。由于"黃箱"補(bǔ)貼主要由國(guó)家統(tǒng)籌安排，故成都市除了自己個(gè)別領(lǐng)域的專項(xiàng)補(bǔ)貼制度外，其主要任務(wù)是落實(shí)四川省財(cái)政廳和農(nóng)業(yè)廳有關(guān)補(bǔ)貼的規(guī)定。

財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐(雙月刊)2014年第3期2014年第3期(總第189期)王軍杰,申莉萍:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌語(yǔ)境下農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制法律問(wèn)題研究

成都市政府、財(cái)政局、農(nóng)業(yè)委員會(huì)在落實(shí)上級(jí)"黃箱"補(bǔ)貼政策時(shí)，結(jié)合本地實(shí)際，大多以辦法、方案、通知的形式予以實(shí)施。此類政府文件對(duì)各個(gè)區(qū)縣、村鎮(zhèn)最終落實(shí)"四補(bǔ)貼"政策，由于比較細(xì)化，操作性比較強(qiáng)，確保了補(bǔ)貼的順利發(fā)放和政策的具體落實(shí)。但此類"辦法、方案和通知"缺陷亦比較突出：其一是由于內(nèi)容基本固定，故每年需要重復(fù)頒發(fā)，致使有關(guān)部門工作繁瑣重復(fù)，增加了工作負(fù)擔(dān)。如糧食直補(bǔ)和農(nóng)機(jī)綜合補(bǔ)貼，每年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定以后，補(bǔ)貼資金由財(cái)政廳撥給區(qū)縣財(cái)政部門，再直接把補(bǔ)貼款通過(guò)"一折（卡）通"的方式一次性直接兌付給農(nóng)民。如果有比較完善的政府規(guī)章或地方性法規(guī)，每年主管部門只需發(fā)一個(gè)通知，補(bǔ)貼工作即可按照法規(guī)規(guī)定予以落實(shí)。其二是補(bǔ)貼的公示、發(fā)放和監(jiān)管等程序性工作，區(qū)縣之間未能統(tǒng)一，防范難度較大，這樣容易產(chǎn)生冒領(lǐng)、截留、擠占、挪用補(bǔ)貼資金現(xiàn)象，如果把此類程序性工作上升為規(guī)章或法規(guī)，可以進(jìn)一步規(guī)范、降低此類現(xiàn)象的發(fā)生。其三是具體辦法大都缺少嚴(yán)格的監(jiān)管、制裁措施，導(dǎo)致冒領(lǐng)、截留、擠占、挪用的現(xiàn)象屢查不止?？梢钥紤]在相應(yīng)的規(guī)章或法規(guī)中對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，每年按規(guī)章或法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行檢查、核實(shí)，如有違反，按章辦事即可。

經(jīng)過(guò)近7年的統(tǒng)籌實(shí)踐，成渝實(shí)驗(yàn)區(qū)"黃箱"支持制度已相對(duì)比較完善，除了具體補(bǔ)貼額度每年不盡相同以外，其他內(nèi)容基本固定，完全可以上升為農(nóng)業(yè)委員會(huì)、財(cái)政局的規(guī)章，甚或市政府規(guī)章或地方性法規(guī)。此舉不但可以形成較為完善的制度體系，克服碎片化缺陷，賦予農(nóng)民以穩(wěn)定的預(yù)期，促使"黃箱"補(bǔ)貼政策的更好落實(shí)，還可以加大對(duì)"騙取補(bǔ)貼"、"挪用補(bǔ)貼"等非法行為的打擊力度，確保補(bǔ)貼款項(xiàng)足額、及時(shí)的發(fā)放。

