社會治理與治理模式

王越飛

摘 要：社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，由于利益格局發(fā)生調(diào)整，產(chǎn)生一系列矛盾與沖突，進(jìn)而影響到社會的發(fā)展與穩(wěn)定。黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，如何應(yīng)對這些社會問題所帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步同頻同振，有效地進(jìn)行社會治理至關(guān)重要。通過對社會治理基本問題的理論展示，運(yùn)用馬克思主義原理，提出基本思路與發(fā)展路徑，希冀對社會治理的政策與實(shí)踐有所裨益。

關(guān)鍵詞：矛盾；社會治理；治理體系與能力現(xiàn)代化

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）05-0042-04

一、社會治理的理論構(gòu)成

（一）社會治理的基本概念

馬克思主義認(rèn)為，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，任何政治因素毫無疑問必然會反映到經(jīng)濟(jì)因素上來。社會治理也不例外，應(yīng)當(dāng)與所在歷史發(fā)展階段的社會基本狀況相匹配，恰當(dāng)反應(yīng)社會結(jié)構(gòu)的內(nèi)在需求，只有總體把握社會經(jīng)濟(jì)狀況，才能有效選擇社會治理的模式。

社會治理在基本概念上分為廣義和狹義。社會治理從廣義上說，是指管理主體對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會各個方面進(jìn)行全面、系統(tǒng)的管理。而狹義的社會治理則指除政治、經(jīng)濟(jì)、文化系統(tǒng)外，僅限于與之相并列的社會系統(tǒng)的管理。關(guān)于社會治理的定義，理論界存在爭議：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會治理主要是政府和社會組織對社會進(jìn)行管理，主要目的是促使社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的多個不同領(lǐng)域全面協(xié)調(diào)發(fā)展，使社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)和諧有序進(jìn)行，達(dá)到對社會治理的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的目的；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會治理是存在于一定共同價值的基礎(chǔ)上，人們處理社會事務(wù)和提供社會公共服務(wù)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行治理的過程。社會治理主要通過社會組織和政府進(jìn)行，他們通過共同協(xié)商、研究、決策，最終建立起社會治理的模式。社會治理的對象是社會事業(yè)、社會事務(wù)與社會價值，其最終目標(biāo)是促進(jìn)社會和諧發(fā)展，構(gòu)建公平、公正的社會秩序，從而提高社會效率。筆者認(rèn)為，立足我國當(dāng)前和長遠(yuǎn)的實(shí)際情況，同時考量價值要素、制度要素和技術(shù)要素三個層次，由此得出結(jié)論：社會治理是指黨委、政府和社會組織等管理主體通過計(jì)劃、組織、服務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)和控制，合理配置社會資源，協(xié)調(diào)公共利益與社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公平與正義目標(biāo)的社會活動。

（二）社會治理的屬性

社會治理具有自然屬性和社會屬性。在自然屬性上，通過治理活動對社會的人、財(cái)、物資源合理配置，有效協(xié)調(diào)產(chǎn)、供、銷等市場要素，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力科學(xué)組織與發(fā)展；在社會屬性上，有效協(xié)調(diào)不同群體之間的利益分配，促進(jìn)人與人之間和善的社會關(guān)系，使生產(chǎn)關(guān)系與社會制度協(xié)調(diào)發(fā)展。社會管理的價值與目標(biāo)歸根結(jié)底是為了公共利益，實(shí)現(xiàn)社會的公平與正義，使社會發(fā)展有序、健康和高效運(yùn)轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。正如張康之在《社會治理中的價值》一文中曾經(jīng)論述到，雖然公平、公正、秩序與服務(wù)、效率、和諧等，都是社會治理的基本價值，但是，在社會治理體系中，這些基本價值的構(gòu)成方式是不同的[1]。在傳統(tǒng)型社會治理模式中，其核心價值體現(xiàn)在秩序方面。在管理型社會治理模式中，其核心價值體現(xiàn)在公平與效率。而在服務(wù)型社會治理模式中，作為一種新型的社會治理模式，其核心價值體現(xiàn)在服務(wù)，其他的核心價值都必須服務(wù)于、從屬于這種價值。社會治理反映了能動與被動、自發(fā)與強(qiáng)制，以及服務(wù)與管理的有機(jī)結(jié)合，是秩序、規(guī)范與人性的綜合反映，其價值的實(shí)現(xiàn)需要調(diào)動方方面面的積極因素，有效發(fā)揮社會龐大系統(tǒng)工程的功能與作用，重要的是，建立健全利益協(xié)調(diào)和社會平衡的調(diào)節(jié)機(jī)制，遏制、減少與消除反社會的行為，實(shí)現(xiàn)人與自然、人與社會的和睦相處與全面發(fā)展。

