舉債招商存隱患

馮雷　蘇曉洲　劉軍

中部一個地級市副市長給記者講述了一個項目引進的“痛苦”決策經(jīng)歷：國內(nèi)一家大型企業(yè)決定在當?shù)亟ㄔO(shè)一個加工生豬、家禽的特大型肉聯(lián)廠。這對于這個魚米之鄉(xiāng)來說，是雪中送炭。但投資方要求“零地價”且政府出資建設(shè)部分生產(chǎn)設(shè)施?！胺磸陀懻撌欣锕沧R是三句話：條件實在苛刻，機遇確實難得，下定決心搞得！”

這個城市面臨的窘境在多地都有顯現(xiàn)。

近年來，一些省市通過負債完善基礎(chǔ)設(shè)施后招商引資，促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展。但是，比拼土地、基礎(chǔ)設(shè)施甚至財政補貼等公共資源“貼錢招商”的問題也不同程度存在。隨著一些行業(yè)步入調(diào)整周期，地方花大價錢培植的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不如預期，“收不抵支”導致財政償債風險開始凸顯。

受訪專家建議，應采取政策輸血、運營造血、博弈活血來積極應對。

“犧牲眼前利益，指望將來靠稅收彌補”

位于遼河入?？谟野兜谋P錦市遼東灣新區(qū)，不少地方前些年還是蘆葦荒灘。隨著當?shù)丶涌旖ㄔO(shè)公路、鐵路、橋梁、污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施，石化、精細化工、新材料、現(xiàn)代物流等新入駐企業(yè)很多，相關(guān)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。

遼東灣新區(qū)管委會公布的資料顯示，為了進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施，今年新區(qū)計劃投資41.92億元，建設(shè)景觀綠化、生活給水、工業(yè)給水、供熱和燃氣等五大公共設(shè)施。新區(qū)金融工作局負責人介紹，建設(shè)資金主要依靠政府性融資，其中銀行貸款和信托類融資占比分別約為30%和70%。

記者在內(nèi)蒙古、安徽、湖南、湖北等地采訪發(fā)現(xiàn)，各地發(fā)展模式與遼東灣新區(qū)大同小異：地方政府基本是“白手起家”，征地拆遷、道路、水電氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，靠地方融資平臺以財政信用、土地或項目抵押舉債來解決。

湖南一個大型工業(yè)園區(qū)負責人介紹，各地發(fā)展產(chǎn)業(yè)舉債來源復雜、成本高昂：既有年息6%左右的政策性銀行貸款、年息8%至10%左右的商業(yè)銀行貸款，也有年息13%左右的信托機構(gòu)借款；而面向社會融資方面，則既有承包基礎(chǔ)設(shè)施工程的基建商墊資，也有園區(qū)要求承擔基建任務的企業(yè)向園區(qū)打入工程總造價50%的資金作為“誠意金”，園區(qū)每年按照12%左右利率支付利息，項目建成后分三年償還；還有面向拆遷戶或單位干部職工等特定對象的“定向融資”，借用征拆款等民間資金，按照12%左右年利率付息。

花大價錢建公共基礎(chǔ)設(shè)施，有的地方提供給招商項目時卻十分“慷慨”。

湘南一個大型工業(yè)集中區(qū)管委會負責人介紹，園區(qū)融資約30億元建設(shè)三通一平和標準廠房。廠房直接建設(shè)成本每平米2000元的，月租金掛牌價只有每平米10元?！盃奚矍袄妫竿麑砜慷愂諄韽浹a。”

中部一個地級市商務部門負責人說，近些年只要是“頂天立地的大企業(yè)”或是“高成長的小巨人”，地方政府都擠破頭讓渡公共財政資源。“好項目少，搶項目的多。各地惡性競爭，‘零地價司空見慣，‘拎包辦廠比比皆是。一些企業(yè)把項目一簽，土地、廠房甚至管理人員和員工宿舍等全有，它們將這些已過戶的資源拿到銀行去抵押，就能貸款買設(shè)備、原料。”

內(nèi)蒙古一位縣政府負責人坦言，促進經(jīng)濟社會發(fā)展、增加就業(yè)和改善財政狀況，是地方政府“貼錢招商”的主因?！拔覀兛h稅收超過1000萬元的企業(yè)不超過10家，出路就是借錢完善基礎(chǔ)設(shè)施來招商引資，把‘吃飯財政變成‘做飯財政。”

“做飯財政”沒實現(xiàn)，“吃飯財政”難維持

負債完善基礎(chǔ)設(shè)施，大規(guī)模招商引資，近年在各地催生了一派繁榮景象。但本刊記者采訪發(fā)現(xiàn)，受經(jīng)濟周期性調(diào)整影響，政府花大價錢引進的很多項目稅收遠未達預期，財政卻面臨著很大壓力。

在中部一個經(jīng)濟發(fā)達縣主干道邊，坐落著國內(nèi)一家著名企業(yè)產(chǎn)業(yè)園。這個項目占地幾百畝，縣政府曾為此投入了大量公共資源。建設(shè)之初，企業(yè)方面表示將投入200億元，地方政府預估，項目2013年投產(chǎn)后當期就能形成每年10億元的稅收。但如今每年稅收貢獻僅為1億元左右。