二、重慶市農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的現(xiàn)狀與不足

（一）"綠箱"補(bǔ)貼措施的政策文件、法規(guī)和規(guī)章

2007年6月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)重慶為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以后，2009年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2009］3號(hào)），將重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。2011年國(guó)務(wù)院以國(guó)函［2011］123號(hào)文件正式批復(fù)同意修訂后的《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007~2020年）》，進(jìn)一步明確了重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革發(fā)展目標(biāo)。重慶市為了配合落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，先后出臺(tái)《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》（渝府發(fā)［2009］68號(hào)）、《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶實(shí)施辦法》》(渝府發(fā)［2010］78 號(hào))、《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（渝府發(fā)［2010］78號(hào)）、《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革社會(huì)保障實(shí)施辦法》（渝辦發(fā)［2010］202號(hào)）等多部紅頭政策文件和地方政府規(guī)章，上述文件涉及對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性支付與支持，但均為政策、原則性規(guī)定，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)科技投入、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等支持內(nèi)容，沒(méi)有進(jìn)一步明確，操作性差，執(zhí)行力弱。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，重慶比較成熟的關(guān)于 "綠箱"支持的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章基本屬于空白，重慶農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息網(wǎng)公布的8個(gè)"地方性法規(guī)"和9個(gè)"地方政府規(guī)章"，嚴(yán)格意義上而言，均不屬于"綠箱"支持措施的范疇，而且都是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)施之前頒布的。政策文件確立的"綠箱"支持措施，多以部門辦法、通知的形式存在，依然處于政策文件的層階，補(bǔ)貼制度碎片化凸顯，規(guī)章、法規(guī)嚴(yán)重滯后。靈活性增強(qiáng)了，但政策目標(biāo)短期性、補(bǔ)貼方式模糊性、補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼數(shù)額的隨意性等問(wèn)題突出，尤其是監(jiān)管懲罰措施嚴(yán)重缺位，使得補(bǔ)貼制度難達(dá)預(yù)期目標(biāo)。

（二）"黃箱"補(bǔ)貼措施的政策文件、法規(guī)和規(guī)章

與成都統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)趨同，重慶市統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)的"黃箱"補(bǔ)貼規(guī)則，亦是上級(jí)政策文件的具體化。如2013年為了落實(shí)農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)2013年畜牧良種補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（農(nóng)辦財(cái)［2013］46號(hào)）和《生豬良種補(bǔ)貼資金管理暫行辦法》（財(cái)農(nóng)［2007］186號(hào)）、《奶牛良種補(bǔ)貼資金管理暫行辦法》（財(cái)農(nóng)［2007］164號(hào)）》，重慶市農(nóng)委、市財(cái)政局共同編制了《2013年重慶市生豬良種補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施方案》和《2013年重慶市肉牛奶牛良種補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施方案》。

重慶市"黃箱"補(bǔ)貼主要內(nèi)容亦以"四補(bǔ)貼"（糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼）為主。另外還涉及生豬和奶牛肉牛良種補(bǔ)貼、水稻機(jī)械化育秧作業(yè)補(bǔ)貼等內(nèi)容。其中水稻機(jī)械化育秧補(bǔ)貼是重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌性項(xiàng)目補(bǔ)貼，其他均為落實(shí)國(guó)家補(bǔ)貼政策而制定的相應(yīng)的執(zhí)行措施。

由于我國(guó)的"黃箱"補(bǔ)貼機(jī)制框架基本穩(wěn)定，重慶市政府除了自己個(gè)別領(lǐng)域的專項(xiàng)補(bǔ)貼制度外，其主要任務(wù)是執(zhí)行落實(shí)國(guó)家的"黃箱"補(bǔ)貼政策，主要體現(xiàn)在兩個(gè)職能部門（市農(nóng)業(yè)委員會(huì)和財(cái)政局）的文件、通知和規(guī)定上。補(bǔ)貼制度碎片化嚴(yán)重，補(bǔ)貼規(guī)則的效力位階偏低，規(guī)則體系比較凌亂，需要適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的政府規(guī)章或地方性法規(guī)，把補(bǔ)貼機(jī)制制度化、規(guī)則化、體系化。

三、成渝統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的重構(gòu)

