淺談京津合作歷程

王蛟蛟

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京 100070）

一、京津競合關系的演變

自從1860年被辟為通商口岸，天津便在鐵路、電報等近現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展方面開了全國先河，并逐漸發(fā)展為全國第二大工商業(yè)城市，僅次于上海，并且這個地位一直保持到新中國成立。而北京過去卻長期是純消費性城市，工業(yè)基礎薄弱，生產(chǎn)力水平相對低下。在1949年，天津的GDP是北京的2.5倍。當時對兩城市的功能定位是合作關系，北京是全國的政治中心，天津則是北方最大的工商業(yè)城市、北京的出?？诤蜄|大門。

從建國以后到改革開放之前，北京實行了“變消費性城市為生產(chǎn)性城市”的建設方針，天津則由于種種原因經(jīng)濟地位開始下降，京津的經(jīng)濟地位發(fā)生轉(zhuǎn)換。北京1953年和1957年的城市總體規(guī)劃中都強調(diào)“工業(yè)基地”的定位，并投巨資建立了一系列大項目和大型工業(yè)區(qū)，成為重工業(yè)城市，1979年北京工業(yè)產(chǎn)值已占到全市GDP的64%，重工業(yè)占工業(yè)的64%，位居全國第二，僅次于遼寧。與此同時，天津的經(jīng)濟地位卻正在下降。上個世紀50年代，我國曾實行“限制沿海、支援內(nèi)地”的政策，天津作為沿海城市，發(fā)展受限。1958年至1967年，天津市劃歸河北省，在這期間幾乎沒有新的投資，還遷出數(shù)百工廠。京津經(jīng)濟發(fā)展“一快一慢”,天津的經(jīng)濟規(guī)模逐漸從遠遠超過北京到與北京旗鼓相當，再到被北京超越。到1978年，北京GDP為1257億元，天津GDP為1133億元，天津經(jīng)濟規(guī)模僅相當于北京的90%。

改革開放以后，京津的城市性質(zhì)歷經(jīng)了幾次變遷，北京的工業(yè)發(fā)展受到限制，開始謀求經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，天津則確立“北方經(jīng)濟中心”的定位。隨著北京人口資源環(huán)境壓力越來越大，中央曾三次批示要求北京不再發(fā)展重工業(yè)。1983年北京城市總體規(guī)劃中，不再有“工業(yè)基地”的提法。位于北京城區(qū)的工業(yè)企業(yè)大量外遷。天津此時成為14個沿海開放城市之一，建立全國首批經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。北京不再有“經(jīng)濟中心”的定位，天津則轉(zhuǎn)為“我國北方重要的經(jīng)濟中心”，經(jīng)濟地位回升。天津經(jīng)濟發(fā)展迅猛，特別是濱海新區(qū)上升為國家級新區(qū)后，2008年以來每年經(jīng)濟增速都超出北京6個百分點以上，并且在2011年實現(xiàn)人均GDP超過北京。

城市定位的差異化并沒有阻止北京和天津在經(jīng)濟發(fā)展領域的競爭，兩城對產(chǎn)業(yè)項目、高端資源爭奪日趨激烈。上個世紀90年代，京津兩城產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)現(xiàn)象較突出，其中重工業(yè)的同構(gòu)現(xiàn)象尤其突出，并開始了資源爭奪。新世紀以來，京津圍繞首都第二機場、北方產(chǎn)權(quán)交易中心、全國第三家證券交易所等大項目開展了激烈的競爭，結(jié)果雖不至兩敗俱傷，但對于推動京津冀區(qū)域整體經(jīng)濟發(fā)展毫無益處。

表1 建國以來對京津的城市定位

最近一次國務院批復的《北京城市總體規(guī)劃（2004～2020年）》和《天津市城市總體規(guī)劃（2005～2020年）》，進一步明確了京津兩市的功能分工，將北京城市功能定位為“國家首都、國際城市、文化名城和宜居城市”，沒有提及“經(jīng)濟中心”，將天津城市功能定位為“國際港口城市、北方經(jīng)濟中心和生態(tài)城市”。京津兩市持續(xù)了半個多世紀的經(jīng)濟中心之爭終于塵埃落定。

