芻議農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制問題

廉峰

摘要：義務(wù)教育是國家教育的基石，而農(nóng)村義務(wù)教育又是薄弱環(huán)節(jié)，尤其是目前，縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍緊張，經(jīng)費(fèi)投入很大程度上制約了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。另一方面，國家支持農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政的政策尚處于探索階段，本文主要提出了均衡投入到教育財(cái)政體制，改善農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育 農(nóng)村 財(cái)政體制

根據(jù)《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和《中華人民共和國義務(wù)教育法》的精神規(guī)定，我國的基礎(chǔ)教育正式實(shí)行了由各級(jí)地方政府具體負(fù)責(zé)、分級(jí)具體管理的具體體制，特別是調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府對(duì)于教育的投入，尤其是基層政府縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性，對(duì)快速普及義務(wù)教育，尤其是，廣大的農(nóng)村義務(wù)教育的產(chǎn)生了巨大的力量。但是，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，地區(qū)差異較大，經(jīng)濟(jì)體制，主要是取消了農(nóng)業(yè)稅等一系列措施以后，財(cái)稅體制。國家財(cái)稅收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以負(fù)責(zé)義務(wù)教育的全部經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)的投入出現(xiàn)了困難，甚至部分地區(qū)教師工資延期發(fā)放等一系列現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了廣大農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展，農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政體制亟待調(diào)整。

一、農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制沿革

農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政體制大致經(jīng)過了三個(gè)大的階段，第一個(gè)階段是由中央統(tǒng)籌財(cái)政和各級(jí)政府分級(jí)管理，第二個(gè)階段是教育由地方財(cái)政負(fù)責(zé)和各級(jí)政府分級(jí)管理，第三個(gè)階段是公共教育財(cái)政的新型體制等三個(gè)階段。

（一）中央財(cái)政統(tǒng)一和分級(jí)管理

建國以后到1980年，在國家統(tǒng)籌的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國的教育財(cái)政體制模式的主要是由國家進(jìn)行統(tǒng)一管理，主要經(jīng)歷了“統(tǒng)收統(tǒng)支、三級(jí)管理”和“條塊結(jié)合、以塊為主”兩個(gè)大的階段。由于這種體制的作用下，國家教育財(cái)政的基本特征主要有，國家統(tǒng)一稅收和國家統(tǒng)一開支，嚴(yán)格高度集中，國家進(jìn)行直接管理，年度進(jìn)行縱向平衡，完全進(jìn)行行政指令，條塊分割，兩條腿走路，多渠道進(jìn)行籌款。一方面是嚴(yán)格按照國家辦學(xué)為主，各中小學(xué)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要由國家財(cái)政撥款，另外一方面，國家有大力鼓勵(lì)和提倡機(jī)關(guān)、工礦企業(yè)、團(tuán)體等單位及農(nóng)村社隊(duì)籌資興辦學(xué)校，自主學(xué)習(xí)。

（二）各級(jí)地方具體負(fù)責(zé)與分級(jí)管理

改革開放初期，主要是1980年到1983年期間，各級(jí)政府負(fù)責(zé)各地的基礎(chǔ)教育，小學(xué)、初中、高中教育進(jìn)行分級(jí)的承擔(dān)和具體基礎(chǔ)教育，中央政府只給予少量的補(bǔ)貼，這一方面極大的給予地方自主權(quán)，但是，由于各地的經(jīng)濟(jì)不均衡，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)也不平衡和發(fā)展不平衡。

（三）公共教育財(cái)政的新體制

1993年至今，教育財(cái)政新體制的主要內(nèi)容：提出并確定國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)4%的目標(biāo)，明確“三個(gè)增長”規(guī)定，保證財(cái)政投入主渠道作用，以政府財(cái)政撥款為主，多元化多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例到2000年應(yīng)達(dá)到4%的目標(biāo)。目前為止，這一目標(biāo)一直沒有實(shí)現(xiàn)。

改革開放以來我國義務(wù)教育財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)了五個(gè)轉(zhuǎn)變“由分權(quán)向集權(quán)”的轉(zhuǎn)變，“由基層向上層”的轉(zhuǎn)變，“由群眾向政府”的轉(zhuǎn)變，“由收費(fèi)向免費(fèi)”的轉(zhuǎn)變，“由普及向提高”的轉(zhuǎn)變。

二、農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政現(xiàn)狀和不足

政府教育投入主渠道弱化、責(zé)任不到位，教育財(cái)政資源配置不合理、效率不高，表現(xiàn)在地區(qū)之間的不平衡，城鄉(xiāng)之間的不平衡，居民之間的不平衡。

美國學(xué)者本森（Charles Benson ）認(rèn)為，對(duì)教育財(cái)政進(jìn)行評(píng)價(jià)通?？梢钥紤]教育服務(wù)的供給是否充足、教育資源的配置是否有效率、教育資源的分配是否公平這三個(gè)方面。義務(wù)教育、高中及中等職業(yè)學(xué)校人均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長，其中，義務(wù)教育增長最快，高等學(xué)校增速最慢，甚至有負(fù)增長。這一點(diǎn)可以證實(shí)義務(wù)教育財(cái)政得到改善。

三、我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制改革的思路

逐步確立以地方教育稅和各級(jí)財(cái)政分擔(dān)的預(yù)算內(nèi)撥款為主的義務(wù)教育財(cái)政體制。在城市，除原來的“三稅”附加外，可以考慮按職工工資或個(gè)人所得稅的一定比例計(jì)征；農(nóng)村按農(nóng)民人均純收入的一定比例計(jì)征，把目前農(nóng)村教育費(fèi)附加以鄉(xiāng)為單位自收自支改為以縣為基本征收單位統(tǒng)籌使用。所征稅收可按一定比例在各級(jí)地方政府之間分配，適當(dāng)強(qiáng)化上級(jí)財(cái)政資金的再分配職能，用于平衡基層教育財(cái)政能力的差異。采取多種渠道和手段籌措教育經(jīng)費(fèi)，要強(qiáng)化中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政支持。義務(wù)教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，并不意味著中央政府沒有責(zé)任，地方政府的責(zé)任也不是只局限于縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。實(shí)際上，《教育法》和《義務(wù)教育法》中明確規(guī)定各級(jí)政府在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)方面都負(fù)有責(zé)任。進(jìn)一步加大力度完善義務(wù)教育的省級(jí)投入和中央級(jí)層面的投入，均衡義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障水平，進(jìn)而，完善義務(wù)教育實(shí)施力度。另一方面，要鼓勵(lì)和擴(kuò)大教育資源的公平配置，將科技普及力度進(jìn)一步深入到縣鄉(xiāng)農(nóng)村地區(qū)，體育、藝術(shù)設(shè)施配套到偏遠(yuǎn)山區(qū)，最大力度保障義務(wù)教育的均衡發(fā)展。省級(jí)政府的責(zé)任：為平衡省內(nèi)各地區(qū)之間的基礎(chǔ)教育投入提供資金支持；為提供和保障高等教育機(jī)會(huì)提供資金支持；在財(cái)政管理上為全省的教育發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)條件和法律環(huán)境?？h級(jí)政府的責(zé)任：統(tǒng)籌基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)，保證全縣之內(nèi)基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)服務(wù)和協(xié)調(diào)發(fā)展。優(yōu)化教育財(cái)政的配置結(jié)構(gòu)，提高配置效率健全和完善高等教育成本分擔(dān)制度。

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