立法前評估：減少試錯(cuò)成本

曹眾　孫小靈　李占江

從“搭架子”到“精裝修”

為了科學(xué)確定立法項(xiàng)目，提高立法草案起草質(zhì)量，日前，浙江省政府公布了《政府立法項(xiàng)目前評估規(guī)則》，要求有關(guān)部門、單位向省政府申報(bào)和報(bào)送立法計(jì)劃一類項(xiàng)目的，要開展立法前評估，并提交立法前評估報(bào)告?！兑?guī)則》還明確指出，“從2014年6月1日起，未開展立法前評估的原則上不列入省政府一類立法計(jì)劃項(xiàng)目。省委、省人大常委會、省政府要求立即進(jìn)行立法的項(xiàng)目除外。”

2014年6月10日，在全國人大機(jī)關(guān)辦公樓舉行的軍事設(shè)施保護(hù)法修正案草案表決前評估會上，由全國人大代表、從事軍事設(shè)施保護(hù)研究的專家學(xué)者、軍隊(duì)代表、地方政府軍事設(shè)施保護(hù)工作負(fù)責(zé)人、來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的基層工作者等組成的12名受邀代表齊聚一堂，踴躍發(fā)言。會前，代表們不僅研讀了草案等相關(guān)文件，全國人大常委會法工委社會法室副主任陳佳林還就草案的起草過程、主要內(nèi)容、審議和修改情況向代表作了詳細(xì)說明。

“這些代表所從事的工作，涵蓋了軍事設(shè)施保護(hù)法工作的主要方面，我們認(rèn)為參加評估的人員具有廣泛的代表性。”全國人大常委會法工委社會法室主任滕煒介紹說，表決前評估并不是就法律草案的具體條文進(jìn)行評估，參與評估的代表都沒有參加過草案的起草、審議工作，目的是為了保證代表們不受固有認(rèn)識、看法的局限，能夠客觀地對草案進(jìn)行評估，使出臺后的法律在社會生活中發(fā)揮應(yīng)有作用，實(shí)現(xiàn)立法目的。

“立法前評估”一詞進(jìn)入公眾視野時(shí)間不長。所謂的立法前評估，指在啟動(dòng)立法程序前，對立法項(xiàng)目的立法必要性、可行性和法規(guī)中主要制度的科學(xué)性、可操作性以及法規(guī)實(shí)施的預(yù)期效果、社會影響等進(jìn)行分析、評價(jià)。相較于立法中和立法后的評估，立法前評估重點(diǎn)解決對某一事項(xiàng)是否需要立法、何時(shí)立法以及如何立法等源頭問題，對于增強(qiáng)立法的科學(xué)性、民主性更具有重要意義。

正如張德江委員長向十二屆全國人大二次會議作全國人大常委會工作報(bào)告時(shí)所說，法律出臺前評估，有利于把正向思維和逆向思維結(jié)合起來，既重視法律適用對象和專家學(xué)者的意見，也認(rèn)真考慮法律執(zhí)行部門的意見，使得立法工作更加科學(xué)周全。

2007年，海南省人大常委會在制定《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車輛燃油附加費(fèi)征收管理?xiàng)l例》時(shí)，側(cè)重強(qiáng)調(diào)了評估立法成本，對立法自身的工作成本、執(zhí)法成本和社會成本進(jìn)行評估。

2008年全國人代會上，有代表提出，應(yīng)該借鑒國外發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，在立法前對法律法規(guī)進(jìn)行評估。這在學(xué)術(shù)界引發(fā)了熱烈的研討。嚴(yán)格而言，真正由實(shí)務(wù)界進(jìn)入操作層面的，卻是在近三四年。

2011年5月，青島市選擇《青島市建筑廢棄物資源化綜合利用管理?xiàng)l例》和《青島市實(shí)施〈中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法〉辦法》，委托青島理工大學(xué)、青島市社科院進(jìn)行立法前評估。