由此可見，對京津兩市的定位，不是要進行一進一退的競爭，而是要促進兩市形成相互合作的共贏局面。根據(jù)國務院的定位，北京不是不發(fā)展經(jīng)濟，而是要依靠自身優(yōu)勢，把經(jīng)濟發(fā)展的重點放在現(xiàn)代服務業(yè)，尤其是以科技創(chuàng)新為主的生產(chǎn)性服務業(yè)上；而天津則要依靠自身的工業(yè)優(yōu)勢，大力發(fā)展工業(yè)制造業(yè)。在新的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略格局中，京津兩市若能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，必然形成合作互補的共贏局面。

二、京津合作的必要性分析

北京和天津是京津冀都市圈發(fā)展水平和城市化程度相對較高的核心區(qū)域，加快兩市合作對于京津冀地區(qū)的發(fā)展具有舉足輕重的作用。京津合作的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）京津合作是經(jīng)濟發(fā)展階段的要求

北京已經(jīng)進入工業(yè)化后期階段，城市發(fā)展到了一個關鍵的轉(zhuǎn)折點，集聚效應的負效應逐漸突出，已經(jīng)需要發(fā)揮擴散效應了。北京需要更大的空間來布局城市功能，疏解北京過多集中的功能才是明智的戰(zhàn)略，而天津雖然處于工業(yè)化的中后期，但是其集聚效應還是大于其擴散效應的。我們需要提前做好規(guī)劃，合理布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，下放產(chǎn)業(yè)鏈的低端環(huán)節(jié)，向周圍地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（二）京津合作是巨型城市未來發(fā)展的要求

美國城市規(guī)劃學家芒福德在1961年曾經(jīng)指出，真正的城市規(guī)劃是區(qū)域規(guī)劃。城市區(qū)域化是巨型城市發(fā)展的必然。牛文元學者在2007年指出，城市發(fā)展必然導致其向外擴張，但“攤大餅”式的單級擴張方式已無法維系，發(fā)展戰(zhàn)略形態(tài)要進行革命性的變革，即由原先的單極城市擴張，改變?yōu)榻M團式城市群的培育，才能克服過去城市化進程中的發(fā)展弊病，真正實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化?？梢?，城市之間的合作是巨型城市發(fā)展的大勢所趨，京津應形成雙核模式，作為京津冀的核心，帶動京津冀都市圈的發(fā)展。

（三）京津合作是北京建設世界城市的要求

北京將建設世界城市作為未來的發(fā)展方向，而在世界城市的眾多指標中，很重要的一個方面就是看它與周邊地區(qū)“協(xié)同發(fā)展的程度”。北京社科院經(jīng)濟研究所趙弘曾經(jīng)在2010年指出，倫敦、巴黎、東京這三個公認的世界城市都沒有明顯的二元結(jié)構(gòu)，和周邊地區(qū)沒有明顯的、過大的經(jīng)濟反差。而在北京周圍，還有很多貧困帶，這不符合建設世界城市的要求。與目前大部分國際城市相比，北京目前的發(fā)展，不僅內(nèi)部功能過于密集，空間上遠不能適應發(fā)展世界城市的需要，而且與周邊城市的聯(lián)系不緊密。事實上，世界城市的建成無不仰賴于整個都市圈的發(fā)展，都市圈是世界城市發(fā)展的趨勢，沒有都市圈作為支撐，世界城市是難以持續(xù)的。因此，北京要建設世界城市，必須改變過去那種靠一個城市單打獨斗的局面，需要借助區(qū)域的整體力量來提升其在世界經(jīng)濟政治文化中的地位和作用。

（四）京津合作是天津爭取進一步發(fā)展的需要

《2006～2007年：中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展報告》“藍皮書”認為，天津能否盡快成為“北方經(jīng)濟中心”，很大程度上取決于京津之間的聯(lián)合與協(xié)作，取決于北京與天津如何共同聯(lián)手打造“雙核”中心，天津只有與北京聯(lián)手，才具有對環(huán)渤海甚至北方發(fā)展的強大帶動力。區(qū)域中心城市本身都應該有很強的輻射力、吸引力、凝聚力和帶動力。中心城市規(guī)模越大，輻射力、帶動力、吸引力就越強?？梢娋┙蚝献魇谴髣菟?。