（三）社會治理主體

社會治理的主體，在傳統(tǒng)社會里政府是主要的方式，在治理的方法上多呈現(xiàn)為人治，它們包攬一切事物，對社會實(shí)施組織化管理，以至于弱化了其他管理主體的作用，造成管理效能低下，尋租現(xiàn)象嚴(yán)重，出現(xiàn)了畸形社會發(fā)展的不良態(tài)勢。隨著社會的發(fā)展與進(jìn)步，出現(xiàn)了許多新型的管理主體，它與政府協(xié)同治理社會，從而不斷推動社會進(jìn)步。正如治理理論創(chuàng)始人羅西瑙所言，統(tǒng)治是政府依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)，而治理是一種靠共同目的為支撐的活動，其管理主體不一定是政府，同樣也并非完全依靠國家強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)[2]。筆者認(rèn)為，社會治理的主體：一是各級黨委，作為執(zhí)政黨，黨委對社會治理具有領(lǐng)導(dǎo)作用，是社會主義建設(shè)事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)核心。由于人民的利益就是黨的利益，除了人民的利益之外，黨沒有特殊的利益，所以，黨本身就是全體社會公民的代表，因此，作為黨的具體化的各級黨委是最根本、最重要的社會治理主體。二是各級政府，政府作為社會管理的主體發(fā)揮了主導(dǎo)作用，它與黨委一樣，能夠有效調(diào)動不同社會資源，協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系，對社會穩(wěn)定與發(fā)展所起的作用不可代替。三是社會組織，社會組織作為新型社會治理主體，其產(chǎn)生和發(fā)展打破了政府治理的唯一模式。一般而言，政府治理具有強(qiáng)制性，而社會組織的治理具有非強(qiáng)制性，因此，面對紛雜的社會狀況，社會組織治理比較政府治理而言有其優(yōu)勢。但是，我國的社會組織起步時間不長，尚不發(fā)達(dá)，故其對社會治理的功效有待于進(jìn)一步發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，我國依法登記的社會組織已經(jīng)超過43.9萬個。每萬人擁有社會組織的數(shù)量，法國達(dá)到110個，日本達(dá)到97個，美國達(dá)到52個，阿根廷達(dá)到25個，新加坡達(dá)到14.5個，巴西達(dá)到13個，而我國僅為3.37個[3]。四是公民，公民既是社會治理的對象，也是社會治理的主體，如果僅僅將其作為被治理者，那么就大錯特錯了。社會治理的任務(wù)就是要動員和教育公民，將其納入管理主體的范圍，自我服務(wù)，自我教育，自我管理，進(jìn)一步發(fā)揮自治功能，才能實(shí)現(xiàn)有序社會目標(biāo)。需要說明的是，當(dāng)前有一種怪論，即崇拜西方的社會組織治理和公民自治，而忽視與排斥政府治理的作用，這是極其錯誤的?，F(xiàn)在有一種觀點(diǎn)叫“小政府、大社會”，相對于傳統(tǒng)的政府治理模式而言，或許是一種進(jìn)步，但過分迷信或夸大社會組織的作用，有意或無意的削弱政府職權(quán)，很有可能使社會管理誤入歧途。國家權(quán)力來自于人民授權(quán)的判斷，已經(jīng)成為當(dāng)代政治理論不可反駁的公理性論斷。就我國而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的確立與鞏固，是人民協(xié)議選擇的結(jié)果。從新民主主義革命時期至今，中國人民用實(shí)際行動表達(dá)了對黨的擁護(hù)和支持，這表明黨的領(lǐng)導(dǎo)地位來自于人民的授權(quán)。這個領(lǐng)導(dǎo)地位具有不可動搖的正當(dāng)性，這種正當(dāng)性決定了它具有獨(dú)占性、不可阻礙性、不可抗拒性和不可侵犯性。意大利學(xué)者普特南提出“強(qiáng)社會、強(qiáng)國家”[4]的治理模式受到北歐多國政府的青睞，政府與社會合作模式的觀點(diǎn)具有代表性。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的科學(xué)、普惠、普適的綜合性社會治理體系。蘇東劇變、人亡政息、社會倒退就是忽視黨委和政府的推動力量之惡果。正如學(xué)者陸文榮所言：“在中國，政府作為社會治理的主體，其推動作用不容忽視，因此我們在研究中國公民社會相關(guān)問題的時候必須看到，政府這只推手仍然掌握著重要的資源，其在社會治理的過程中扔發(fā)揮著舉足輕重的作用?！盵5]

