小額貸款公司的行政性監(jiān)管問題探討

李雪萍

摘 要：在我國目前正逐步走向“小政府，大社會”的社會管理轉(zhuǎn)型期，政府管理工作一定要突出監(jiān)管與服務并重，突出規(guī)范和引導作用。主管部門要對小額貸款公司進行評級分類監(jiān)管，應建立恰當?shù)谋O(jiān)管標準，創(chuàng)新監(jiān)管手段，充分利用信息技術，加強非現(xiàn)場監(jiān)測，將日常管理與監(jiān)督檢查有機銜接，形成監(jiān)管合力，提高管理效能；同時保證監(jiān)管的公正、公平、有效。

關鍵詞：小額貸款公司；行政性監(jiān)管；分類監(jiān)管

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）05-0058-03

自2005年10月國內(nèi)啟動小額貸款公司試點工作以來，在各地政府的大力推動下，小額貸款公司如沐春風，如遇甘霖，快速發(fā)展。截至目前，全國已成立八千多家小額貸款公司?？焖侔l(fā)展的小額貸款公司給監(jiān)管部門和主管部門提出了新的挑戰(zhàn)。目前，我國目前正處在逐步向“小政府，大社會”的社會管理轉(zhuǎn)型期，小額貸款公司的行政性監(jiān)管管理工作一定要突出監(jiān)管與服務并重，突出規(guī)范和引導作用。主管部門要對小額貸款公司進行評級分類監(jiān)管，通過建立恰當?shù)谋O(jiān)管標準，創(chuàng)新監(jiān)管手段，充分利用信息技術，加強非現(xiàn)場監(jiān)測，將日常管理與監(jiān)督檢查有機銜接，形成監(jiān)管合力，提高管理效能；同時還要保證監(jiān)管的公正、公平、有效。

一、小額貸款公司的監(jiān)管目標、原則

對小額貸款公司的監(jiān)管應該把握什么尺度，目前有兩種觀點，一種觀點認為小額貸款公司用自有資金放款，自擔風險，自負盈虧，應該自主經(jīng)營，自我約束就夠了，監(jiān)管部門對小額貸款公司的監(jiān)管應該采用非審慎監(jiān)管原則；另一種觀點認為小額貸款公司自主經(jīng)營的前提是在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)開展業(yè)務，但資本天生的逐利性可能會導致小額貸款公司在合法的牌照下做著不合法的事情，所以對小額貸款公司的監(jiān)管應采用審慎監(jiān)管原則。

小額貸款公司現(xiàn)在面臨的最大問題是再融資渠道不暢，融資成本太高。根據(jù)《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會中國人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號），小額貸款公司可以從銀行業(yè)金融機構獲得不超過資本凈額50%的融資，雖然有地方對優(yōu)秀小額貸款公司適當放寬了融資比例，但最大融資杠桿也只有2倍。在實際操作中，從銀行融資往往難以獲得。目前，除國家開發(fā)銀行對小額貸款公司有較大額度的批發(fā)資金外，僅個別商業(yè)銀行嘗試對小額貸款公司融資，各地能從銀行融資的小額貸款公司一般不足10%。并且杯水車薪，遠不能滿足小額貸款公司的融資需求，不能跟上其市場開拓步伐。于是，有些小額貸款公司轉(zhuǎn)向銀行外探索融資渠道，如政府建立小額貸款公司再貸款中心、與信托公司合作推出信托產(chǎn)品、發(fā)行私募債、小額貸款資產(chǎn)證券化等創(chuàng)新業(yè)務頻頻出現(xiàn)。小額貸款公司強烈的融資沖動考驗著小額貸款公司對社會公眾的防火墻。除了這些陽光下的創(chuàng)新融資，個別自我約束不強的小額貸款公司也有可能沖擊非法集資、非法吸收公眾存款等底線，借貸對象極易擴大到社會不特定群體，進而演化為非法金融機構；甚至銀行的信貸資金也會變相流入小額貸款公司，進而將風險傳導到銀行體系。

另一方面，小額貸款公司雖然經(jīng)營的是自己的錢，如果不對其貸款投向進行合理引導，如果大量的錢流入國家限制、禁止、淘汰產(chǎn)業(yè)，也會對國家政策執(zhí)行和經(jīng)濟發(fā)展造成一定的沖擊。

