推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的思考

閆春曉　吳永林　費虹　王元元

自黨的十六屆五中全會提出“公共服務(wù)均等化”以來，公共服務(wù)均等化就成為社會研究的熱點、重點問題。黨的十八屆三中全會指出，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。本文按照馬斯洛需求層次理論，闡述了關(guān)于“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”的思考。

一、公共服務(wù)均等化的梯次結(jié)構(gòu)

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森在《公共支出的純理論》一文中指出：“公共產(chǎn)品是所有成員共同享用的集體消費品，一個人消費這種產(chǎn)品不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費的減少”，體現(xiàn)了公共產(chǎn)品的基本特征，即非競爭性和非排他性。而公共服務(wù)作為以服務(wù)形式存在的一種公共產(chǎn)品，它的非競爭性是指只要提供了公共服務(wù)，任何人對該公共服務(wù)的使用都不會影響其他人對這一公共服務(wù)的使用；它的非排他性是指只要提供了這種公共服務(wù)，那么就難以排除其他人對該公共服務(wù)的使用，這就是公共服務(wù)的基本特征。由于公共服務(wù)所具有的非競爭性和非排他性特征以及公共服務(wù)的投資成本較高的特征，決定了公共服務(wù)只能由政府負(fù)責(zé)并均等地向社會公眾予以提供。

目前，我國還處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，國家財力還十分有限，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)矛盾突出，因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是我國的一項長期任務(wù)。公共服務(wù)包括教育、醫(yī)療、社會保障、科技、文化等多方面內(nèi)容，在實現(xiàn)過程中應(yīng)該按照馬斯洛需求層次論，運用梯次結(jié)構(gòu)，確立先后順序，否則在政府財力相對有限的情況下，不按順序?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)均等化必然會造成供需不適應(yīng)的局面，導(dǎo)致某層公共服務(wù)提供不足而另一層公共服務(wù)供給過度的狀況，即推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化需要分層次、分階段，針對不同階段要求提出不同的目標(biāo)并采取不同的均等化標(biāo)準(zhǔn)。

首先，要明確基本公共服務(wù)范疇中“基本”的范圍，確定基本公共服務(wù)包括的內(nèi)容。按照馬斯洛需求層次理論，最底層的生理需求是人類最基本的需求，如防餓、御寒、保證健康安全等，那么，與滿足社會成員低層次消費需求有直接關(guān)系的就是基本公共服務(wù)。從社會成員的公共需求看，不論是城市居民還是農(nóng)村居民，對某些物品和服務(wù)都有一致的需求，不會因社會地位和經(jīng)濟(jì)水平的差異而導(dǎo)致需求的差異，這類物品和服務(wù)就是基本公共服務(wù)。如圖所示，是根據(jù)馬斯洛需求層次論得出的公共服務(wù)均等化需求層次圖：

根據(jù)上圖，以基礎(chǔ)教育為例，包括義務(wù)教育、高中教育和特殊教育。第一階段是義務(wù)教育階段（A1），這是基本公共服務(wù)均等化應(yīng)考慮在內(nèi)的部分；第二階段是高中教育階段（D1），這一階段是在A1實現(xiàn)的基礎(chǔ)上繼續(xù)的高中教育的普及；第三階段（G1）是高等教育階段，主要針對某些接受高等教育的社會成員。以上三個階段展現(xiàn)了基礎(chǔ)教育實現(xiàn)的推進(jìn)過程，而其他八項內(nèi)容也是如此。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等原因分析

（一）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的含義及特征

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是指，農(nóng)村居民與城市居民在享有基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)不均等的社會環(huán)境下，政府以財政投入為主，向城鄉(xiāng)居民一視同仁地提供符合其需求的、不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大體均等的基本公共服務(wù)，最終使城鄉(xiāng)居民在享受基本公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量上相對均等，使公共資源在城鄉(xiāng)間實現(xiàn)合理配置。

現(xiàn)階段，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的特征主要有：第一，長期性。由于我國是發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，政府的財力相對有限，因此，實現(xiàn)完全意義上的公共服務(wù)均等化還不現(xiàn)實。按照公共服務(wù)均等化需求層次圖，政府應(yīng)該首先提供底層第一階段的基本公共服務(wù)，以此類推，底層目標(biāo)實現(xiàn)后再按照梯度結(jié)構(gòu)逐步提高其他層次的公共服務(wù)，可見，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是一個長期動態(tài)的過程。第二，重點性。一是應(yīng)按照公共服務(wù)均等化需求層次圖分層次及階段優(yōu)先供給基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障；二是長期以來城市偏向性的供給制度使得農(nóng)村居民享有的公共服務(wù)一直很低，為了避免兩極分化，應(yīng)把側(cè)重點放在農(nóng)村公共服務(wù)的供給上。第三，相對性。城鄉(xiāng)“均等化”不等于“平均化”，否則會導(dǎo)致效率的損失，最終不利于公平的實現(xiàn)。政府應(yīng)該堅持以人為本，根據(jù)不同地區(qū)區(qū)情及居民對公共服務(wù)的需求制定符合該地區(qū)實際的公共服務(wù)供給方案，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民需求的效用最大化。

