“低碳”財稅體制改革

徐 晴

（安徽財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030）

引 言

全球氣候惡化，使得人們開始意識并且反思經(jīng)濟快速發(fā)展給我們帶來的負面影響。美國著名學者萊斯特.R.布朗第一次提出了環(huán)境上的可持續(xù)發(fā)展觀點與學術上的低碳經(jīng)濟的概念。布朗在《B模式2.0：拯救地球延續(xù)文明》中提出人類必須恢復地球資源，開發(fā)新能源穩(wěn)定氣候，促進城市的可持續(xù)發(fā)展，同時調(diào)整稅收和財政補貼政策建立循環(huán)經(jīng)濟。英國政府在《我們能源的未來創(chuàng)建一個低碳經(jīng)濟》的白皮書中第一次把低碳經(jīng)濟作為一種經(jīng)濟發(fā)展模式。在市場機制的基礎上把傳統(tǒng)的高耗能、高污染、高排放、低效率的經(jīng)濟模式變革為低損耗，低污染，低排放的經(jīng)濟發(fā)展模式，其核心思想是制度與技術創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，財稅制度深度綠色改革，逐步建立綠色的發(fā)展模式[1]。1995年，KRUTILLA等學者通過使用CGE模型實證研究最佳能源稅收與財政政策設計使得環(huán)境損耗的成本最小和收入群體的利益最大化。能源稅在一方面完善稅制，同時增加財政收入，增加財政支出調(diào)控力度[2]。榮格等一些學者一直推崇市場定價的管理方法，他們認為這種管理方法可以減少污染成本和鼓勵新的污染治理技術的發(fā)展。1993年，巴拉德與Medema提出通過對成本邊際效益評估效率增加了污染稅，他們對于環(huán)境污染施行貨幣化，設立環(huán)境損害賠償增加了政府收益，同時認為稅制結構應該轉向更大程度的環(huán)境稅收[3]。2014年Liu Li-qun等學者在文章中指出中國目前已經(jīng)被溫室氣體與環(huán)境問題所困擾，在國際的大背景下，低碳城鎮(zhèn)與低碳經(jīng)濟已成為中國未來的必然選擇[4]。

2014年伊始霧霾天氣在中國肆虐，尤其北京的PM2.5值超標1.5倍，霧霾成為全國最關心的環(huán)境問題。發(fā)改委有關負責人就這霧霾這一問題指出，就霧霾污染的指標PM2.5的增加主要原因是人為活動所導致。因此解決環(huán)境氣候問題，財稅政策手段是最直接最有效的手段，通過深化財稅政策的“綠色”改革——引導人們由高碳的“黑色”能源消耗結構向“綠色”可再生能源的消耗結構轉變。

一、低碳經(jīng)濟下綠色財稅政策

（一）低碳經(jīng)濟背景

當今全球氣候變化日益受到各國密切關注，我國開始在發(fā)展與綠色環(huán)保中尋求和諧，走低碳可持續(xù)發(fā)展的道路。目前中國化石能源的消耗很驚人，中國的能源在2012消耗情況如圖1，煤炭消耗占了能源總耗能的66.6%，根據(jù)圖2顯示，我國從2005年到2012年的煤炭消耗波動幅度很小，新能源的開發(fā)仍然有待進一步的增加。因此在氣候嚴峻變化與有限自然資源的大背景下，中國需要在發(fā)展下尋求低碳節(jié)能，以最低的資源損耗實現(xiàn)發(fā)展。自20世紀90年代初期開始國際上關于氣候的談判不斷，由《聯(lián)合國氣候變化框架公約》到《京都議定書》，再到后京都時期的“巴黎路線圖”到哥本哈根關于氣候談判，世界各國都在為氣候的穩(wěn)定而努力，但各國對于發(fā)展與歷史責任上的認識不同，因此低碳經(jīng)濟成為發(fā)達國家與發(fā)展中國家的溝通樞紐。成為調(diào)節(jié)發(fā)展中國家與發(fā)達國家利益矛盾的手段。如表1所示，中國在全世界碳排放總量是最多的，中國作為最大的發(fā)展中國家，人口眾多，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，資源能源問題突出，既面臨著發(fā)展問題，也面臨著環(huán)保問題，如何處理這兩者之間的關系，顯得尤為重要。