2012年，天津市、山東省人大在立法前按照“實(shí)踐需要、特色鮮明、重點(diǎn)突出、切實(shí)管用”的要求，吸收起草單位、專家學(xué)者和社會公眾對擬立法規(guī)進(jìn)行“立法前評估”，最大程度地“過濾”掉那些不合法、不合適的立法項(xiàng)目，有效地提高了地方立法的針對性。

2013年8月，杭州市人大法制委員會借鑒全國人大常委會做法，對修訂的《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》進(jìn)行立法前評估。同月，江蘇省人大常委會也召開立法評估論證會，對將要提請審議表決的愛國衛(wèi)生條例進(jìn)行評估論證。

立法前評估為何在2011年后備受青睞？在山東省人大常委會法工委主任溫守信看來，這一舉措的推出可謂恰逢其時(shí)?！爸袊厣鐣髁x法律體系已經(jīng)形成后，對地方立法提出了許多新的任務(wù)和要求，最主要的是對地方性法規(guī)的質(zhì)量要求更高了。地方立法由原來的‘搭架子轉(zhuǎn)為更重質(zhì)量的‘精裝修，走精細(xì)化立法、科學(xué)立法之路，這就需要在立法前進(jìn)行評估?！?/p>

山東大學(xué)法學(xué)院院長齊延平也表示，近幾年來，雖然在立法理念上，各地已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)由速度型立法、粗放型立法向質(zhì)量型立法、精細(xì)型立法的轉(zhuǎn)變，但不可否認(rèn)的是，影響、制約地方立法質(zhì)量的問題仍然存在。究其原因，就在于立法前期工作不足，在法規(guī)立項(xiàng)、起草時(shí)對重要問題研究不深、不透。而且由于法規(guī)立項(xiàng)、起草等環(huán)節(jié)在實(shí)際立法過程中有著重要作用，若立法項(xiàng)目存在“先天不足”，就很難在法規(guī)的審議、修改等后期環(huán)節(jié)得到徹底糾正。

“在正式立法之前，對立法項(xiàng)目作出全面、深入、客觀的分析評估，對一些重要問題、重要制度進(jìn)行充分研究，使立法機(jī)關(guān)可以據(jù)此作出更為科學(xué)合理的立法決策，從源頭上排除影響立法質(zhì)量的不利因素，并為法規(guī)的起草指明方向，為法規(guī)的審議、修改奠定基礎(chǔ)，可以從源頭程序上提高立法質(zhì)量?！饼R延平說。

實(shí)現(xiàn)立法效益最大化

以國際之視角審視，立法評估是一種提高立法質(zhì)量的通行做法。當(dāng)然，各國有在立法后進(jìn)行評估的，有在立法前進(jìn)行評估的，也有在前后都進(jìn)行評估的。美國是最早實(shí)施行政立法前評估的國家，理論框架較為成熟，在政府規(guī)制治理中有著二十余年的實(shí)踐基礎(chǔ)。

“從原則上說，任何一個(gè)立法項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法前評估，凡是缺乏立法必要性的、立法成本大于收益的立法項(xiàng)目，就應(yīng)被擋在立法程序門外?！蔽髂险ù髮W(xué)教授俞榮根指出。

“法規(guī)該不該立、能不能立，一定意義上比立法本身更為重要?！鄙綎|省人大常委會法工委副主任姚潛迅認(rèn)為，重復(fù)、交叉、盲目立法不僅會導(dǎo)致立法資源浪費(fèi)、立法權(quán)威受損，甚至?xí)ǚ睌_民，阻礙、制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

“立法前評估的一個(gè)重要目的，就是要分析法規(guī)的立法條件是否成熟、時(shí)機(jī)是否得當(dāng)，能否進(jìn)入下一步的立法計(jì)劃，從而克服立法的隨意性和盲目性，提高立法實(shí)效?！币撗副硎?。

哪些法是需要立的？齊延平認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)是那些現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在、通過其他手段無法解決，必須依靠法律手段解決的問題。通過立法前評估，把這些真正需要解決的問題納入立法計(jì)劃；而對于能夠通過道德規(guī)范、行業(yè)規(guī)范、市場調(diào)節(jié)以及政府規(guī)章解決的問題和事項(xiàng)，可以不采用立法的形式。