如前所述，成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)的"綠箱"和"黃箱"補(bǔ)貼規(guī)則，有很多共同之處。首先，"綠箱"規(guī)則基本體現(xiàn)在"城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略"的政策文件中，并多以原則性、概括性表述存在，未能形成具體的法規(guī)體系，系統(tǒng)性、機(jī)制性較差。其次，"黃箱"補(bǔ)貼基本按照國(guó)家當(dāng)年統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、范圍執(zhí)行，具體執(zhí)行程序每年基本類同，除了在補(bǔ)貼基金履行地方配套義務(wù)外，沒(méi)有更多的制度性內(nèi)容，未能結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的具體實(shí)際予以制度創(chuàng)新，且基本以政府、農(nóng)業(yè)委員會(huì)、財(cái)政局的實(shí)施方案、辦法，甚或通知的形式存在，規(guī)章效力位階低，穩(wěn)定性差。再次，作為地方性立法機(jī)構(gòu)，同級(jí)地方人大在整個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中未能履行其應(yīng)有的立法職責(zé)，"綠箱"和"黃箱"補(bǔ)貼的專門性地方性法規(guī)嚴(yán)重缺失，體系凌亂，綱目不舉，不易于政策的穩(wěn)定執(zhí)行。最后，由于國(guó)家當(dāng)前有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律體系不甚完善，沒(méi)有專門的"農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法"或"農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持法"，《農(nóng)業(yè)法》只對(duì)"扶持、支持農(nóng)業(yè)"進(jìn)行了原則性規(guī)定，具體實(shí)施基本上依靠國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部的規(guī)章。如從2006年起算，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策已實(shí)施7年有余，制度框架基本成形，亦積累不少成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)上升為具體的法律或行政法規(guī)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律體系和法律機(jī)制，確保農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，進(jìn)一步增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

1.實(shí)際上，有關(guān)農(nóng)業(yè)合作社的法律機(jī)制和立法體系的建構(gòu)，已經(jīng)在正確的方向上，取得了范例式經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律體系的建構(gòu)，尤其是成渝統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的建構(gòu)，農(nóng)業(yè)合作社立法范例可資借鑒。農(nóng)業(yè)合作社立法體系業(yè)已形成"法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章"這樣一個(gè)體系完整、邏輯嚴(yán)密的規(guī)則體系。政府對(duì)農(nóng)業(yè)合作組織法律制度支持，亦包括資金支持，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織的發(fā)展，提升了農(nóng)業(yè)的組織化、市場(chǎng)化能力。截至2013年6月底，全國(guó)已注冊(cè)的農(nóng)業(yè)合作社已達(dá)82.8萬(wàn)家，這或許是此成功立法模式之佐證。

2007年7月1日《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》開(kāi)始實(shí)施，與此同時(shí)國(guó)務(wù)院頒布《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》配合上位法運(yùn)行。重慶市人大常委會(huì)2011年通過(guò)《重慶市實(shí)施中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法辦法》，同年7月1日開(kāi)始實(shí)施。四川省人大常委會(huì)于2010年通過(guò)了《四川?、Q中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法實(shí)施辦法》，同年11月1日開(kāi)始實(shí)施。成都市農(nóng)委制定頒行《建立農(nóng)民專業(yè)合作社的條件》和《建立農(nóng)民專業(yè)合作社的程序》。不同級(jí)別的法律分別調(diào)整不同層級(jí)的問(wèn)題。如"合作社法"對(duì)合作社的設(shè)立條件、成員資格、組織機(jī)構(gòu)、解散與清算以及法律責(zé)任等進(jìn)行了全面而原則性規(guī)定。"行政法規(guī)"對(duì)上位法進(jìn)行了細(xì)化，對(duì)登記事項(xiàng)、登記具體條件、登記的變更與注銷、法律責(zé)任等做了具體規(guī)定，使其更具操作性和執(zhí)行性。"四川地方性法規(guī)"除了細(xì)化上位法的規(guī)定以外，還結(jié)合四川農(nóng)業(yè)實(shí)際，對(duì)區(qū)縣級(jí)政府提出鼓勵(lì)、扶持合作社組織的具體措施，使其頗具針對(duì)性。成都市《建立農(nóng)民專業(yè)合作社的條件》和《建立農(nóng)民專業(yè)合作社的程序》對(duì)合作社的設(shè)立與程序作了詳盡規(guī)定，促進(jìn)了成都市農(nóng)業(yè)組織的較好發(fā)展。因此，合作社領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)立法體系，系我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼（"綠箱"規(guī)則）方面最為完善的立法范例，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與辦法，上位法與下位法緊密銜接，形成了該領(lǐng)域完整、有機(jī)的制度體系。農(nóng)民專業(yè)合作社法律體制在財(cái)政投入、稅收減免、金融服務(wù)、項(xiàng)目承擔(dān)、人才培養(yǎng)等方面享受特定的扶持政策，同時(shí)在用地、用電、運(yùn)輸?shù)确矫嬉灿刑厥鈨?yōu)惠。農(nóng)業(yè)合作社立法完善的制度機(jī)制確保了中央財(cái)政及各級(jí)地方財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)合作社扶持力度的不斷提高，2012年中央財(cái)政對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社專項(xiàng)扶持資金達(dá)到9.5億元，各省經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)也很快，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2012年省級(jí)專項(xiàng)扶持資金達(dá)22億元。［3，4］