圖1 2012年中國能源消耗情況

圖2 我國2005-2012年能源消耗對比

表1 世界各國按總碳排放量排行榜

我國與發(fā)達國家的工業(yè)化有很大的區(qū)別，2007年的時候英國第三產(chǎn)業(yè)的比重已經(jīng)超過了80%上下[5]。我國第二產(chǎn)業(yè)的波動很小，基本上維持在45%上下，中國長期性的依賴于第二產(chǎn)業(yè)沒有什么根本性的改變，于此相對應的低排放、低耗能、低污染的第三產(chǎn)業(yè)相對比重較低，因此加大發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)有利于經(jīng)濟向低碳經(jīng)濟發(fā)展方式變革。

表2 國內(nèi)生產(chǎn)總值產(chǎn)業(yè)結構

（二）低碳經(jīng)濟綠色財稅政策內(nèi)涵

1．低碳經(jīng)濟的內(nèi)涵

低碳經(jīng)濟主要指的是一種有別與傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式，傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式是自工業(yè)化以來以高能耗高污染為代價取得經(jīng)濟的發(fā)展，而低碳經(jīng)濟則是與之對立，它是通過技術創(chuàng)新，新能源的開發(fā)以不犧牲環(huán)境為前提，尋求低耗能，低污染，高效率的發(fā)展模式[6]。低碳經(jīng)濟具有幾個方面的特征[7]。第一，綜合性。低碳經(jīng)濟涉及多方面的問題包括經(jīng)濟、社會、環(huán)境等領域。第二，低耗能、高效率、低污染。第三，“相對性”與“絕對性”特征。對于發(fā)達國家的低碳經(jīng)濟發(fā)展狀況，應該用碳排放量的絕對指標來評價，這就是低碳經(jīng)濟的絕對性。但是對于發(fā)展中國家來說，發(fā)展是第一要務，因此伴隨著發(fā)展碳排放量會增加，這個問題需要世界各國一起解決，在碳排放問題上需要發(fā)達國家予以技術和資金上的支持，相對降低碳排放強度，這就是低碳經(jīng)濟的相對性。第四，“脫鉤”特征。傳統(tǒng)的經(jīng)濟模式中經(jīng)濟的發(fā)展與碳能源損耗成正相關，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結構與碳排放量具有顯著掛鉤的關系[8]。因此低碳經(jīng)濟是改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式，通過尋求新能源與新技術，降低經(jīng)濟發(fā)展對于碳的依賴度，從而也就實現(xiàn)了溫室氣體與經(jīng)濟發(fā)展的脫鉤現(xiàn)象。

2．低碳方面的綠色財稅政策內(nèi)涵

綠色財稅政策是指在對經(jīng)濟發(fā)展方式進行改革時，財稅政策也需要改革以適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。因為低碳經(jīng)濟具有相當強的外部性[9],如果僅僅依靠市場的自動調(diào)節(jié)功能，則很難實現(xiàn)經(jīng)濟向低碳經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，在這里需要政府通過財稅制度進行引導，財稅制度是向低碳化經(jīng)濟轉變的一個重要輔助工具。杜放，于海峰學者認為，財稅體系與循環(huán)經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展結合起來研究可以很好的控制污染，循環(huán)利用資源，籌集環(huán)境治理資金，推動自然資源最優(yōu)化利用，促進可持續(xù)發(fā)展[10]。財稅制度改革與環(huán)保可持續(xù)發(fā)展相結合的方式可以說是綠色的財稅制度改革核心。財稅政策在低碳經(jīng)濟發(fā)展的過程中起到對化石能源與非化石能源消耗的調(diào)節(jié)作用，社會資金的投入起到對經(jīng)濟發(fā)展走向的引導作用，通過使資金向低碳化產(chǎn)業(yè)流動，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。同時通過財稅制度綠色改革可以重點扶持新能源的開發(fā)與研究技術，提高效能，降低能耗。因為技術的研發(fā)也具有很大的外部性，同時市場的需求不高，需要政府的扶持，走出地毯技術的“死亡之谷”[11]。

二、我國財稅體制“低碳化”現(xiàn)狀

美國學者克里奧.帕斯卡在GLOBAL WAR?RING書中提到環(huán)境問題現(xiàn)在很嚴峻，容許我們繼續(xù)犯錯誤的余地越來越小，能源作為現(xiàn)代社會的主要燃料正在被重新評估。因此低碳化的發(fā)展模式是未來必然的選擇。

（一）與節(jié)能減排的有關的主要現(xiàn)行稅規(guī)