中國人民銀行原副行長、現(xiàn)人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈女士在談到小額貸款公司監(jiān)管問題時強調(diào)，玩自己的錢給他自由，玩公眾的錢就要對他監(jiān)管。玩公眾的錢就有風險公眾化、擴散化的可能性。所以，監(jiān)管的目的應該是引導小額貸款公司依法合規(guī)經(jīng)營，破除洗錢、非法集資等非法行為的生存基礎，遏止違反國家產(chǎn)業(yè)政策的行為；引導小額貸款行業(yè)成為農(nóng)村金融服務體系中重要的組成部分，為農(nóng)村的經(jīng)濟和社區(qū)小微企業(yè)發(fā)展、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級做出積極的貢獻。監(jiān)管的核心是小額貸款公司不能碰“四條高壓線”，即嚴禁吸收存款，嚴禁非法集資，嚴禁放高利貸，嚴禁暴力收貸。

通過以上的分析，有必要對小額貸款公司進行分類評級，差別監(jiān)管，尤其對有外源融資的小額貸款公司應進行審慎性監(jiān)管，而對大多數(shù)合規(guī)守法、經(jīng)營穩(wěn)健的小額貸款公司實行非審慎性監(jiān)管，降低監(jiān)管成本。

二、小額貸款公司的監(jiān)管標準

監(jiān)管標準的制定應從促進小額貸款公司的規(guī)范發(fā)展出發(fā)，促進其融入正規(guī)金融體系。對小額貸款公司應重點關注的是其股東層、管理層的能力及責任心，小額貸款公司的管理水平直接決定了它的風險管理能力和內(nèi)部控制水平。小額貸款公司地處不同區(qū)域，經(jīng)濟發(fā)展水平不同，監(jiān)管層自上而下制定統(tǒng)一的風險管理和內(nèi)部控制規(guī)則，不利于小額貸款公司充分發(fā)揮“靈活”的特點。所以小額貸款公司由地方政府管理，也是充分考慮到我國南北地區(qū)不同經(jīng)濟發(fā)展水平的差異。各省在制定小額貸款公司監(jiān)管標準時，不能盲目照搬其他省份的監(jiān)管指標，應充分考慮到本地區(qū)特點；也不能盲目照搬銀行等金融機構的監(jiān)管指標，應根據(jù)小額貸款的本質(zhì)確定監(jiān)管標準。制定小額貸款公司監(jiān)管標準時，還應充分考慮到小額貸款公司“自主經(jīng)營、自我約束”的原則，監(jiān)管標準應更具柔性、科學性，重鼓勵，重引導，防止造成監(jiān)管標準過嚴，而實質(zhì)監(jiān)管不當?shù)葐栴}。

目前國家或各地方政府均沒有對小額貸款公司立法，雖然各省都出臺了不少小額貸款公司監(jiān)管方面的制度，建立了本省的監(jiān)管標準，從實踐結(jié)果來看，由于缺乏手段和法律支撐，都還有待于進一步完善、提高。要建立一套真正適合小額貸款公司監(jiān)管工作的標準，我們還要繼續(xù)求索。

三、小額貸款公司的監(jiān)管措施

目前，對小額貸款公司主要采取現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場檢查、社會監(jiān)督舉報、誡勉談話等監(jiān)管措施。

（一）現(xiàn)場檢查

創(chuàng)造了兩家世界500強公司的日本京瓷公司的創(chuàng)始人稻盛和夫先生說：現(xiàn)場有神靈，答案永遠在現(xiàn)場。所以監(jiān)管者必須經(jīng)常深入到小額貸款公司經(jīng)營場所進行現(xiàn)場檢查。通過問詢股東、高級管理人員、工作人員以及客戶、鄰居等，查閱有關文件、資料，檢查業(yè)務系統(tǒng)，了解小額貸款公司管理水平、業(yè)務經(jīng)營情況。

現(xiàn)場檢查以小額貸款公司的第一手材料為客觀基礎，易于查清問題，但要花費大量的人力、物力，并且受時間、空間的制約，一時一地檢查也缺乏全面性。省級監(jiān)管部門面對遍布全省各縣區(qū)的幾百家小額貸款公司，以目前的監(jiān)管力量只靠現(xiàn)場檢查防范風險明顯不足。所以，主要依靠市、縣、鄉(xiāng)監(jiān)管人員定期、不定期深入現(xiàn)場檢查。省級監(jiān)管部門定期抽查，督促、指導地方做好現(xiàn)場檢查。

（二）非現(xiàn)場檢查

監(jiān)管者對小額貸款公司報送的經(jīng)營數(shù)據(jù)、統(tǒng)計報表進行分析，評價其風險狀況?，F(xiàn)在通常運用電子信息技術，建立非現(xiàn)場監(jiān)測系統(tǒng)，將小額貸款公司各類經(jīng)營數(shù)據(jù)、業(yè)務信息按要求輸入計算機，經(jīng)過分析統(tǒng)計，通過與監(jiān)管者設立的標準監(jiān)管參數(shù)比較、分析，發(fā)出風險預警。

