激勵(lì)自主創(chuàng)新的財(cái)稅政策思考

張淑欣

在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的時(shí)代背景下，自主創(chuàng)新能力的提高是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力提升的核心與關(guān)鍵。自主創(chuàng)新的特點(diǎn)決定了財(cái)稅政策介入的必要。近年來(lái)，一系列支持自主創(chuàng)新的財(cái)稅政策的實(shí)施，對(duì)我國(guó)自主創(chuàng)新能力的提高發(fā)揮了重要作用，但仍存在著很多不足，需要不斷的積極探索與完善。

一、財(cái)稅政策激勵(lì)自主創(chuàng)新的作用機(jī)理

作為政府干預(yù)和引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新行為的重要手段，財(cái)稅政策對(duì)自主創(chuàng)新的激勵(lì)作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）通過(guò)直接財(cái)政投入增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新動(dòng)力

自主創(chuàng)新是一項(xiàng)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)配置資源的活動(dòng)，但創(chuàng)新成果的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，使得企業(yè)自主創(chuàng)新的動(dòng)力不足。財(cái)稅政策作為政府干預(yù)創(chuàng)新的有效手段，可以通過(guò)對(duì)自主創(chuàng)新項(xiàng)目的直接投入或?qū)?chuàng)新給予不同形式的稅收優(yōu)惠，提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的預(yù)期收入，從而增強(qiáng)其創(chuàng)新動(dòng)力。

（二）運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼政策等降低企業(yè)自主創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)

科學(xué)研究投資規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)高的特征，決定了任何自主創(chuàng)新活動(dòng)均存在著很大的不確定性。政府可以通過(guò)財(cái)政科技支出或?qū)?chuàng)新企業(yè)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼，以及加速折舊、稅收減免等稅收優(yōu)惠政策，來(lái)幫助企業(yè)規(guī)避創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而調(diào)動(dòng)企業(yè)研發(fā)、創(chuàng)新的積極性。

（三）依靠政府采購(gòu)制度等催化企業(yè)自主創(chuàng)新行為

對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，只有創(chuàng)新成果被認(rèn)可，才有獲利的可能。政府通過(guò)政府采購(gòu)制度，增加創(chuàng)新產(chǎn)品的社會(huì)需求，降低了創(chuàng)新企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府的公共技術(shù)采購(gòu)對(duì)社會(huì)具有導(dǎo)向和示范效應(yīng)，可以激勵(lì)企業(yè)的自主創(chuàng)新活動(dòng)，并提高自主創(chuàng)新績(jī)效。

二、激勵(lì)自主創(chuàng)新財(cái)稅政策的現(xiàn)實(shí)不足

近年來(lái)，我國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)穩(wěn)定，R&D 經(jīng)費(fèi)投入及R&D 經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度（與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比）均呈上升趨勢(shì)，其中，財(cái)政科技支出總額持續(xù)增加，占國(guó)家財(cái)政總支出比重總體也呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)（見(jiàn)下表）。但還存在以下不足：

（一）財(cái)政科技投入總量偏低，支出結(jié)構(gòu)不合理

雖然我國(guó)近年來(lái)科技經(jīng)費(fèi)投入不斷增長(zhǎng)，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，無(wú)論R&D 經(jīng)費(fèi)投入還是財(cái)政科技投入仍然處于較低的水平。從支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，有限的財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)更多地投向了科研機(jī)構(gòu)和高等院校，受資助的企業(yè)僅涉及國(guó)家重點(diǎn)支持項(xiàng)目的少數(shù)單位，這就阻礙了企業(yè)作為自主創(chuàng)新主體其創(chuàng)新潛力的充分發(fā)揮。此外，財(cái)政科技專項(xiàng)資金的政出多門(mén)、管理缺乏“頂層設(shè)計(jì)”和相關(guān)部門(mén)的溝通不暢，降低了創(chuàng)新專項(xiàng)資金的使用效益。

