人情與制度：基層干部如何做好平衡

主持人：《時事報告》主編　閔勤勤

人情制度

人情與制度：基層干部如何做好平衡

主持人：《時事報告》主編閔勤勤

主持人：形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，會滿足官員的面子，而反“四風”會讓很多官員感覺是在用制度遏制人情，多少有點沒面子。第二批黨的群眾路線教育實踐活動正在基層如火如荼地開展，把反“四風”落到實處，確實不易。習近平總書記在調(diào)研指導蘭考縣黨的群眾路線教育實踐活動時提出，要正確認識和處理人際關(guān)系，做到既有人情味又按原則辦。中國作為一個“超級人情社會”，這個問題很難做好平衡。新形勢下，基層干部應該如何在人情與制度之間做好平衡？

我眼中的人情與制度

戴焰軍中央黨校

黨建教研部副主任、教授

人情是人類社會中存在的普遍現(xiàn)象，但因為各個國家、民族歷史文化傳統(tǒng)不同，其人情在現(xiàn)實中的具體表現(xiàn)以及對人際交往所產(chǎn)生的影響是不完全一樣的。中國是一個具有幾千年農(nóng)耕文化的國度，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會條件下人們世世代代以村落相聚，以家庭和家族為單位生存，所以人情在中國文化中表現(xiàn)尤為突出。人情本身不是壞事，我們經(jīng)常評價一個人有人情味，這實際上是褒獎。但是，如果人情代替了法理，代替了規(guī)矩，排斥了社會的公平公正，那這個社會就很難健康發(fā)展，就要出問題。所以，鐵面無私、不徇私情的行為，歷來受到人們贊揚，而徇私枉法、任人唯親等行為，歷來為人們所唾棄。于是，怎樣處理好人情和法理的關(guān)系、人情和制度的關(guān)系，也就成為人們，特別是掌握各種公共權(quán)力的官員必須過好的一關(guān)，我們稱其為人情關(guān)。

現(xiàn)實中，許多干部出問題就出在這個方面。一是有些干部本身就把人情放在法理之上，腦子中只有人情，沒有法理，辦事因人而異，只要是自家人，老同學、老鄉(xiāng)、老朋友等關(guān)系，就可以放棄原則，徇私枉法。二是有些干部具有一定的制度意識，但礙于人情，不愿意或不敢得罪人，最終放棄了原則，破壞了規(guī)矩，違反了制度。三是有些干部嚴格按原則辦事，不徇私情，維護和執(zhí)行了相關(guān)制度，卻被人認為是不通情理，六親不認，成為社會關(guān)系中的孤立者。四是有些干部既能維護原則，又能通過耐心細致的工作來說服那些試圖讓他違反原則為己辦事的人，這當然是最理想的結(jié)果，但也是最難實現(xiàn)的結(jié)果。

要從根本上解決問題，最終只能靠制度。制度可以使徇私枉法的人沒有辦法達到自己的目的，為不愿意徇私枉法的人提供自我保護，幫助那些在人情和原則兩者之間難作取舍的人消除猶豫的空間。制度不健全，不能為干部拒絕各種人情提供保護，那就等于把干部推到最前面去承擔很多本不應該承擔的壓力。

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人情大致有三重含義：第一重是人之常情的簡稱，是人和人交往中形成的感情，包括親情、友情、鄉(xiāng)情，可引申為人際關(guān)系；第二重是情面、面子；第三重指恩惠。當然，制度不是萬能的。即使制度很健全，也可能仍然有人冒著受懲罰的風險去徇私情、謀私利。但在制度很健全的情況下，一來這種行為不太容易得逞，二來即使一時得逞也很容易被發(fā)現(xiàn)，最終受到應有的懲處。

制度的健全和完善要有一個過程，在制度還不夠健全和完善的情況下，對干部來講，自覺平衡好人情和原則的關(guān)系，是非常必要的。這就要求干部一要有明確的是非觀念和規(guī)則意識，分清楚什么是對、什么是錯，什么是大、什么是小，什么是公、什么是私。二要有堅定的理想信念，堅守法規(guī)和道德底線，不為各種私情所動搖。三要有正確的工作方法，掌握好人情和原則的分寸，并把這樣一個道理講清楚——共產(chǎn)黨人不是不食人間煙火，不是不講人情，只是不能因私情而枉公法。