按照國務院對天津的定位——環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟中心，天津作為經(jīng)濟中心，首先應該是京津冀地區(qū)的經(jīng)濟中心，但天津的經(jīng)濟實力和北京比還有很大差距，北京作為首都，長期以來在很大程度上發(fā)揮了經(jīng)濟中心的作用，其影響的范圍比天津還要大。見圖2、圖3。

圖2 京津滬GDP比較（單位：億元）

圖3 京津滬財政收入比較（單位：萬元）

從以上各圖中近三年數(shù)據(jù)可以看出，2010年天津地方生產(chǎn)總值突破9000億元（達到9224.46億元），但只相當于北京（14113.58億元）的65.4%，相當于上海（17165.98億元）的53.7%；2011年天津地方生產(chǎn)總值達到11307.28億元，相當于北京（16251.93億元）的69.6%，相當于上海（19195.69億元）的58.9%；2012年天津地方生產(chǎn)總值為12885.2億元，相當于北京（17801億元）的72.4%，相當于上海（20101.3億元）的64.1%?？梢娞旖虻慕?jīng)濟總量與北京、上海比是略遜一籌的，但是如果京津合力，無論是地方生產(chǎn)總值還是地方財政收入，都已經(jīng)超過上海。可見京津合力的經(jīng)濟總量不容小覷。必須說明的是，京津合作并不是兩市經(jīng)濟實力的簡單相加，而是在合理分工、優(yōu)勢互補、互利互惠的基礎上，促進京津經(jīng)濟一體化發(fā)展，通過合作實現(xiàn)共贏。

（五）京津合作對環(huán)渤海經(jīng)濟圈甚至全國的發(fā)展具有重要意義

經(jīng)濟的區(qū)域化、集團化、一體化是國際大趨勢。目前我國經(jīng)濟發(fā)展南快北慢的形勢也要求加快北方開放的步伐。環(huán)渤海地區(qū)位居中國沿海開放地帶的北段，是我國沿海地帶對外開放的三大主要區(qū)域之一。

京津兩市都是有著千萬人口以上、而且比肩而立的兩個特大城市，在全國眾多城市中，有著無法比擬的絕對優(yōu)勢。這種“雙子座”的城市發(fā)展格局，可以使北京、天津兩大城市功能優(yōu)勢互補，在更高的經(jīng)濟基點上構(gòu)筑環(huán)渤海經(jīng)濟圈的核心地區(qū)，產(chǎn)生大于雙倍的輻射力量，形成強大的凝聚力和向心力，有利于提升京津冀都市圈在環(huán)渤海乃至東北亞地區(qū)分工中的地位和影響力。

三、推進京津合作的戰(zhàn)略思路

推進天津濱海新區(qū)與北京的產(chǎn)業(yè)合作，逐步提升城市群產(chǎn)業(yè)分工的層次，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局的合理化，將是一個諸因素互動的長期過程。在這個過程中，各級政府應該也要有所作為，積極發(fā)揮規(guī)劃先導和政策引導作用；建設統(tǒng)一的要素市場，更好地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用；創(chuàng)造條件，鼓勵企業(yè)發(fā)揮經(jīng)濟主體作用，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的延伸和對接。

（一）建立政府間合作協(xié)調(diào)機制

建立國務院京津冀區(qū)域合作領導小組，以確保有一個高層次的統(tǒng)一領導機構(gòu)，從而指導天津濱海新區(qū)綜合改革試驗、實施京津區(qū)域規(guī)劃和推動京津協(xié)調(diào)發(fā)展。制定區(qū)域經(jīng)濟合作政策，作為具體的行動綱領，既要考慮到整個區(qū)域的利益，又要根據(jù)京津的特點進行個性化設計。