“通過立法前的評估，可以解決是否當(dāng)立、何時(shí)立以及立什么法等問題，對立法資源進(jìn)行優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)立法效益的最大化?！饼R延平說。

而在山東社科院法治研究中心主任于向陽看來，立法前評估還能在一定程度上避免立法的部門利益化傾向。

“這些年公眾所關(guān)注的立法的部門利益化傾向，很大原因在于部門既是法規(guī)起草者，又是執(zhí)法者，立法時(shí)就容易過多考慮部門利益。”于向陽說，通過委托相對客觀、獨(dú)立的第三方科研機(jī)構(gòu)從立法內(nèi)容、專業(yè)技術(shù)等層面，對法規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行評估，能夠有效避免法規(guī)草案過度注重行政管理、維護(hù)部門利益的傾向，使立法機(jī)關(guān)作出更為科學(xué)的立法決策。

于向陽建議：“比如法規(guī)可能會涉及審批、發(fā)證、收費(fèi)、處罰等部門管理權(quán)限的設(shè)定與劃分，我們就會對其必要性和可行性進(jìn)行評估，同時(shí)，還會預(yù)測法規(guī)實(shí)施后公眾的接受程度、法規(guī)與社會公德、價(jià)值觀的契合度等，最大限度實(shí)現(xiàn)法規(guī)的公平正義。”

程序與指標(biāo)不可或缺

那么，立法前評估，具體該如何評估？

據(jù)悉，對于哪些法規(guī)該立，哪些法規(guī)不該立，哪些法規(guī)該先立，哪些法規(guī)該緩立，山東省人大常委會采取了“四不立”原則，即不是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的不立；能用黨紀(jì)、政策、規(guī)章、道德解決的不立；雖有立法必要，但立法條件不具備的不立；立法目的實(shí)現(xiàn)效果不好的不立。

程序是實(shí)體價(jià)值的保證。其實(shí)，在我國的地方立法中，許多地方都采用立法項(xiàng)目立項(xiàng)論證、立法調(diào)研、立法聽證、立法草案說明等方式對法案加以評價(jià)。然而，俞榮根認(rèn)為，這還不是名正言順的立法前評估，需要進(jìn)行改進(jìn)和提升。一是應(yīng)建立規(guī)范化的立法前評估制度；二是應(yīng)構(gòu)建可操作的立法前評估的立法質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系。

浙江省政府在《政府立法項(xiàng)目前評估規(guī)則》指出，開展立法前評估，就是要通過深入細(xì)致調(diào)查研究，查擺分析存在問題，采集統(tǒng)計(jì)基本數(shù)據(jù)，論證說明立法必要性、可行性、制度成本和效益。評估報(bào)告體現(xiàn)出擬采取的措施對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共安全、生態(tài)環(huán)境等方面可能產(chǎn)生的利弊影響，在實(shí)施方面會遇到哪些困難，今后若干年的績效目標(biāo)等；是否會抑制市場作用發(fā)揮、妨礙市場有序競爭或者產(chǎn)生其他負(fù)面效應(yīng)，是否存在政府干預(yù)過多的問題。

2011年5月，青島市的立法前評估設(shè)計(jì)了以立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、以行政主管部門為基礎(chǔ)，引入專家評審、社會公眾參與的評估程序。同時(shí)，青島市人大常委會還設(shè)計(jì)了不同的評估指標(biāo)，主要包含7大方面。

——立法條件：包括上位法及相關(guān)法的立法情況、本地工作情況、其他調(diào)整手段發(fā)揮作用情況、立法時(shí)機(jī)成熟情況，以及法規(guī)擬確立的主要內(nèi)容、主要制度等。

