新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中農(nóng)民土地保障問題研究

巴康+藏金鎖+彭浩軒+才夢+王田宇+馬巖

摘要：正如農(nóng)村集體土地的所有權(quán)與家庭承包經(jīng)營權(quán)分離后，并不改變集體土地的所有權(quán)性質(zhì)一樣，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，也不應(yīng)當(dāng)改變原承包農(nóng)戶對土地的承包關(guān)系。這就可以使農(nóng)戶在土地經(jīng)營權(quán)進入流轉(zhuǎn)后繼續(xù)維護其對承包土地的合法財產(chǎn)權(quán)利，從而在穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)基礎(chǔ)上實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

關(guān)鍵詞：問題；對策；土地財產(chǎn)權(quán)利

中圖分類號：F713文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）07-0056-01

一、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利保障的問題

（一）土地股份合作制的現(xiàn)狀

土地股份合作模式，是指農(nóng)民以土地的承包經(jīng)營權(quán)折成股份，入股到農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)或合作社，農(nóng)民作為股東，按股分紅，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。目前從其組織形式來看，主要以土地股份合作社為主。土地股份合作社主要有三種形式：其一為單一以土地入股，入股土地原則上不作價;其二是土地作價入股，參與經(jīng)營開發(fā);其三是承包土地與社區(qū)集體資產(chǎn)統(tǒng)一入股或量化，實行股份化經(jīng)營。

近年，土地股份合作又出現(xiàn)了“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”這一新的形式。即農(nóng)民以承包地經(jīng)營權(quán)入股，與工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等所持有的其他股份一起合并進行合作經(jīng)營，以進行土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地規(guī)?；б娴囊环N形式。這種模式建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的組織架構(gòu)，在利益分配上大都采取“保底租金+盈余分紅”的模式。但這種模式也存在一些缺點：一是農(nóng)民難以真正得到土地承包經(jīng)營權(quán)入股的全部權(quán)利;二是企業(yè)行為短期化可能導(dǎo)致破壞性的開發(fā)，農(nóng)民的長遠利益難以保障。

（二）土地股份合作制的問題

作為農(nóng)村土地經(jīng)營制度的一項重大創(chuàng)新，它又存在一定的制度性風(fēng)險。在初期離不開農(nóng)村基層行政力量的扶持，但長遠應(yīng)按市場化來運行，以減少干預(yù)帶來的管理決策與財務(wù)風(fēng)險。此外，農(nóng)村土地股份合作模式還存在亟待解決的風(fēng)險。

其一是經(jīng)營風(fēng)險可能導(dǎo)致農(nóng)民失地風(fēng)險。顯然，土地合作社的規(guī)?；?jīng)營帶來的風(fēng)險遠大于家庭承包經(jīng)營。這種風(fēng)險主要包括自然災(zāi)害帶來的來自于生產(chǎn)過程風(fēng)險，農(nóng)產(chǎn)品價格波動風(fēng)險及契約風(fēng)險。一旦土地合作社因經(jīng)營不善或自然風(fēng)險而出現(xiàn)虧損，資不抵債，作為其資產(chǎn)之一的土地有可能用于抵債。屆時，不僅合作社對農(nóng)民的承諾將很難兌現(xiàn)，而且入股農(nóng)民的社會保障也會面臨很大的不確定性。

其二是股份不能流通與抵押而導(dǎo)致流動性兩難風(fēng)險。如果社員因退股而退地，勢必影響土地規(guī)模的完整性而不利于流轉(zhuǎn)，土地合作社因之面臨潛在經(jīng)營風(fēng)險；但不允許退股，農(nóng)民利益又難以保證。在股權(quán)設(shè)置上，對土地股的折算、資金技術(shù)股的標(biāo)準(zhǔn)及其他股權(quán)的衡量都很難準(zhǔn)確規(guī)定，對股權(quán)分配也很難科學(xué)設(shè)置。

二、解決農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利保障問題的對策

（一）土地財產(chǎn)權(quán)利保障問題解決的依據(jù)