資源稅，我國在十七大報告時明確的指出，加強對于能源資源節(jié)約與生態(tài)環(huán)境的保護，走可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展道路，走低碳可循環(huán)經(jīng)濟道路。資源稅是與生態(tài)環(huán)境與自然資源直接相關的稅種。消費稅，與節(jié)能減排相關的政策內(nèi)容包括成品油稅費改革與汽車消費稅稅率改革。成品油與汽車消費都是與節(jié)能減排息息相關的低碳經(jīng)濟改革。車船稅法，是對于保有環(huán)節(jié)征收的稅法，性質(zhì)與財產(chǎn)稅一樣。車船稅對于低碳經(jīng)濟的貢獻在于加大大排量乘用車的應稅稅率同時對節(jié)能高效新能源的車船進行減稅或者免稅等稅收優(yōu)惠政策。所得稅，主要指企業(yè)所得稅。隨著企業(yè)所得稅的完善與改革，對于低碳經(jīng)濟發(fā)展方式的變革有著促進作用。如企業(yè)從事的行業(yè)符合規(guī)定包括可持續(xù)，新能源，節(jié)能高效等規(guī)定可以對其產(chǎn)品免稅或者減稅等。增值稅，體現(xiàn)低碳經(jīng)濟的方面有差別稅率政策，減免稅政策，即征即退政策等

（二）促進節(jié)能減排的主要財政政策

我國在21世紀城鎮(zhèn)化與工業(yè)化前進步伐加快，因此經(jīng)濟發(fā)展對于能源的需求加大，但發(fā)展方式能耗很高，需要財政支出來彌補這一缺陷。首先，政府對于節(jié)能技能方面的費用予以財政補貼與稅收優(yōu)惠，同時通過財政轉移支付功能鼓勵一些高耗能的企業(yè)淘汰，建立新能源企業(yè)。其次，在產(chǎn)品推廣使用中，政府也可以通過財政支出補貼鼓勵企業(yè)使用低耗能產(chǎn)品。最后政府對于非化石能源的使用予以推廣，在資金上予以支持，可以通過政府預算設立可再生能源的專項資金，以及可再生能源替代化石能源的財政支出政策。

三、我國“低碳”財稅政策存在的問題

我國雖然提出了要變革經(jīng)濟發(fā)展方式，有高耗能，高污染，低效率的發(fā)展方式向低耗能，低污染，高效率的發(fā)展方式轉變，但是我國還沒有系統(tǒng)性的低碳財稅政策與環(huán)保政策體系，而且現(xiàn)行的財稅體系存在著不適應低碳經(jīng)濟發(fā)展的方面。

（一）現(xiàn)行財政政策存在不足的地方

我國現(xiàn)行在低碳經(jīng)濟方面的口令較多，但是財政支出在循環(huán)經(jīng)濟，低碳經(jīng)濟，節(jié)能減排，非化石能源使用，科研經(jīng)費方向的轉移支付數(shù)額很少，非化石能源發(fā)展瓶頸在技術[12]。對于化石能源的高額補貼同樣也不利于低碳經(jīng)濟的發(fā)展。如表3所示，從2001年到2012年的數(shù)據(jù)搜集顯示，我國對環(huán)境污染治理的投資增長率很不穩(wěn)定，最低的可達到負值為2011年的-6.5%，該年財政投資不僅沒提高反而下降，而治污投資占GDP的比例相對穩(wěn)定在1.3%左右波動，而治污投資占財政總支出的比例基本維持在6%-7%左右，數(shù)值相對較小，科研投資相對發(fā)達國家的投資也比較少，因此財政補貼對于低碳經(jīng)濟發(fā)展沒有起到明顯的作用。

表3 環(huán)境污染治理情況

（二）現(xiàn)行稅收政策存在不足的地方

現(xiàn)行直接與經(jīng)濟低碳化相關的稅種包括資源稅，車船購置稅，車船稅等，但是這些稅種沒有起到對低碳化經(jīng)濟明顯的調(diào)控作用。資源稅雖然擴大了資源稅的征收范圍，但是征稅范圍仍然很窄，同時計征方式雖然部分修改為從價計征，但是大部分資源稅還是從量計征，資源的稀缺程度難以通過價格來反應，因此資源稅的調(diào)控強度被削弱了。車船稅的政策目標是通過引導小排量低能耗的車輛的購置，但是對于減排的效果不是很顯著。