——立法成本：包括立法調(diào)研、論證、修改的成本，立法后法規(guī)宣傳的成本，以及法規(guī)實(shí)施的物質(zhì)準(zhǔn)備等。

——執(zhí)法成本：以行政管理類法規(guī)為例，其執(zhí)法成本分析主要包括行政機(jī)構(gòu)、人員編制、職權(quán)調(diào)整的情況；涉及財(cái)政投入或者財(cái)政支出的情況；對行政主管部門及相關(guān)管理部門管理成本的影響；對設(shè)定的行政許可、處罰、強(qiáng)制等管理手段的必要性、可行性分析；增加的行政監(jiān)督成本；保證法規(guī)實(shí)施所增加的行政成本等。

——守法成本：對行政相對人的利益的影響；對社會公眾所增加的守法成本，以及對社會公眾權(quán)利的限制或者對原有保護(hù)水平的降低等。

——糾紛解決成本：因法規(guī)實(shí)施所發(fā)生的行政復(fù)議案件成本、司法訴訟成本等。

——立法效益：通過立法而實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等效益。

——法規(guī)實(shí)施情況預(yù)測：主要預(yù)測立法的總體成本效益，預(yù)測法規(guī)實(shí)施后可能產(chǎn)生的社會影響。

該市還特別強(qiáng)調(diào)，在對評估指標(biāo)分析時(shí)，要進(jìn)行全面衡量，以每個(gè)法規(guī)不同的立法價(jià)值追求為導(dǎo)向，結(jié)合實(shí)證調(diào)研獲得的定性、定量分析結(jié)果，綜合評估法規(guī)的目的、內(nèi)容、必要性、可行性、社會影響，以及法規(guī)實(shí)施的成本效益等內(nèi)容，最終確定是否應(yīng)當(dāng)立法、何時(shí)立法和立什么樣的法。

“其實(shí)，無論哪國的、什么類型的法律法規(guī)，決定其立法質(zhì)量的總有一些共通的不可或缺的質(zhì)量因子。這些關(guān)系立法質(zhì)量的基本因子便是評價(jià)立法質(zhì)量的基本指標(biāo)?！庇針s根指出。

也有專家認(rèn)為，根據(jù)法規(guī)類型、規(guī)范事項(xiàng)和調(diào)整方式的不同，不同立法項(xiàng)目的具體評估指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是不同的。全國人大代表林蔭茂表示，前評估內(nèi)容可以逐步擴(kuò)大，包括立法合法性評估、可操作性評估、改革目標(biāo)方向評估、改革風(fēng)險(xiǎn)評估、立法廉潔評估（防止部門利益法制化問題和地方保護(hù)問題）、立法民主評估、立法組織協(xié)調(diào)評估等等。

2014年2月，全國人大代表劉佩瓊在接受媒體采訪時(shí)建議，以后人大常委會在立法時(shí)應(yīng)該在工序上增加一條：對法律執(zhí)行中涉及的預(yù)算進(jìn)行事前評估。

“所有的立法，如果執(zhí)行中需要有機(jī)構(gòu)、編制人員及財(cái)政方面的開支，都應(yīng)該做一個(gè)事前的調(diào)研，要對其預(yù)算做個(gè)估計(jì)，然后看我們的各層政府，哪一層去負(fù)責(zé)，他們有沒有相應(yīng)的能力去執(zhí)行，比如說在人才方面、在機(jī)構(gòu)方面、在財(cái)政方面，是不是能夠確保，然后才能夠立這條法，要不然立了法不能夠執(zhí)行，將來的問題就很大了?！眲⑴瀛偨忉?。

她還舉例指出，比如環(huán)境保護(hù)、水污染防治、老人護(hù)理、社會福利、社會保障等制度法規(guī)，立法時(shí)要作出長期承擔(dān)的評估，使各級政府有所準(zhǔn)備，按能力推行相關(guān)制度及政策。

“立法前評估是提高立法科學(xué)化、民主化水平的一項(xiàng)新舉措，是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作、提高立法質(zhì)量的有益探索和嘗試，具有一定的示范意義?！庇谙蜿栐u價(jià)說，“這將是一個(gè)很好的開始”。