（二）政府采購(gòu)制度對(duì)自主創(chuàng)新的拉動(dòng)作用不明顯

雖然我國(guó)已實(shí)施一系列政府采購(gòu)政策措施來(lái)拉動(dòng)自主創(chuàng)新，但目前我國(guó)政府采購(gòu)的規(guī)模仍然較小，2012年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為13978億元，占當(dāng)年 GDP的比重為2.7%，遠(yuǎn)低于國(guó)際慣例10%的標(biāo)準(zhǔn)，這限制了政府采購(gòu)對(duì)自主創(chuàng)新潛在的拉動(dòng)作用。另外，從采購(gòu)的產(chǎn)品類別看，多集中于辦公用品，對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的關(guān)注不夠。采購(gòu)的功能也主要定位在提高資金使用效率和反腐方面，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新尚未成為主要政策目標(biāo)。

（三）稅收優(yōu)惠政策的激勵(lì)作用未得到有效發(fā)揮

首先，稅收優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)有缺陷，引導(dǎo)作用不明顯。我國(guó)目前的優(yōu)惠政策屬于“事后鼓勵(lì)”，過(guò)于強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新結(jié)果，這對(duì)于初創(chuàng)期的高新技術(shù)企業(yè)而言形同虛設(shè)。其次，稅收優(yōu)惠政策形式單一，重點(diǎn)片面?，F(xiàn)有稅收政策主要采取稅率降低、稅額減免的形式，這種事后鼓勵(lì)的優(yōu)惠方式易導(dǎo)致創(chuàng)新激勵(lì)效果短期化。最后，稅收優(yōu)惠政策立法層次低，協(xié)調(diào)性差，影響了其效用的發(fā)揮。針對(duì)自主創(chuàng)新的稅收法規(guī)大多以暫行條例、通知等形式下發(fā)，權(quán)威性和指導(dǎo)性差。并且，因?yàn)閿?shù)量多，加之多頭管理，部門(mén)間缺乏有效溝通，削弱了政策的激勵(lì)作用。

三、完善激勵(lì)自主創(chuàng)新的財(cái)稅政策建議

（一）加大投入力度，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提高使用績(jī)效

1.加大投入力度。我國(guó)當(dāng)前的科技投入與創(chuàng)新型國(guó)家還有很大差距，因此，應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)從法律層次和操作程序入手，健全科技投入適度超前、穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，重點(diǎn)需要完善超收收入用于研發(fā)支出的實(shí)施辦法，盡可能增加財(cái)政對(duì)科技投入的資金支持。

2.優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)。改革現(xiàn)有以公益性單位為主體的投入格局，將資金與項(xiàng)目向企業(yè)傾斜，引導(dǎo)、激勵(lì)其創(chuàng)新行為；就活動(dòng)類型而言，提高基礎(chǔ)研究、試驗(yàn)發(fā)展和前沿技術(shù)的資助力度；重點(diǎn)支持共性研發(fā)平臺(tái)建設(shè)，建立健全科學(xué)的補(bǔ)貼機(jī)制，降低社會(huì)創(chuàng)新成本，加速創(chuàng)新過(guò)程。

3.完善管理體制，提高資金使用效益。完善科技資金管理的“頂層設(shè)計(jì)”，改分散使用為集中使用，加強(qiáng)資金相關(guān)部門(mén)的信息溝通，防止多頭申報(bào)、重復(fù)申領(lǐng)；建立健全科學(xué)的項(xiàng)目評(píng)審、甄別標(biāo)準(zhǔn)，提高資助項(xiàng)目的立項(xiàng)質(zhì)量；改革項(xiàng)目資助方式，據(jù)創(chuàng)新成果驗(yàn)收后撥付資金；強(qiáng)化監(jiān)督，完善稽查，防止資金擠占與挪用。

（二）拓展創(chuàng)新導(dǎo)向的政府采購(gòu)政策，強(qiáng)化其對(duì)創(chuàng)新的激勵(lì)作用

1.擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模，確立鼓勵(lì)自主創(chuàng)新的政策目標(biāo)。要借鑒國(guó)際做法，將公共部門(mén)職能范疇內(nèi)的采購(gòu)均納入采購(gòu)范圍，提高統(tǒng)一采購(gòu)比重，特別是應(yīng)提高對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)品的采購(gòu)比例，以增加技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的市場(chǎng)需求。及時(shí)修訂《政府采購(gòu)法》，以明確扶持自主創(chuàng)新的政策目標(biāo)。