反觀成渝兩地農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律規(guī)則，則主要由相關(guān)農(nóng)業(yè)行政部門和財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定和實(shí)施，即有關(guān)制度規(guī)則均屬于地方政府部門規(guī)章的范疇，且體系凌亂，碎片化凸顯，效力位階低。在沒(méi)有上位法、法律或行政法規(guī)的情況下，地方政府尤其是地方人大，應(yīng)考慮把有關(guān)的"綠箱"和"黃箱"補(bǔ)貼措施，尤其是比較成熟的"四補(bǔ)貼"制度，以地方性法規(guī)的形式確立，并規(guī)定補(bǔ)貼額度范圍、補(bǔ)貼操作方式、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督制裁等內(nèi)容，使得補(bǔ)貼更為規(guī)范化、機(jī)制化，進(jìn)而助益后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。

2.如若從2006年作為我國(guó)現(xiàn)代意義上農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的起始，至今已近8個(gè)年頭，補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼規(guī)模、補(bǔ)貼程序、補(bǔ)貼目標(biāo)等制度內(nèi)容，已相對(duì)較為成熟，尤其是"黃箱"四類補(bǔ)貼，每年除了額度增加外，基本沒(méi)有變化。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》列舉的12"綠箱"補(bǔ)貼中，我國(guó)當(dāng)前已啟用6大類，［5］每年亦基本一致，除了增加補(bǔ)貼額度外，沒(méi)有大的變化。因此，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼框架體系已基本形成，應(yīng)借鑒歐美有關(guān)成員的成熟做法，及時(shí)修改《農(nóng)業(yè)法》或制定專門的"農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法"，并每5年或6年調(diào)整一次，把補(bǔ)貼制度法律化、機(jī)制化。在上位法沒(méi)有及時(shí)修改或沒(méi)有出臺(tái)的情況下，對(duì)于全國(guó)首個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)而言，如"黃箱"補(bǔ)貼和"綠箱"補(bǔ)貼基本上處于無(wú)法可依的局面，即主要以政策文件或部門規(guī)章為主，那么地方政府可以考慮把相關(guān)程序性規(guī)定和監(jiān)管制裁性規(guī)定先行出臺(tái)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。尤其是成渝統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)，已獲得中央授權(quán)可在某些領(lǐng)域"先行、先試"，完全可以考量出臺(tái)"綠箱"和"黃箱"方面的地方性法規(guī)。首先，針對(duì)"黃箱"補(bǔ)貼制度，成渝兩地政府或人大可以考慮制定相應(yīng)的規(guī)章或地方性法規(guī)，對(duì)"四類補(bǔ)貼"的補(bǔ)貼原則、功能目標(biāo)、補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼資金增幅、監(jiān)督制裁等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，形成機(jī)制。其次，對(duì)于"綠箱"補(bǔ)貼，由于當(dāng)前國(guó)家層面還沒(méi)有出臺(tái)完善、系統(tǒng)的補(bǔ)貼制度體系，除了"農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織法"外，基本上以各個(gè)部門規(guī)章的形式在實(shí)施。所以，成渝地方政府和人大可以考慮從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)民教育培訓(xùn)、耕地保護(hù)、防災(zāi)救災(zāi)、糧食儲(chǔ)備、農(nóng)村金融、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方面出臺(tái)專門性政府規(guī)章或地方性法規(guī)，以適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化改革對(duì)制度、規(guī)則創(chuàng)新的需求。

