秦巴山區(qū)城鎮(zhèn)化路徑分析

王吉昌

一、背景分析

在過去30年國家宏觀政策的大背景下，我國欠發(fā)達山區(qū)整體發(fā)展水平較低，具體而言，其經濟發(fā)展水平低，社會基礎較為薄弱，相應的，產業(yè)結構也處于低水平階段。同時，在城鎮(zhèn)化進程上，也處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的初級階段，城鎮(zhèn)密度低，人口密度低，土地利用方式粗放，科教文衛(wèi)等公共服務設施嚴重不足。近年來，隨著中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的提出，陜西省委、省政府也積極推動陜南生態(tài)移民，出臺了一系列的支持政策，極大地促進了陜南地區(qū)經濟、社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程，但在政策的實施過程中，出現(xiàn)了一些問題亟待解決。

二、發(fā)展現(xiàn)狀

秦巴山區(qū)是我國欠發(fā)達山區(qū)的典型代表，同時，秦巴山區(qū)作為我國一個具有鮮明特色的地域單元，還具有自己獨有的特點：

第一，區(qū)域內地形復雜，二山夾一川的宏觀地貌使得境內溝谷縱橫，崎嶇不平，漢江干流從區(qū)域中心穿過，橫貫東西，成為區(qū)域發(fā)展的主軸，漢江沿線的一些河谷川道成為區(qū)域內少有的一些平地。除此之外，漢江各級支流以漢江為軸呈樹枝狀分散開，一些小河灣、山間小盆地就成為區(qū)域內僅有的用地條件相對較好的地塊。

第二，缺乏強有力的中心城市，城鎮(zhèn)體系較弱。陜南三市，除漢中市規(guī)模相對較大外，安康、商洛兩市目前均不足50萬人，各縣縣城發(fā)展水平較低，僅有旬陽、勉縣等少數(shù)縣城具有一定規(guī)模，其他縣城規(guī)模較小。更有很多建制鎮(zhèn)是為了機構設置撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)而成，區(qū)域內城鎮(zhèn)體系還處于較低水平。

第三，區(qū)域交通有所改善，但交通條件還需進一步優(yōu)化。近年來，國家對西部地區(qū)的干線交通投入力度很大，陜南地區(qū)已有京昆高速、包茂高速、十天高速、滬陜高速、316國道、210國道、襄渝鐵路、陽安鐵路、西康鐵路、寶成鐵路、西合鐵路等干線交通，可以說已經形成了四通八達的交通大動脈。但與之相配套的毛細血管，即縣鄉(xiāng)公路布局還不完善，道路等級還不夠高，有待進一步加大建設力度。

第四，該區(qū)多發(fā)洪水、滑坡、泥石流等自然災害，是陜西省乃至全國地質災害的多發(fā)區(qū)，這對當?shù)鼐用竦纳拓敭a安全造成很大威脅。

第五，該區(qū)有多種多樣豐富的自然資源，但資源的開發(fā)水平較低，未能有效地轉化為促進經濟和社會發(fā)展的動力。

第六，由于山大溝深，各項基礎設施和公共服務設施難以逐村逐戶全部通達，造成該區(qū)域廣大農村的基礎設施和公共服務水平很低，甚至空白，即使有，服務質量也較差。

第七，在實施退耕還林（還草）工程后，該區(qū)域人均耕地面積大幅降低，傳統(tǒng)種植業(yè)帶給居民的收入較以前更低，難以維持居民的基本生活，所以，由其他渠道獲得的收入占當?shù)鼐用袷杖氲暮艽蟊壤?/p>

第八，人口分布零散。在傳統(tǒng)農業(yè)社會，受山大溝深的自然條件制約，為了保證耕地面積，居民居住較為分散，形成了滿天星狀的自然村莊分布格局，各居民點之間距離較遠，交通不便。

第九，由于整體發(fā)展水平較低，在陜南移民的政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了有人有房無產業(yè)的問題，這也制約了陜南地區(qū)城鎮(zhèn)化質量的提高。

三、促進秦巴山區(qū)城鎮(zhèn)化的幾點建議

根據陜南地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題，本文提出促進陜南秦巴山區(qū)城鎮(zhèn)化的幾點建議：

第一，以特色工業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)帶動城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化的最原始動力仍然是經濟的發(fā)展，經濟發(fā)展的中前期階段是以工業(yè)化為主，而陜南地區(qū)目前的工業(yè)底子較薄，但陜南有著豐富的自然資源，如秦巴中藥材、金礦、硫鐵礦、黃姜、蠶桑、茶葉等，當前亟需解決的問題是如何將資源優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢。同時，陜南地區(qū)具有勞動力價格低，宏觀交通條件較好，與西安、武漢、成都、重慶等大城市距離適中等區(qū)位特征，可吸引對距離敏感性不高的勞動密集型產業(yè)。

另一方面，陜南秦巴山區(qū)整體上生態(tài)環(huán)境很好，在某些點上還有自明清時期遺留下來的歷史遺跡，有著一定的文物價值，這些均是開展生態(tài)旅游的特色資源。而我國每年固定的幾個假期，均釋放出了巨大的旅游需求，短途的周末休閑游人們四處尋找旅游目的地，這些都為陜南地區(qū)發(fā)展生態(tài)文化旅游創(chuàng)造了良好的外部條件。

特色工業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，在陜南地區(qū)無疑是最具潛力的發(fā)展方向，將對陜南地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程產生巨大的推動力。