人情與制度，怎么看與怎么辦

龔 云中國社會科學院

馬克思主義研究院研究員

當前，特別是在基層，人情與制度的矛盾，集中反映了一種中國式的困境，電影《秋菊打官司》就鮮明地反映了這一點。為什么秋菊最后要撤訴呢？贏了官司，輸了人情，最后在村子里就待不下去了，就無法面對父老鄉(xiāng)親和熟人了。秋菊打官司是為了“要個說法”，她并不想撕破臉皮、傷了感情。這就是中國的傳統(tǒng)文化，大家時時講關(guān)系，處處講人情，尤其在基層感覺更明顯，基層干部的精力大量放在應酬上，放在人際交往上。交際、應酬成為工作的主業(yè)，做事反而沒有時間了。

為什么會這樣？一方面，中國說到底還處在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會、信息社會大轉(zhuǎn)型的過程中，處于一種新型文明形態(tài)的再造中。農(nóng)業(yè)文明中的很多觀念、行為早已成為我們價值觀和思維的一部分，一下子脫胎換骨太難了。我是在農(nóng)村長大的，現(xiàn)在我給父母的錢很多是用來送人情了。在某種程度上，現(xiàn)在農(nóng)村里的人情變成了利益獲取和交換的手段。情字和利益攪在了一塊兒，人情成為謀利的手段，包括我們常說的“殺熟”。而城市里基本上是陌生人社會，所以人情相對簡單一點。

另一方面，我們制定出臺了不少制度，但不少制度成了擺設(shè)。因為這些制度脫離實際，沒有考慮到人的基本需要，不近人情。這種制度讓人無法遵守，所以到了基層，人們就得變通，靠人情辦事大有市場，這樣制度就成了“稻草人”。比如說，有很多事情基層干部想做，但是怕承擔責任，一旦出了事兒就是一票否決，在這種情況下就會發(fā)生“上有政策下有對策”的事情。

人情與制度的矛盾，從上到下都存在這個問題，要做好兩者的平衡，不能把兩者割裂開，要從以下幾方面繼續(xù)努力。

其一，區(qū)分好人情與制度的適用范圍。兩者分別處理兩個領(lǐng)域：人情適用于私人領(lǐng)域，包括個人的人際交往和人際關(guān)系；制度適用于公共領(lǐng)域，是對公共關(guān)系、公共事務(wù)的規(guī)定。處理兩者的關(guān)系本質(zhì)上要求做到公私分明，區(qū)分私人關(guān)系與公共關(guān)系。同時制度的制定要合情合理，要保證制度的嚴肅性、權(quán)威性、公正性。一個制度如果變來變?nèi)?，不能做到一視同仁，制度就會不穩(wěn)定，就缺乏公信力。如果遵循制度付出的成本比講人情付出的成本更大，制度基本上就會成為擺設(shè)，大家還是會去找人情。

其二，制度要做到以人為本。一是制度的本質(zhì)要公正，反映公共意志，維護公共利益，制度面前人人平等。全國性的制度要做到對全國人民平等對待，要體現(xiàn)最大多數(shù)人的意志和利益。這樣的制度才是對絕大多數(shù)人“有情”。二是制度的執(zhí)行要公開。只要不涉及國家安全機密的事情，應該讓大家更多地知道，知道了才能遵循。而在有些農(nóng)村出現(xiàn)了這樣的情況：對政策的掌握變成一個特權(quán)，干部不傳達，百姓搞不清楚。三是制度執(zhí)行要嚴明。不要讓制度“打水漂兒”，尤其在基層。當前，從上到下都要樹立制度至上、法律至上的觀念，要讓全國人民逐步認識到辦事還是制度靠得住，不能靠人情。

其三，上級要多關(guān)懷基層的干部。習近平總書記一直強調(diào)要保持共產(chǎn)黨人本色，共產(chǎn)黨員要有擔當。基層干部很辛苦，常常是“白加黑”地工作，特別是基層人際關(guān)系復雜，事情繁多，他們往往為了工作犧牲了很多，包括正當?shù)娜饲椤Ｔ谶@種情況下，除了嚴格要求外，也需要關(guān)心他們，畢竟他們也生活在現(xiàn)實中。共產(chǎn)黨是最有人情味的，對自己的干部，也要講究一些人情，給一些必要的關(guān)懷。