當(dāng)前，成渝實(shí)驗(yàn)區(qū)已步入"后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)期"，反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村發(fā)展的法規(guī)制度體系嚴(yán)重滯后，未能形成執(zhí)行統(tǒng)籌的法律機(jī)制。一方面緣于國(guó)家層面關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律機(jī)制不完善，《農(nóng)業(yè)法》作為基本法律存在嚴(yán)重缺陷，專門性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法缺失，致使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施主要依靠農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部部門規(guī)章、辦法，甚或通知。但成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略是國(guó)務(wù)院授權(quán)實(shí)施的，可以在一些方面"先行、先試"，這就為成渝兩地在補(bǔ)貼方法、補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼機(jī)制等方面的創(chuàng)新和立法提供了"合法性"授權(quán)。因此，國(guó)家層面農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律機(jī)制的滯后，對(duì)成渝兩地農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法規(guī)體系和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌法規(guī)體系的構(gòu)建并不形成根本性阻礙，至少對(duì)"城鄉(xiāng)統(tǒng)籌"法規(guī)體系的建構(gòu)沒(méi)有影響，畢竟城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略是從地方開(kāi)始試點(diǎn)的。當(dāng)然，國(guó)家相應(yīng)補(bǔ)貼法律機(jī)制較為完善，如農(nóng)業(yè)合作社立法方面，對(duì)于成渝兩地法規(guī)體系的構(gòu)建更為順理成章，更為方便易行。另一方面，成渝在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，由于政府文件、規(guī)章、辦法，甚或通知比較靈活，便于操作，故傾向于傳統(tǒng)的文件、辦法和通知，對(duì)法規(guī)確保政策落實(shí)的機(jī)制和作用重視不夠，亦與地方政府的長(zhǎng)久性、規(guī)范性思維欠缺密切相關(guān)。"黃箱"補(bǔ)貼主要靠上級(jí)部門的指令行事，但在具體的實(shí)施辦法、程序，尤其是監(jiān)督制裁與懲罰方面，地方特色突出，成渝兩地應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的政府規(guī)章或地方法規(guī)。"綠箱"補(bǔ)貼主要靠地方政府實(shí)施，農(nóng)田保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施改建、鄉(xiāng)村環(huán)境治理、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)民培訓(xùn)就業(yè)等方面的制度建構(gòu)，成渝兩地政府在國(guó)務(wù)院授權(quán)的范圍內(nèi)，可以"先行、先試"，構(gòu)建完善的法規(guī)制度體系，形成穩(wěn)定、長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)支持法規(guī)機(jī)制和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌法規(guī)機(jī)制。

故在統(tǒng)籌戰(zhàn)略已實(shí)施多年的背景下，為了后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的順利推進(jìn)，成渝兩地必須改變補(bǔ)貼規(guī)則碎片化，補(bǔ)貼規(guī)則嚴(yán)重滯后，補(bǔ)貼系統(tǒng)雜亂無(wú)章的缺陷，糾正補(bǔ)貼目標(biāo)短期性、補(bǔ)貼方式模糊性、補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼數(shù)額的隨意性等問(wèn)題。為此，有必要建構(gòu)一套完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法規(guī)體系，把補(bǔ)貼制度規(guī)范化、機(jī)制化，進(jìn)而助益后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。

從國(guó)家層面而言，法律和政策的最大區(qū)別在于前者的執(zhí)行力強(qiáng)，而后者具有很大的時(shí)效性和波動(dòng)性，人為因素較多。美國(guó)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，如果將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)規(guī)定通過(guò)法律的形式固化下來(lái)，會(huì)增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)未來(lái)的預(yù)期以及對(duì)政策執(zhí)行的安全感［6］。因此，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)成員成功經(jīng)驗(yàn)，修改農(nóng)業(yè)法或制定專門的農(nóng)業(yè)支持法，推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式方法、政策工具、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、管理等方面的明確化和長(zhǎng)期化，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，形成一個(gè)穩(wěn)定、規(guī)范的支農(nóng)機(jī)制體系，助益農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