（二）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的原因

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在是造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的制度原因

為了支持重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，我國1958年確立的戶籍制度將人口劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，從制度上把城鄉(xiāng)居民割裂為兩部分，限制了農(nóng)村人口向城市的自由流動和遷移。在城市，實行以國家財政為主的“政府主導(dǎo)型”公共服務(wù)供給制度，城市居民能夠得到更多的優(yōu)惠補貼和福利待遇；在農(nóng)村，除了國家提供有限的適當(dāng)補貼供給基本公共服務(wù)外，大都實行由農(nóng)村居民自行解決或通過集體籌措資金的“農(nóng)民自保型”公共服務(wù)供給制度。這種城鄉(xiāng)分治的做法導(dǎo)致了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡，引起基本公共服務(wù)非均等供給。近年來，隨著戶籍制度的改革，農(nóng)民流向城市的限制逐漸減少，但農(nóng)民在城市依然享受不到均等的基本公共服務(wù)，如農(nóng)民工社會保障、農(nóng)民工子女基礎(chǔ)教育等基本公共服務(wù)的享受仍不均等。

2.財政體制的城市偏向性是造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的重要原因

建國以后，一方面我國公共財政支出在農(nóng)村義務(wù)教育、社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的投入逐漸增加，但與城市相比投入仍不夠；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是供給農(nóng)村基本公共服務(wù)主要的資金來源，農(nóng)業(yè)稅取消后，基層政府收入明顯減少，使得本不充盈的基本公共服務(wù)財政投入進(jìn)一步減少，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的矛盾更加突出。

3.農(nóng)民需求表達(dá)渠道不暢是造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的直接原因

受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給都是按照計劃建立起來的自上而下的決策機(jī)制，供非所求、求非所供便成為突出問題。這種自上而下的供給機(jī)制根據(jù)政府自身利益及政績做出，往往投資那些見效快、周期短的公共服務(wù)，忽視了農(nóng)民真正的需求偏好。另外，由于農(nóng)民普遍文化水平不高、獲取信息渠道較少以及法律和權(quán)利意識薄弱等原因，使得農(nóng)民利益需求的表達(dá)處于真空地帶，不免產(chǎn)生城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等現(xiàn)象。

三、現(xiàn)階段推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的途徑

（一）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制機(jī)制

首先，必須加快建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制（如：勞動就業(yè)制度、社會保障制度、戶籍管理制度等），取消對農(nóng)民帶有歧視性的體制障礙、制度障礙和政策限制，給農(nóng)民以公平、公正的國民待遇。其次，引入競爭機(jī)制，建立多元化的公共服務(wù)供給機(jī)制。根據(jù)公共產(chǎn)品性質(zhì)的不同，公共服務(wù)分為純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)兩類。純公共服務(wù)應(yīng)由政府直接供給，而準(zhǔn)公共服務(wù)可以引入市場機(jī)制，積極將民間資本和國外投資渠道納入供給體系，從而提高供給效率。

（二）建立暢通的農(nóng)民利益需求表達(dá)機(jī)制

目前，我國民眾的利益表達(dá)渠道主要有政治協(xié)商制度、人民代表大會制度、信訪制度以及各種形式的領(lǐng)導(dǎo)接待制度，但農(nóng)民作為弱勢群體在表達(dá)利益需求時，往往求告無門或代價昂貴。因此，應(yīng)全面考慮農(nóng)民的利益需求，實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。政府只有真正了解了農(nóng)民的現(xiàn)實需求，才能有針對性地供給符合農(nóng)民利益需求的基本公共服務(wù)，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

（三）實行城市對農(nóng)村的“反哺—支持”機(jī)制

在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，就必須走城市“反哺—支持”農(nóng)村的道路。通過政府的政策與調(diào)控，將原來偏向城市的一部分財力轉(zhuǎn)移到對農(nóng)村公共服務(wù)的供給上。具體來說，政府在公共財政上應(yīng)注重對農(nóng)村地區(qū)的傾斜，通過加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、在農(nóng)村地區(qū)積極推廣農(nóng)業(yè)科學(xué)知識和先進(jìn)技術(shù)、鼓勵人才下鄉(xiāng)等方式來實現(xiàn)城市對農(nóng)村的支持與反哺，實現(xiàn)公共資源和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的合理配置，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

（作者單位：1.3.4內(nèi)蒙古師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；2.庫都爾林業(yè)局愛林森林管護(hù)所）

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