（四）社會治理、社會管理與公共治理

社會治理，有人稱之為社會管理，也有人稱之為公共治理，甚至有人認(rèn)為三者系三種社會治理模式，往往在理論和實(shí)踐上產(chǎn)生模糊認(rèn)識。筆者認(rèn)為，三者雖然表述不同，但在性質(zhì)上具有同一屬性，基本涵義也大體一致。首先，目的相同。均是為了發(fā)揮政府、社會和公民等多元治理主體之作用，促進(jìn)秩序優(yōu)化和社會和諧。其次，主體相同。即政府、市場主體、社會組織和公民等多元和混合的管理主體。其三，方法相同。即均采用柔性與剛性相結(jié)合的手段與方法，對社會進(jìn)行治理。當(dāng)然，三者的不同表述也表明了治理策略與重點(diǎn)上的不同差異：社會管理側(cè)重于黨委和政府在社會治理中的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)其主導(dǎo)性價值；社會治理側(cè)重于多元治理主體的共同責(zé)任承擔(dān)，強(qiáng)調(diào)其共同性價值；而公共治理更關(guān)注于公共政策、公共關(guān)系和公共產(chǎn)品，強(qiáng)調(diào)其公眾性價值。

當(dāng)前，社會治理方面存在很多問題：既有宏觀上的問題，也有微觀上的問題；既有治理主體與范圍上的問題，也有功能與機(jī)制上的問題。朱勇同志將其總結(jié)為“七重七輕”：重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕民生保障；重物質(zhì)豐富、輕思想道德；重靜態(tài)治理、輕動態(tài)治理；重各自為政、輕通力協(xié)作；重普遍管理、輕特殊治理；重治理管控、輕服務(wù)尊重；重實(shí)體治理、輕虛擬治理[6]。圍繞上述問題與差距，筆者認(rèn)為，社會治理的任務(wù)：一是增強(qiáng)治理主體對社會治理重要性、必要性和適時性的認(rèn)識，創(chuàng)新社會治理的思維方式，有效調(diào)動參與社會治理及其創(chuàng)新的主動性、積極性和創(chuàng)造性；二是遵循社會治理及其創(chuàng)新的基本原則，立足中國現(xiàn)實(shí)，放眼世界變化，繼承和發(fā)展傳統(tǒng)治理方式，吸收國際文明發(fā)展成果，使其符合人類社會發(fā)展的普遍規(guī)律；三是建立健全社會治理體系，加強(qiáng)社會治理主體工作協(xié)同，實(shí)現(xiàn)社會治理的制度化、法治化、人性化和科學(xué)化。

二、社會治理模式

（一）社會治理模式的分類

向春玲教授認(rèn)為，社會治理的模式主要有政府主導(dǎo)型模式、市場治理型模式和社會自治治理型模式，認(rèn)為按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理模式，應(yīng)當(dāng)歸屬于政府主導(dǎo)加上社會自治的治理模式[3]。學(xué)者張康之則認(rèn)為，建立在服務(wù)基礎(chǔ)上的公共管理是一種新型的社會治理模式，其具有明顯的“德治”特征。從人類社會治理發(fā)展進(jìn)程來看，它的發(fā)展趨勢是從“權(quán)治”到“法治”再到“德治”的過程?！皺?quán)治”是農(nóng)業(yè)社會的基本治理模式，它的模式是用權(quán)力去治理社會，是一種統(tǒng)治型的社會治理；“法治”是工業(yè)社會的基本治理模式，人們通過制定法律、實(shí)施法律來治理社會，是一種管理型的社會治理；“德治”是后工業(yè)社會的基本治理模式，它是以公共管理為形式的服務(wù)型社會治理，提倡人們用道德治理。權(quán)治、法治和德治代表了三種不同的社會治理行為模式，在不同的社會治理中發(fā)揮著不同的作用。在統(tǒng)治型社會治理模式中，以權(quán)治為主，主要體現(xiàn)出來的是以法治和德治為輔助手段；在管理型社會治理模式中，是以法治為主，但是在法制健全和規(guī)范的情況下，也有著權(quán)治的內(nèi)容，而德治是被排除在外的；服務(wù)型社會治理是以德治為主的，但它把法治與德治有機(jī)的結(jié)合在一起，當(dāng)然，在管理過程中，也會包含一些權(quán)治的內(nèi)容，但權(quán)治僅僅存在于一些特定的領(lǐng)域，并且是受到嚴(yán)格限制的，且不經(jīng)常使用。不論對治理方式如何表述，但相對于傳統(tǒng)模式而言，在主體上范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，在方式方法上內(nèi)容更加豐富，在治理功效上效果更加明顯，正如學(xué)者孫曉莉所言：“社會治理模式的變遷是對傳統(tǒng)社會管理方式的一次重大變革，即由行政集權(quán)式向民主式、參與型轉(zhuǎn)變?！盵7] 不僅如此，在目標(biāo)追求上，“治理是一種新的政治型式，實(shí)現(xiàn)治理的關(guān)鍵是建立現(xiàn)代憲政制度或?qū)崿F(xiàn)憲政制度創(chuàng)新。”