四、結(jié)束語(yǔ)

WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為"黃箱"、"綠箱"和"藍(lán)箱"三大類別，成渝統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼只涉"黃箱"和"綠箱"的部分措施。結(jié)合成渝發(fā)展實(shí)際，"結(jié)構(gòu)調(diào)整"支持應(yīng)盡快啟動(dòng)，重慶應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化"地區(qū)援助"的支持力度。當(dāng)前成渝兩地"黃箱"支持水平?jīng)]有逾越8.5%的上限，但重慶的支持空間已不大。在糧食自給率持續(xù)降低的情況下，兩地的"黃箱"支持應(yīng)以區(qū)域糧食安全為導(dǎo)向，"綠箱"支持應(yīng)進(jìn)一步提升支持額度，并逐步向"科研、培訓(xùn)、環(huán)保、食品安全"綠色補(bǔ)貼傾斜，以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼的多功能性和效益的最大化。成渝統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)補(bǔ)貼框架體系已基本形成，但法律規(guī)范嚴(yán)重滯后，多以"文件、辦法、通知"的形式存在，碎片化嚴(yán)重，效力位階低，體系雜亂，應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度化、機(jī)制化、體系化，助益后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的順利實(shí)施，并為其他省市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略提供借鑒與參考。

注釋：

①參見(jiàn)：《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見(jiàn)》（成委發(fā)［2004］7號(hào)）；《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的意見(jiàn)》（成委發(fā)［2006］24號(hào)）；《中共成都市委、成都市政府關(guān)于推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，（成委發(fā)［2007］36號(hào)）；《關(guān)于加強(qiáng)我市農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)和就業(yè)工作的意見(jiàn)》（成委辦發(fā)［2006］36號(hào)）。

②《成都市社會(huì)主義新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理辦法》（成府發(fā)［2009］37號(hào)）；《成都市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃（2011~2015）》（成府發(fā)［2011］27號(hào)）；《2013~2017年全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展工作方案》；《關(guān)于堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快災(zāi)后農(nóng)村重建的意見(jiàn)》（成府發(fā)［2008］46號(hào)）；《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與災(zāi)后重建工作的實(shí)施意見(jiàn)》（都委辦［2008］106號(hào)）。

③《成都市農(nóng)作物種子管理規(guī)定》（2002）；《成都市中華人民共和國(guó)漁業(yè)法實(shí)施辦法》（2006年）；《成都市食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》（2006）。

④近年來(lái)，農(nóng)民專業(yè)合作社蓬勃發(fā)展，數(shù)量快速增長(zhǎng)。截至2013年6月底，全國(guó)依法登記的專業(yè)合作社已達(dá)到82.8萬(wàn)家。at:http://politics.people.com.cn/n/2013/0828/c1001-22721171.html，2013年10月9日。

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(責(zé)任編輯:王鐵軍)

Study on Legal Problems of Agricultural Subsidy Mechanism

in Context of Urban and Rural Overall Planning DevelopmentAn

Empirical Analysis of ChengduChongqing Experimentation Area

WANG Junjie,SHEN Liping

（Law School, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610207, China）

Abstract：China has come to the historical stage in which industry nurtures agriculture development,since the abolition of agricultural tax and the implementation of the system of agricultural subsidies in 2006. Urban and rural overall planning development is a "closeup" of the stage. The first approved ChengduChongqing Urban and Rural Comprehensive Reform Pilot Area is a typical and representative model. The nearly 7 years practice shows that Chengdu and Chongqing must give the pilot policy to its full play, and take advantage of the experience of the developed members agricultural subsidy system to optimize the structure of agricultural subsidy, improve the system of agricultural subsidies, and overcome the defects of inflexibilty and fragmentation of the subsidy mechanism in order to promote the development of rules for the strategy of urban and rural overall planning development and the implementation of the urban and rural overall planning strategy on a national scale.

Key words：Urban and rural overall planning development; ChengduChongqing Experimentation Area; Agricultural subsidy; Legal rules