利用信息技術的非現(xiàn)場監(jiān)測可以實現(xiàn)對小額貸款公司監(jiān)管范圍的全覆蓋，使監(jiān)管者對整個行業(yè)“摸得透，講得清”，對個別涉嫌違規(guī)者篩選、辨別得更加準確、快捷，便于高效鎖定現(xiàn)場檢查的重點對象，從而使監(jiān)管者可以從大量的事務性工作中解脫出來，專心研究行業(yè)發(fā)展政策和制定行業(yè)監(jiān)管制度，真正履行政府部門的行業(yè)規(guī)劃引導、監(jiān)督管理等職能。

現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測的搭配模式可以不同。現(xiàn)場檢查可以以有效的非現(xiàn)場監(jiān)測為基礎。監(jiān)管者可以根據(jù)非現(xiàn)場監(jiān)測到的風險趨勢或違規(guī)行為，制定合理的現(xiàn)場檢查方案，合理配置監(jiān)管資源，提高現(xiàn)場檢查的針對性，提高現(xiàn)場檢查效率，充分發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)測的預警性和指導性作用。非現(xiàn)場檢查也可以作為現(xiàn)場檢查的延續(xù)，對現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)有問題的小額貸款公司加強非現(xiàn)場監(jiān)測，了解其整改情況。

監(jiān)管部門應該每年對小額貸款公司進行評級，實行分類監(jiān)管，現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查的結(jié)果應做為分類評級的重要依據(jù)，尤其是現(xiàn)場檢查的結(jié)果。對小額貸款公司的現(xiàn)場檢查應根據(jù)評級結(jié)果至少每年一次，評級低的公司應加大現(xiàn)場檢查頻率。

（三）誡勉談話

通過現(xiàn)場檢查結(jié)果、非現(xiàn)場監(jiān)測預警、或公眾舉報信息約談有不當行為或不當行為趨勢的小額貸款公司股東、高級管理人員，進行誡勉。金融業(yè)林林總總的風險，歸根結(jié)底，都是人的風險。所以監(jiān)管部門要特別重視對小額貸款公司股東和高管的風險教育。

四、小額貸款公司的監(jiān)管重點

2012年臨近春節(jié)，南方某小額貸款公司實際控制人攜款外逃。過去三年時間里，這家小額貸款公司通過虛構杜撰莫須有的農(nóng)戶貸款，大量用內(nèi)部人冒名貸款，以給股東企業(yè)超規(guī)模發(fā)放關聯(lián)貸款等形式把資本金抽空，利用假報表、假流水賬和偽造客戶印章蒙騙相關金融機構。

該小額貸款公司造成的不良影響讓小額貸款公司的監(jiān)管部門深深反思：這樣的小額貸款公司是否還有第二個、第三個……？如何防止此類風險再度發(fā)生？政府部門應該從以下幾方面入手，實現(xiàn)有效監(jiān)管。

（一）控制審批節(jié)奏，嚴把市場準入

地方政府在審批設立小額貸款公司時，應堅持“合理布局、有序發(fā)展”的思想，本著“成熟一個，設立一個”的原則，不要盲目“追量”，更要“求質(zhì)”。從嚴設立標準，堅持“讓有實力的好人辦公司、讓有能力會管理的金融家經(jīng)營公司”的原則。盡可能深入了解發(fā)起人和股東背景、真實動機、創(chuàng)立條件，資金來源的真實性、合法性，內(nèi)部控制和風險管理制度是否健全。如果僅僅停留在形式審查上，就可能埋下風險隱患。應該通過明察暗訪，社會監(jiān)督，加強對主發(fā)起人及其他股東、管理層有關情況的實質(zhì)審查，必要時引進第三方信用評級機構，判斷他們是否有能力、有經(jīng)驗、有責任心辦好小額貸款公司。主發(fā)起人一定要從管理規(guī)范的民營骨干實體企業(yè)中選擇，對不合格的發(fā)起人堅決不予以通過。

（二）密切監(jiān)控小額貸款公司資金往來

關注“其他應收款”、“其他應付款”或“應收賬款”、“應付賬款”、“短期借款”、“應付利息”、“代理業(yè)務資產(chǎn)”、“代理業(yè)務負債”、“其他業(yè)務收入”等科目，如果存在不合理的地方，應作為重點檢查事項。

很多試點省份都推出了小額貸款公司非現(xiàn)場監(jiān)測系統(tǒng)，監(jiān)管部門如何更加有效地通過非現(xiàn)場監(jiān)測系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)風險隱患？案例中小額貸款公司在監(jiān)管部門的監(jiān)測系統(tǒng)中，大量錄入虛假信息，偽造銀行對賬單，虛構借款客戶，很長一段時間內(nèi)，監(jiān)管部門并未察覺。這就對非現(xiàn)場監(jiān)測系統(tǒng)的完善和信息使用人提出了新的要求。如果在系統(tǒng)安全性有保障的前提下，將監(jiān)測系統(tǒng)對接銀企直聯(lián)或第三方資金支付，將系統(tǒng)的使用直接貫穿在小額貸款公司的業(yè)務流程中，實現(xiàn)銀行或第三方支付機構的實時放款、收款，形成小額貸款公司資金封閉運行，無疑對監(jiān)控小額貸款公司的資金往來更加有效。