（三）現(xiàn)行相關的稅種不夠完善

現(xiàn)行的財稅制度不夠系統(tǒng)化，還沒有設置專門的環(huán)境保護稅，對于現(xiàn)有的與低碳經(jīng)濟相關的法規(guī)還不夠完善。增值稅對于低碳化經(jīng)濟行為的稅收優(yōu)惠程度不夠，對于增值稅在節(jié)能減排方面的優(yōu)惠主要集中在對資源的綜合利用上，能夠享受的產(chǎn)品只有很少的幾種。企業(yè)所得稅對于節(jié)能減排方面的優(yōu)惠范圍過窄，廣度不夠同時對高耗能，高污染企業(yè)行為懲罰措施缺乏。

四、發(fā)達國家低碳財稅政策的經(jīng)驗與啟示

（一）發(fā)達國家低碳經(jīng)濟的經(jīng)驗

發(fā)達國家施行的低碳經(jīng)濟是立足本國國情的基礎上深度改革財稅制度，在低耗能，低污染，高效率的經(jīng)濟發(fā)展方式上取得了顯著成就。首先碳稅與能源稅在發(fā)達國家受到很大的重視以及被有效地應用。在財稅改革的過程中基本保持稅收中性，維持了國家宏觀稅負的穩(wěn)定，同時，很好的發(fā)揮了財政支出的杠桿作用與使用效率，這一切改革都是以市場經(jīng)濟為前提的改革，政府引導為輔導，在加大財政投資的同時，注重創(chuàng)新，重視技術改革，獎勵與懲罰并行的政策。

（二）發(fā)達國家低碳財稅改革啟示

發(fā)達國家低碳財稅制度的改革主要通過征收碳稅，一方面增加稅收收入，同時達到減排目的，同時通過財稅政策的引導作用，鼓勵低碳行業(yè)發(fā)展與低碳產(chǎn)品的走向，同時加大對新能源的科技投入，做到低碳經(jīng)濟的快速發(fā)展。我國在借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗同時，也要根據(jù)本國國情做出符合自身發(fā)展的財稅制度改革。

1．稅制低碳化的改革與完善

我國現(xiàn)在對于專門的環(huán)境保護，資源節(jié)約的主體稅種缺失，依據(jù)我國基本國情，我國正處于發(fā)展中的國家，需要大力發(fā)展，不可以像發(fā)達國家一樣單獨開辟出碳稅等環(huán)保類的主體稅種，我們主要的任務還是發(fā)展經(jīng)濟，因此我們在不損害經(jīng)濟發(fā)展的前提下，改革與完善相關稅制。資源稅對于大部分的計稅對象都是從量計征，不能反應資源的稀缺性，因此首先要調(diào)節(jié)資源稅的計征方式，增加對資源的調(diào)控能力。同時增加資源稅的計征范圍，不要只局限在化石能源上，對于有限的自然資源都在考慮范圍內(nèi)。消費稅，是在消費過程中征稅。對于高耗能，高污染的產(chǎn)品都需要被放到征收消費稅的行列。對于主體稅種包括所得稅，增值稅等政府要獎懲兼顧，對于高耗能高污染低效率的行業(yè)要制定一定的懲罰措施，而相反的對于高新產(chǎn)業(yè)，非化石能源能耗企業(yè)要予以鼓勵，給以稅收優(yōu)惠。進一步強化主體稅種的環(huán)保能力，同時可以考慮新增環(huán)保稅種等。在進行稅收制定改革的同時要秉著中性化稅收政策為前提，不增加市場的宏觀稅負，根據(jù)我國的國情，等待時機成熟可以開征碳稅。

2．財政低碳化的改革與完善

現(xiàn)行的財政政策的改革和完善的方向是把現(xiàn)有高耗能，高污染，低效率經(jīng)濟發(fā)展方式引導向低耗能，低污染，低排放，高效率的經(jīng)濟發(fā)展方式上來。首先政府應該建立政府綠色預算制度，穩(wěn)定資金來源的基礎上，增加財政支出的力度與效率。可以先對傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)升級，更換為低碳化設備，加大對低碳化發(fā)展體系的財政投入力度。建立對低碳產(chǎn)品的采購方案，從政府自身產(chǎn)生支持低碳產(chǎn)品的意識，然后通過財政手段引導低碳產(chǎn)品的生產(chǎn)，消費。對于高新低耗新能源行業(yè)予以財政鼓勵，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，形成有效的激勵與約束政策機制。

五、政策建議

中國還處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，發(fā)展是第一要務，因此需要以碳排放的相對指標來指導改革思路，深化對低碳財稅政策的改革，在低碳經(jīng)濟發(fā)展道路上，財稅政策是最直接也是最有效路徑，促進綠色能源的消耗，綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，走可持續(xù)發(fā)展道路是低碳經(jīng)濟的本質(zhì)。