我國法律規(guī)定，在堅持農(nóng)村土地集體所有的制度下，農(nóng)戶對其依法承包的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。這實際上明確了兩個基本問題：一是明確了農(nóng)戶擁有的是土地的承包經(jīng)營權(quán)，它不改變農(nóng)村土地的集體所有權(quán)；二是明確了對承包到戶的集體土地，只要不改變合同規(guī)定的用途，承包農(nóng)戶就可以自主選擇各種實現(xiàn)土地收益的經(jīng)營形式。 要維護農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后對土地承包權(quán)的合法財產(chǎn)權(quán)利，就必須加快明確農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)這三者的關(guān)系。農(nóng)村土地制度的改革（指耕地經(jīng)營制度的改革），必須堅持農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有的性質(zhì)，必須保障承包農(nóng)戶的合法權(quán)利，必須有利于提高耕地的利用效率。農(nóng)村的土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，但承包農(nóng)戶的家庭人口、農(nóng)村的勞動力數(shù)量卻經(jīng)常在發(fā)生變化。處理好這“變”與“不變”之間的關(guān)系，是培育和完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的關(guān)鍵。改革之初，農(nóng)民創(chuàng)造了土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，由此確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。之后，面對農(nóng)村勞動力流動和農(nóng)戶家庭人、地關(guān)系的變化，不少地方的農(nóng)民又進一步創(chuàng)造了農(nóng)村土地明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”概念。而實際上，也正是由于“三權(quán)分離”概念的形成和被普遍接受，才能夠使農(nóng)戶在穩(wěn)定土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，去放心地流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)。如果讓承包農(nóng)戶因流轉(zhuǎn)承包耕地的經(jīng)營權(quán)而喪失他對集體土地的承包權(quán)，那他顯然就不可能去流轉(zhuǎn)自家承包土地的經(jīng)營權(quán)。因此，正如農(nóng)村集體土地的所有權(quán)與家庭承包經(jīng)營權(quán)分離后，并不改變集體土地的所有權(quán)性質(zhì)一樣，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，也不應(yīng)當(dāng)改變原承包農(nóng)戶對土地的承包關(guān)系。這就可以使農(nóng)戶在土地經(jīng)營權(quán)進入流轉(zhuǎn)后繼續(xù)維護其對承包土地的合法財產(chǎn)權(quán)利，從而在穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)基礎(chǔ)上實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

（二）農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利保障的防范措施

第一，加強立法，做實農(nóng)民土地承包權(quán)。土地股份合作制度探索二十多年，目前國家關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股的規(guī)定只有《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等臨時性法規(guī)，缺乏國家層面的立法。沒有法律保障的土地入股將使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的資金化難以真正實現(xiàn)。

第二，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，細化土地流轉(zhuǎn)政策。政府應(yīng)嚴(yán)格約束工商資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致的“非農(nóng)化”與“非糧化”行為，保證參股農(nóng)民的權(quán)益與國家糧食安全。

第三，建立土地流轉(zhuǎn)保證金制度和土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險基金制度，健全農(nóng)村社會保障體系。保證金應(yīng)由土地受讓者繳納，風(fēng)險基金應(yīng)該由政府財政和土地受讓方共同出資，防止企業(yè)破產(chǎn)而損害農(nóng)民利益，保障土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的收益權(quán)。

第四，國家應(yīng)加大對土地股份合作社的扶持力度。農(nóng)村土地股份合作社與農(nóng)民權(quán)益的保障息息相關(guān)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險大，投資回報率低，政府對農(nóng)村土地股份合作社的扶持責(zé)無旁貸。國家應(yīng)在財政與金融及稅收等政策給予支持。

第五，土地股份合作社之間應(yīng)加強聯(lián)合，大力發(fā)展農(nóng)村合作金融與土地金融，增加資金供給，從源頭上緩解資金短缺的矛盾。同時引入信托工具，促進土地流轉(zhuǎn)更加標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化，從而推進土地資金化與城鄉(xiāng)一體化的進程。

參考文獻：

[1] 陳錫文.構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系刻不容緩[J].求是，2013(2)：2.

[2] 吳福明.土地股份合作須防范農(nóng)民失地風(fēng)險[J].中國證券報，2013(1)：11.

［責(zé)任編輯：王鑫］