（二）當(dāng)前我國社會治理模式的選擇

社會治理的核心問題是，恰當(dāng)處理政府與非政府組織以及各類社會主體之間的各種利益關(guān)系，倡導(dǎo)社會的共同精神，即堅(jiān)持政治平等，鼓勵團(tuán)結(jié)與合作，提倡信任和寬容，強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)的一致性，建立起政府—社會—市場良性互動的社會治理新格局。關(guān)于社會治理的路徑，學(xué)者陸文榮認(rèn)為關(guān)鍵在兩個方面：一是引導(dǎo)規(guī)范各種社會組織的發(fā)展，培育時代新公民；二是重構(gòu)政府和社會的關(guān)系，既利用政府的組織資源，又刺激集體行動的發(fā)生。并且進(jìn)一步認(rèn)為，村民自治與居民自治這兩種社區(qū)治理模式，作為人民群眾的偉大實(shí)踐具有重要意義，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮其功能以適應(yīng)社會管理的實(shí)踐需求。學(xué)者楊黨校認(rèn)為，社會是一個由低級到高級，由簡單到復(fù)雜的發(fā)展過程，相應(yīng)的，人類社會治理也應(yīng)從統(tǒng)治型到管理型、再到服務(wù)型治理方式演變，在路徑與對策上應(yīng)從以下四個方面著手：（1）轉(zhuǎn)變政府職能，確立服務(wù)型政府的新定位；（2）擴(kuò)大參與型基層民主，提高社會治理的能力；（3）根據(jù)轉(zhuǎn)型時期社會利益結(jié)構(gòu)的變化，在社會治理方式上進(jìn)行多元治理；（4）倡導(dǎo)公共精神，加強(qiáng)道德立法，在社會治理中實(shí)行德法同構(gòu)。

當(dāng)前，社會治理路徑選擇上的難題：一是社會組織正在孕育和發(fā)展之中，其功效發(fā)揮隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，有一個不斷健全與完善的過程。因此，各級黨委和政府應(yīng)當(dāng)對社會組織的發(fā)展給予適當(dāng)、合理的支持，促進(jìn)其成熟，并因地因時制宜，在黨委和政府的監(jiān)管之下，逐步讓社會組織承擔(dān)適當(dāng)?shù)墓芾砺毮?。二是村民自治與居民自治，包括商會、行業(yè)自治尚不成熟，與傳統(tǒng)的文化格格不入，很多地區(qū)自治功效徒有虛名，一盤散沙，加重了政府治理的負(fù)擔(dān)與責(zé)任。應(yīng)當(dāng)重構(gòu)中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮基層組織和家族領(lǐng)袖的作用，讓新型的村民自治組織真正立足于基層社會。三是政府治理滯后，應(yīng)當(dāng)更新觀念，創(chuàng)新模式，強(qiáng)化職能，尤其是在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型、利益格局變動的新形勢、新任務(wù)下，應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急管理機(jī)制和社會風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，提升治理能力，有效預(yù)防和妥善處理群體性事件與突發(fā)性事件，促進(jìn)社會和諧和經(jīng)濟(jì)繁榮。

（三）國家責(zé)任與社會責(zé)任分擔(dān)