在中部另外一個地級市，當?shù)卣c上述企業(yè)的“戰(zhàn)略合作”也出了狀況。這家企業(yè)承諾在當?shù)匾粋€經(jīng)濟開發(fā)區(qū)投巨資，每年稅收可達幾億元。但地方政府投入大量公共資源后，企業(yè)僅投資幾億元，項目每年帶來的稅收僅有幾千萬元。而作為當初投資先決條件之一，這家企業(yè)以30萬元一畝的超低價從這個市拿到的一塊240畝市內(nèi)黃金地段開發(fā)樓盤，一期二期賣得很紅火，賺了不少錢。

與上述地方減收相比，有的城市還搞倒貼。2011年至2013年，中部一個地級市直接補貼當?shù)匾患疑鲜泄?，補貼額從幾千萬元增長到近2億元，這家公司竟然靠著政府補貼，連年逃脫了“ST”命運。

遼寧一個沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)，5年前征了三個村7000多畝地建設(shè)工業(yè)園區(qū)，然而5年過去這里沒有招來一個像樣的企業(yè)，當?shù)厝罕娨策t遲拿不到全額征地款。

西部一個貧困縣政府負債規(guī)模已達20億元，但下血本引進的項目財政貢獻微乎其微。當?shù)赜懈刹空f：“‘做飯財政沒實現(xiàn)，‘吃飯財政難維持?！?/p>

中部一個省級園區(qū)負責人給記者算了一筆賬：園區(qū)土地征拆加上基礎(chǔ)設(shè)施投入成本達每畝70萬元左右，而如今產(chǎn)生的稅收地方所得部分只能勉強達到3萬元左右水平。如此，財政投入需要幾十年才能收回投資。而今年以來土地市場深度低迷，全區(qū)原計劃全年實現(xiàn)10億元的土地出讓收入，但上半年僅實現(xiàn)了不到5000萬元。如今園區(qū)財政負債每年付利息就需要6億左右，今年需要舉債40億至70億元，其中有十多億元屬于“借新還舊”。園區(qū)負責人坦言，這種情況若任其發(fā)展，資金斷鏈、債務違約的風險很大。

政策“輸血”、提質(zhì)“造血”、博弈“活血”

多位干部和專家認為，當前一些地方負債招商引發(fā)的財政困難，既受經(jīng)濟環(huán)境影響，也存在發(fā)展思路、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和財稅體制等方面深層次的原因，應從宏觀和微觀多層面入手來應對。

首先，通過財稅改革“輸血”。多位受訪地方政府負責人說，招商引資、項目建設(shè)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平要求高。但地方政府獲得的上級財政支持，往往只占建設(shè)總投資的幾十分之一甚至更少；而花大價錢引入企業(yè)，產(chǎn)生的稅收又有將近七成要上繳國家和省級財政；由此產(chǎn)生的剛性缺口，地方政府只有通過負債來解決。

中國銀行戰(zhàn)略發(fā)展部副總經(jīng)理宗良認為，深化分稅制改革是地方債務脫困路徑。多位專家建議，應按照財權(quán)事權(quán)相匹配原則，適當上移部分事權(quán)與支出責任，適當提高增值稅、企業(yè)所得稅等共享稅地方政府的比例，釋放部分財力到縣市區(qū)政府。

其次，引導提質(zhì)升級“造血”。國家開發(fā)銀行研究院院長黃劍輝等專家認為，地方負債主要用于服務經(jīng)濟建設(shè)的基礎(chǔ)性建設(shè)而非一般性支出。未來方向應是培育較高質(zhì)量的資產(chǎn)，包括升值后土地及優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)。

受訪專家建議，在實現(xiàn)促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展同時，逐步形成保障債務償還的良性運轉(zhuǎn)機制。建議要引導各地在招商引資、項目建設(shè)中強化科學規(guī)劃和定位，通過合理劃分功能定位避免惡性競爭，通過引導和促進產(chǎn)城融合來形成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提高地方財政“造血”能力。

最后，提高博弈技巧“活血”。多地受訪干部認為，在當前市場化背景下，政府必須提高與市場“博弈”的技巧來盤活存量。建議引導各地在法律框架體系內(nèi)，對停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)進行調(diào)查摸底，引導企業(yè)對閑置廠房等存量資產(chǎn)進行分類利用；引導建而不產(chǎn)或低產(chǎn)的落后項目進行轉(zhuǎn)讓、更新；對享受公共財政資源的企業(yè)實行嚴格的稅收產(chǎn)出考核機制，對達不到合理產(chǎn)出效益的企業(yè)，要通過法律手段以現(xiàn)金、股份、債權(quán)等形式為公共投入爭權(quán)益；應切實轉(zhuǎn)變政府職能，努力建設(shè)服務型政府，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極引入社會資本，減輕政府直接債務負擔。