1．以市場調(diào)節(jié)為主，政府引導為輔的市場多元化的投入機制

低碳經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變需要在市場經(jīng)濟的大背景下，通過發(fā)展多元化輔助機制促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展，其中政府作用是不可或缺的，在低碳經(jīng)濟發(fā)展方式變革中政府職能應該由直接投資向引導投資方式轉變，通過利用財政支出與稅收減免選擇方式引導民營企業(yè)對于新能源的需求，減少對高污染、高排放不可持續(xù)的高碳能源的需求，雙管齊下，激勵與約束并行，充分的發(fā)揮財稅政策杠桿效應，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。

2．對于消費者的消費傾向進行引導

根據(jù)市場的供需理論，有需必有供，因此如果想從源頭解決不適于低碳經(jīng)濟發(fā)展變革的生產(chǎn)模式，首先要引導消費者對于綠色產(chǎn)品的消費偏好，減少對于高碳產(chǎn)品或者高耗能產(chǎn)品的偏好，從而降低那些對環(huán)境氣候有影響產(chǎn)品的生產(chǎn)，從而完成生產(chǎn)方式的變革。因此，通過財政補貼等手段加大對于消費者綠色消費傾向的引導作用是完成低碳經(jīng)濟變革中的重要任務。

3．進一步完善我國財稅體制改革，為發(fā)展低碳經(jīng)濟提供制度支撐

在財政支出方面，把握重點區(qū)別的對待，財政支出政策目標是力爭生產(chǎn)環(huán)節(jié)保障社會就業(yè)同時降低經(jīng)濟對高能耗、效率落后產(chǎn)業(yè)的依賴，在消費環(huán)節(jié)在保障合理消費的同時降低不必要的高耗能高污染的產(chǎn)品消費。把促進經(jīng)濟低碳化發(fā)展的政府財力支出納入財政預算支出范疇，并同時增設相應的低碳經(jīng)濟預算支持項目，實施政府低碳化的綠色采購，擴大環(huán)保產(chǎn)品采購等。

在稅收制度方面，應對環(huán)境氣候變化，增設環(huán)境稅或者碳稅變成一種趨勢。完善支持節(jié)能減排和技術創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策。繼續(xù)完善增值稅制度，對于符合低碳化的產(chǎn)品施行減免稅和稅收返還政策，對于在低碳經(jīng)濟方面的科技研發(fā)和創(chuàng)新，容許企業(yè)在稅前扣除，對于低排放、低耗能的企業(yè)予以稅收優(yōu)惠，建立健全的環(huán)保稅種，推進環(huán)境有償使用制度改革等。

[1]賈榮娜.促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策研究[D].天津：天津財經(jīng)大學，2011.

[2]KERRY KRUTILLA ，W.KIP VISCUSI，ROY BOYD.Environmental Taxation for Environmental Regulation and Fiscal Policy：An Analysis of a Clinton-Type BTU Tax[J].Journal of Regulatory Economics,1995(8):5-22.

[3]Ballard,C.L.and S.G.Medema.The Marginal Efficien?cy Effects of Taxes and Subsidies the Presence of Exter?nalities：A Computational General Equilibrium Approach.[J].Journal of Pub Economics，1993（52）：199-216.

[4]Liu Li-qun,Liu Chun-xia,Gao Yun-guanga.Green and sustainable City will become the development objective of China’s Low Carbon City in future[J].Journal of Envi?ronment Health Science&Engineering,2014（1）：12-34.

[5]紀明.低碳經(jīng)濟背景下的碳博弈問題研究[D].長春：吉林大學，2011.

[6]王順敖.對我國低碳經(jīng)濟背景下財稅政策的思考[J].前沿，2010（16）：67-70.

[7]陳新平.低碳財稅政策[M].上海：立信會計出版社，2012：5-6.

[8]祁越，沈潔.“低碳陷阱”現(xiàn)象的再認識[J].江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術學院學報，2013（6）:8-10.

[9]張德勇.促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的財政政策[J].稅務研究，2010（6）:13-16.

[10]杜放，于海峰.生態(tài)稅·循環(huán)經(jīng)濟·可持續(xù)發(fā)展[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2007：14-15.

[11]蔡林海.低碳經(jīng)濟：綠色革命與全球創(chuàng)新競爭大格局[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2009：20-23.

[12]錢斌華.助推低碳經(jīng)濟的碳稅政策研究[M].上海：立信會計出版社，2012：89-106.