2.完善采購(gòu)方法與手段，增強(qiáng)政府采購(gòu)政策的實(shí)施效果。盡早頒布《國(guó)家自主創(chuàng)新產(chǎn)品申報(bào)說(shuō)明》，以增強(qiáng)采購(gòu)的實(shí)際操作性。已實(shí)施的自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)、訂購(gòu)政策，降低了創(chuàng)新企業(yè)創(chuàng)新結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)，也對(duì)社會(huì)購(gòu)買(mǎi)國(guó)內(nèi)創(chuàng)新產(chǎn)品起到了示范帶頭作用，但還需要不斷完善實(shí)施細(xì)則，并進(jìn)一步提高首（訂）購(gòu)比重，推動(dòng)本國(guó)企業(yè)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。

3.充分發(fā)揮政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新的扶持作用。政府采購(gòu)政策有必要對(duì)創(chuàng)新活力最強(qiáng)、實(shí)力卻較弱的中小企業(yè)實(shí)行傾斜，如制定中小企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，降低中小企業(yè)的進(jìn)入門(mén)檻；在合同中給予符合條件的中小企業(yè)特別的價(jià)格優(yōu)惠；規(guī)定中小企業(yè)享有轉(zhuǎn)包大型企業(yè)一定比例的大額采購(gòu)合同的權(quán)利等。

（三）完善稅收優(yōu)惠政策，激勵(lì)企業(yè)加大自主創(chuàng)新投入

1.提升稅收優(yōu)惠政策立法層次，優(yōu)化稅收政策作用方式。由于當(dāng)前稅收優(yōu)惠立法層次低所導(dǎo)致的創(chuàng)新激勵(lì)的阻滯，建議由高級(jí)次的立法機(jī)構(gòu)制定針對(duì)自主創(chuàng)新的專項(xiàng)稅收優(yōu)惠法，以增強(qiáng)稅收激勵(lì)政策的系統(tǒng)性、透明性。在優(yōu)惠方式上，實(shí)行直接向間接優(yōu)惠形式的轉(zhuǎn)變，注重稅基減免，并強(qiáng)調(diào)事前與事后優(yōu)惠的結(jié)合，發(fā)揮合力，調(diào)動(dòng)企業(yè)研發(fā)的積極性。

2.完善所得稅優(yōu)惠政策，加大流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠力度。首先，打破區(qū)域界限，突出產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠，凡是符合創(chuàng)新要求的企業(yè)均可享受“普惠制”優(yōu)惠待遇；其次，擴(kuò)大優(yōu)惠的地區(qū)范圍，對(duì)國(guó)家級(jí)自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)實(shí)行的試點(diǎn)政策盡快在全國(guó)推廣；最后，在“營(yíng)改增”改革進(jìn)程中，考慮優(yōu)先將無(wú)形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓納入增值稅征稅范圍，給處于初創(chuàng)期的高新技術(shù)企業(yè)更大的扶持。

3.建立健全促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的稅收政策。產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新是科技創(chuàng)新、擴(kuò)散、應(yīng)用的有效路徑，目前我國(guó)對(duì)于企業(yè)、高校以及科研院所的優(yōu)惠政策基本屬于條塊分割，未能形成政策合力，降低了優(yōu)惠政策的實(shí)施效果。因此，需要制定專門(mén)的稅收優(yōu)惠政策，激勵(lì)創(chuàng)新主體突破壁壘，促進(jìn)創(chuàng)新資源和要素的有效匯聚。

基金項(xiàng)目：2013年安徽省教育廳人文社科項(xiàng)目“基于組織與資源整合的產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新政策研究”（項(xiàng)目號(hào)：SK2013B114）階段性研究成果。

（作者單位：安徽建筑大學(xué)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：楊再梅endprint