（二）實現(xiàn)交通設施的網(wǎng)絡化，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化

區(qū)域合作要求交通等設施在空間上具有聯(lián)系性，基礎設施一體化是區(qū)域合作的基礎條件。北京和天津市政府要加速區(qū)域綜合運輸體系的建設與協(xié)調(diào)，構(gòu)筑一體化和網(wǎng)絡化的交通體系，打破行政區(qū)劃的阻隔，提升區(qū)域交通網(wǎng)絡的便捷程度，加強區(qū)域中航空港之間、海港之間及空港和海港之間的有機聯(lián)系，在本區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)基礎設施和公共設施的共建、共享和共贏。

涉及區(qū)域聯(lián)動的基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、重大科研開發(fā)、重大水利工程項目等，需要各市政府財政等，需要各市政府財政予以支持或全額支付。通過這些項目的組織和建設，有利于培植區(qū)域合作基礎和從根本上打破地方保護的狹隘觀念。

（三）建立統(tǒng)一市場，促進要素的合理流動

京津區(qū)域需要建立統(tǒng)一的市場，包括商品市場和要素市場，并由此保障企業(yè)資源配置的區(qū)域化。為促進京津一體化發(fā)展，未來需要從金融一體化著手采取有效措施推進產(chǎn)業(yè)一體化進程。京津地區(qū)現(xiàn)實中的資本市場分割制約了產(chǎn)業(yè)資本的正常運轉(zhuǎn)，從推進京津一體化發(fā)展的角度，需要研究如何發(fā)揮資本市場在產(chǎn)業(yè)一體化和產(chǎn)業(yè)升級中的作用，以促進該地區(qū)聯(lián)動發(fā)展。北京要考慮與天津聯(lián)手打造一體化的資本市場，充分發(fā)揮北京金融資產(chǎn)和天津濱海新區(qū)政策資源的優(yōu)勢，促進整個京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化。

統(tǒng)一人才市場、構(gòu)筑人才信息平臺，教育資源共享和公務員互派等制度層面展開合作，促進人才開發(fā)一體化。未來，北京和天津要充分利用本地區(qū)豐厚的科技資源優(yōu)勢，在原創(chuàng)性技術(shù)的孵化與技術(shù)應用的推廣方面聯(lián)手提高自主創(chuàng)新能力，提升本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)能級。

（四）建立區(qū)域性中介機構(gòu)和相關組織

積極發(fā)揮社會中介組織和企業(yè)等非政府組織的作用，建立以政府協(xié)調(diào)合作機制為主導的包括企業(yè)和社會中介組織等多層次參與的區(qū)域發(fā)展協(xié)商與協(xié)調(diào)機制。通過同業(yè)企業(yè)的聯(lián)合，采用自治、自律的方式規(guī)范企業(yè)，倡導企業(yè)之間的良性競爭，引導產(chǎn)業(yè)合理分工和協(xié)調(diào)發(fā)展，促進各城市企業(yè)間進行多領域、全方位的溝通合作，加快區(qū)域間產(chǎn)業(yè)鏈條的形成。

（五）促進銀企合作，支持企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目，應加強銀行與企業(yè)的溝通，定期舉辦銀企對接活動，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目投資者與金融部門的溝通和合作，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目提供貸款支持。為企業(yè)特別是中小企業(yè)提供多種形式的貸款服務。金融部門要配合當?shù)卣涌旖⒑驼弦载斦鲑Y設立的政策性擔保機構(gòu)，鼓勵民營資本進入擔保行業(yè)，逐步形成以政策性擔保機構(gòu)為主體、盈利性和商業(yè)性擔保機構(gòu)為補充的擔保體系。

支持兩地金融機構(gòu)跨區(qū)域發(fā)展，引導金融機構(gòu)對兩地基礎設施和重大產(chǎn)業(yè)項目提供融資服務。支持兩地大宗商品及要素市場跨區(qū)域發(fā)展，鼓勵北京、天津兩地產(chǎn)權(quán)交易所、金融資產(chǎn)交易所、環(huán)境交易所等專業(yè)交易平臺開展廣泛合作，積極拓展并充分發(fā)揮京津場外交易市場功能和作用。

[1]中國統(tǒng)計年鑒.

[2]肖金成等.京津冀區(qū)域合作論.經(jīng)濟科學出版社.2010(1).

[3]祝爾娟等.全新定位下經(jīng)濟合作發(fā)展研究.中國經(jīng)濟出版社.2009(1).