江平教授認(rèn)為，改革開放以來我國法治有四條主線：一是人治和法治，二是國家與社會，三是公權(quán)和私權(quán)，四是從法制到法治。難能可貴地從法學(xué)的視角實(shí)事求是分析了中國社會存在的問題，抓住了要害與癥結(jié)，展望了社會主義國家法治的進(jìn)步。比如江平教授在解讀國家與社會問題時認(rèn)為，以前國家對社會治理干預(yù)過多，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃完全由國家行使，甚至涉及到老百姓的日常生活、老百姓的教育、婚姻、生育等一切都沒有完全的自主權(quán)。改革開放以來，中國發(fā)生了大的變化，給予社會和老百姓更多自治的地位。社會要講自治，社會也有自己的職能，國家不應(yīng)該任何事情都加以干預(yù)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、家庭婚姻等方面應(yīng)有自主的職能。改革開放以來，國家在社會管理方面做出了一些重要改變，給企業(yè)松綁、給企業(yè)放權(quán)讓利，給企業(yè)更多的自主權(quán)，這就是一個典型的例子，國家不再來干預(yù)一切，在教育、醫(yī)療方面社會被賦予了更大的自主權(quán)。國家和社會在改革開放過程中有著非常重要的基礎(chǔ)作用，強(qiáng)調(diào)國家的作用就是指國家依靠強(qiáng)制力來進(jìn)行管理，強(qiáng)調(diào)社會的作用更多地是強(qiáng)調(diào)社會公平正義。這種轉(zhuǎn)變也是法律理念的轉(zhuǎn)變：過去法律是國家實(shí)現(xiàn)專制的工具，現(xiàn)在法律是實(shí)現(xiàn)公平正義的工具。

由于東西方在文化背景、社會基礎(chǔ)等方面存在著差異，所以在社會治理方式上存在著明顯的不同，正如學(xué)者馬小紅所言：“中國社會的治理以人情為核心，以道德為基礎(chǔ)，社會治理以由里及表為主；西方社會則以理性為中心，以制度為基礎(chǔ)，社會治理以由表及里為主。”長期以來，我國社會治理的方式建立在黨委、政府管理社會“一統(tǒng)天下”的基礎(chǔ)之上。半個多世紀(jì)以來，特定條件下的這種模式的確發(fā)揮了重要作用，然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，社會的治理面臨諸多挑戰(zhàn)，因此，必須打破傳統(tǒng)的管理模式，建立起政府治理為主導(dǎo)，社會各個部門與群體共同參與，民眾自我管理與約束的協(xié)調(diào)聯(lián)動的多元社會治理結(jié)構(gòu)，即著力打造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理新格局，正如張?jiān)酵舅裕骸巴l同步、共振共鳴、應(yīng)時應(yīng)變、自省自覺”，從而促進(jìn)社會秩序的根本好轉(zhuǎn)。孫曉莉提出了多元社會治理的觀點(diǎn)，認(rèn)為其基本內(nèi)涵包括：（1）社會治理的主體是多元的，既包括政府，也包括一些社會組織，政府在社會管理中一直承擔(dān)重要角色，近幾年，一些社會非營利組織、公民社會、市場化組織的作用逐漸凸顯，其作為政府的重要補(bǔ)充力量逐漸發(fā)揮重要作用。（2）社會治理的手段是復(fù)合的，其中既包括市場化組織通過市場化手段提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，也包括政府通過行政或者市場手段提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，還有非營利組織通過市場化手段或者社會動員手段提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。多元化社會治理模式的特點(diǎn)包括，多元社會治理模式的運(yùn)行以法治為基礎(chǔ)；多元社會治理是一種互動的過程，以協(xié)商、參與機(jī)制為基礎(chǔ)；多元社會治理主體之間是相互協(xié)作的關(guān)系，追求公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)等。我國治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了多元社會治理思想，一是主體多元，既包括法官、檢察官、警察、工商、稅務(wù)、土地、環(huán)保等執(zhí)法、司法群體，又包括各級黨委、人大、政府、政協(xié)等權(quán)力機(jī)關(guān)，還有村委會、居委會、行業(yè)組織、社會團(tuán)體及民眾的廣泛參與；二是方法復(fù)合，既包括行政手段、司法手段，也包括群眾自治方式；三是以法治為基礎(chǔ)，該體系運(yùn)行既反映了事權(quán)的運(yùn)作過程，又體現(xiàn)出憲法與法律的正確實(shí)施。

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責(zé)任編輯：張 然

Social Governance and Governance Mode

Wang Yuefei

（ High People's Court of Hebei Province， Shijiazhuang 050051， China）

Abstract： In the development process of the socialist market economy， the adjustments of the structure of the interest give rise to a series of contradictions and conflictions which in their turn to the development and stability of our society. The third plenary session of 18 of the CCP has put forward to the modernization of the national management system and management ability， how to deal with these opportunities and challenges brought by this social issues， make sure the economic development and social progress in harmonious rhythm， and effectively govern our society are crucial. In this paper， the author is theoretically interprets several basic issues in social governance， to utilize the principles of the Marxism， and to put forward to basic mentality and developmental paths， wish for benefit slightly to the policies and practices of the social governance.

Key words： Contradictions； Social governance； The modernization of the management system and management ability