但是，僅僅監(jiān)控小額貸款公司賬戶，無法對抗小額貸款公司賬外經(jīng)營帶來的風險，小額貸款公司監(jiān)管部門應該與當?shù)厝嗣胥y行、銀監(jiān)局建立協(xié)同監(jiān)管機制，要充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，實行重獎舉報，強化同行自律監(jiān)管，探討如何更好地監(jiān)控小額貸款公司賬內(nèi)賬外經(jīng)營。監(jiān)控小額貸款公司資金體外循環(huán)的措施之一是嚴格杜絕現(xiàn)金支付。但小額貸款公司服務對象大多在農(nóng)村地區(qū)，一方面我國農(nóng)村地區(qū)的結(jié)算基礎設施并不完善，另一方面農(nóng)民習慣于現(xiàn)金支付，所以加快完善支付結(jié)算基礎設施，推動非現(xiàn)金支付工具應用，也是做好小額貸款公司監(jiān)管工作的前提條件。

（三）統(tǒng)一設計小額貸款公司借款臺賬

保證其提供檢查資料的完整性、真實性。對疑似虛假借款合同進行實質(zhì)性審查，對資金流向和貸款檔案進行比對核查，必要時聯(lián)系借款人核實。

（四）完善小額貸款公司信息披露制度

各試點地區(qū)應制定統(tǒng)一的財務管理制度和會計核算辦法，統(tǒng)一各類報表格式，推進小額貸款公司經(jīng)營數(shù)據(jù)統(tǒng)計標準化工作，增加統(tǒng)計數(shù)據(jù)的一致性、完整性、有效性。有效的統(tǒng)計數(shù)據(jù)不僅是主管部門制定政策的依據(jù)，也是發(fā)現(xiàn)小額貸款行業(yè)風險趨勢的預警器。

五、對監(jiān)管部門的要求

良好監(jiān)管治理的標準是獨立性、透明性、盡職性。監(jiān)管人員的正直、誠實品質(zhì)尤其重要。監(jiān)管者在實際監(jiān)管操作中應注意把握以下幾個原則：

（一）程序正當

監(jiān)管者在做出處罰時，應該遵循一定程序。要說明處罰依據(jù)和理由，聽取被處罰方陳述或申辯等。還應該堅持監(jiān)管公開、公正、公平。要依法依規(guī)辦事，不能偏私偏袒，不能專橫專斷。

（二）合理監(jiān)管

政府管理在合法的前提下，還要合理。小額貸款公司快速發(fā)展，各種創(chuàng)新不斷出現(xiàn)，加之小額貸款公司的特點是“靈活性”，規(guī)則制定得再嚴密，也難以覆蓋所有監(jiān)管范圍。所以監(jiān)管者應有一定的自由裁量權，合理、靈活處置疑難問題。業(yè)界呼吁的小額貸款公司業(yè)務負面清單管理一旦落實，不失為一種解決手段。

（三）權責一致

監(jiān)管者掌握了權力，掌控了許多的社會資源，監(jiān)管不當或違法，會嚴重傷害小額貸款公司股東的積極性，影響小額貸款行業(yè)的發(fā)展，在目前還沒有專門針對小額貸款行業(yè)的立法情況下，科學監(jiān)管、合理監(jiān)管，以相當?shù)氖聵I(yè)心和責任感，用好權，負好責。另一方面，從事監(jiān)管事業(yè)，要與狹隘的部門利益脫鉤。權責不一，攬權諉責，用公權而謀小利，諸此等項，是多年來政府實踐中的一大弊端，也是我們原來甚至是現(xiàn)在的“軟肋”。監(jiān)管者要有整體意識，要有大局觀念，要搞“五湖四?！?，要搞“天下為公”！

（四）監(jiān)管專業(yè)

小額貸款行業(yè)是準金融機構，一方面聚集了大量民間優(yōu)秀的企業(yè)家、管理者，另一方面也是風險和社會責任高度集中的行業(yè)。地方政府應加強監(jiān)管人員素質(zhì)、技能、操守的專門性建設，安排深諳小額貸款行業(yè)本質(zhì)，勝任現(xiàn)代監(jiān)管工作的專家型人才；制定激勵制度，大力吸引人才、留住人才，以更好地為專業(yè)監(jiān)管服務。

責任編輯：高鐘庭