第二，以現(xiàn)有城鎮(zhèn)及其周邊合適的點作為突破口，重點開發(fā)，引導居民遷入。

陜南地區(qū)的集鎮(zhèn)正是受地形和經濟發(fā)展水平的限制，規(guī)模較小，但仍是鎮(zhèn)域內的公共服務中心，所以推動陜南地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程，自然要以這些集鎮(zhèn)為重點，完善鎮(zhèn)區(qū)的各項基礎設施和公共服務設施，使得集鎮(zhèn)自身的發(fā)展與周邊人口的遷入及鎮(zhèn)域產業(yè)的發(fā)展形成良性互動。同時，部分集鎮(zhèn)確實存在沒有發(fā)展空間或發(fā)展空間較小，難以有效地吸引居民遷入的問題。針對這種情況，需要在集鎮(zhèn)周邊尋找有發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f或用地，使其成為集鎮(zhèn)周邊的增長極，既可利用附近集鎮(zhèn)的各項設施，又拓展了集鎮(zhèn)的發(fā)展空間，并可合理考慮產業(yè)用地的布局。但由于陜南地區(qū)的地形限制，無論是集鎮(zhèn)自身的發(fā)展，還是集鎮(zhèn)附近新村的建設，都可能需要通過工程措施開山改河，這在傳統(tǒng)工程科學上被認為是不當舉措，但與當前陜南地區(qū)部分農村動輒被水淹、被泥石流沖毀、基礎和公共服務設施難以通達的居住環(huán)境相比，這一舉措也是不得已的選擇，不應成為使用該方法的阻礙。但為了科學、有效地推動陜南地區(qū)城鎮(zhèn)化的進程，應在各項建設活動之前以地級市和縣為單位編制村鎮(zhèn)體系規(guī)劃或村莊布局規(guī)劃，力爭以最小的投入獲取最高質量的城鎮(zhèn)化。

第三，大力改善地方交通環(huán)境。

從宏觀視角來看，陜南地區(qū)的主干交通網絡已基本形成，為陜南地區(qū)的發(fā)展打下了堅實的基礎，但與之相匹配的地方道路的建設相對滯后，形成了交通瓶頸，這極大地制約了陜南地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程和產業(yè)的發(fā)展，交通必須先行，在陜南地區(qū)也不例外。在陜南三市這么大的國土面積上，想一步到位地實現(xiàn)交通的飛躍難度很大，故交通的改善也需分期進行。根據陜南的交通現(xiàn)狀及產業(yè)發(fā)展的要求，一方面需要優(yōu)先發(fā)展干線交通周圍的支線交通，如十（十堰）天（天水）高速各出口周圍的道路建設，另一方面需要優(yōu)先發(fā)展重點村鎮(zhèn)的專線交通，如旅游區(qū)對外道路和工業(yè)園區(qū)道路，在此基礎上，逐步完善各市縣的支線路網，形成干支結合的道路體系。

第四，重視對自然災害的規(guī)避和防范。

陜南地區(qū)常見的自然災害有滑坡、泥石流、洪水、干旱等，而這些災害發(fā)生頻率很高，各類災害輪流上演，基本上每年都有，給陜南人民帶來了很多生命和財產的損失。針對滑坡和泥石流災害，當前能夠采取的措施主要是避開地質災害點，某些無法回避的點只能采取工程措施和植被穩(wěn)固的方式。對于洪水災害，居民點選址應在最高洪水位之上，并輔以河堤等工程措施；針對干旱，則要建立完善的村鎮(zhèn)供水系統(tǒng)和雨水收集系統(tǒng)。

第五，重視生態(tài)環(huán)境的保護。

陜南地區(qū)工業(yè)較少，植被覆蓋率高，傳統(tǒng)的分散居住環(huán)境下產生的有限生活垃圾大多在環(huán)境的自凈能力范圍內，沒有造成嚴重的生活污染，所以一直以山清水秀、環(huán)境優(yōu)美而聞名。但在城鎮(zhèn)化的推進過程中，居民點規(guī)模越來越大，布局越來越集中，同時，工業(yè)化的進程也在穩(wěn)步推進中，如果沒有對工業(yè)和生活污染的有效防治，陜南地區(qū)的生態(tài)環(huán)境將會迅速惡化，所以，以居民點的污水和垃圾處理、工業(yè)污染的防治為主的環(huán)境保護措施必須重視。在最近發(fā)布的《陜西省主體功能區(qū)規(guī)劃》中，陜南地區(qū)大部分區(qū)域都列入了限制開發(fā)區(qū)，這也是從生態(tài)環(huán)境保護和國土開發(fā)的角度確定的大方向。

四、結論

由于處于欠發(fā)達山區(qū)，與外界的直接經濟聯(lián)系較少，又缺乏經濟發(fā)展的內在動力，秦巴地區(qū)的發(fā)展水平一直較低。當前，在以政府為引導、以公共設施和基礎設施為基礎、以特色資源開發(fā)為動力、以小聚居的城鎮(zhèn)化形式為載體的多方作用下，秦巴山區(qū)的城鎮(zhèn)化進程必將進入一個新的階段。

基金項目：寶雞文理學院2009年院級重點項目（ZK09143）資助。

（作者單位：1.陜西省災害監(jiān)測與機理模擬重點實驗室；2.寶雞文理學院地理與環(huán)境學院）

責任編輯：楊再梅endprint