其四，要掌握人情與制度之間的平衡點，學會“彈鋼琴”。

在基層，過度注重人情，制度就成了空氣；完全靠制度，有時就會顯得沒有人情味。關(guān)鍵要掌握分寸，要學會平衡。在不違背制度、原則的情況下，注重人情也是人之常情。所以，毛澤東主席講，政治是一種藝術(shù)。這個平衡點如何掌握？要靠實踐的經(jīng)驗，靠對民情的把握，關(guān)鍵還是要講公心，做事要公道。想百姓之所想，急百姓之所急，這樣才能做好工作。

走出人情與制度困境要克服六大瓶頸

公方彬國防大學軍隊政治工作教研室副主任、教授

中國共產(chǎn)黨要提升執(zhí)政能力，擺脫人情與制度的困境，不轉(zhuǎn)變作風是沒有出路的。在這一點上，人情與制度的困境折射出的是轉(zhuǎn)作風和反腐敗的必要性。人情與制度的矛盾體現(xiàn)出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和現(xiàn)代工業(yè)社會最大的差異，即農(nóng)業(yè)社會是靠人情運轉(zhuǎn)，工業(yè)社會是靠規(guī)則來運行。如何走出這種困境，有幾大瓶頸必須突破。

第一，不增強政治信仰，轉(zhuǎn)作風和反腐敗就缺少精神支撐和道義感召。我們講的信仰跟西方的不一樣，西方是宗教信仰，我們是政治信仰。如美國總統(tǒng)大選候選人都不談?wù)?，主要談民生問題和國際關(guān)系，而中國共產(chǎn)黨的重要會議幾乎沒有一個不講政治的，旗幟、道路、理論、制度，每次必講。政治信仰對保持政黨的強大很重要，但必須承認，我們今天信仰出了“危機”，原因有三。一是信仰產(chǎn)生的路徑、條件和環(huán)境發(fā)生了變化。革命時期黨為人民謀利益有犧牲，有犧牲就有神圣，有神圣就強化信仰，現(xiàn)在沒有犧牲了，信仰怎么強化？二是利益關(guān)系發(fā)生變化了。革命時期黨組織內(nèi)的成員沒有個人利益，這是信仰和客觀環(huán)境決定的。執(zhí)政以后黨的成員有了個人利益，和老百姓如果發(fā)生了矛盾，這個利益能不能切割開？三是理論問題。革命時期是社會主義消滅資本主義，最終實現(xiàn)共產(chǎn)主義，執(zhí)政以后我們的理念在逐漸變化，提出了命運共同體的概念，講跳出冷戰(zhàn)思維零和博弈，中國夢和美國夢是相通的。過去說消滅資本主義，現(xiàn)在成為命運共同體了，革命道路走不通了，新的道路在哪里？所以說，信仰共產(chǎn)主義，不解決路徑問題，再美好也不行，不怕遙遠，就怕解釋不清楚。

第二，不從制度角度固化轉(zhuǎn)作風的成果，反腐敗就有一個無法逾越的鴻溝。人情說到底就是滿足對方，我的欲望與你的欲望兌換，真正的潛規(guī)則都是物化的東西存在。真正認識到這一點，有一些制度才能建立起來。約束權(quán)力不是因為黨濫用權(quán)力，而是黨的某些成員濫用權(quán)力，因此，人與制度、人與黨要分開，才能使制度的作用凸顯出來，只有感受到制度的存在，從人情轉(zhuǎn)向制度才會有根本動力。

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在中國，尤其是在基層，人情在工作中發(fā)揮著很重要的作用。無論制度如何完善，都有顧及不到的地方，這個時候就離不開人情的調(diào)節(jié)。講人情不是無原則地徇私情，而是在制度和法律的范圍內(nèi)，考慮到各個方面的因素，對社會上的困難群體進行適當?shù)恼疹?，讓違反法律的人得到應有的懲罰，進而提高黨和政府在人民心目中的地位。

——一位地方縣級領(lǐng)導干部的工作感言

第三，不改善官員的價值觀，轉(zhuǎn)作風、反腐敗就只能借助外部壓力而非內(nèi)在支撐?，F(xiàn)在社會上的“官本位”思想十分嚴重，人們評價一個官員往往不是看他講不講道德，而是看他升官了沒有。這個評價標準相當要命，是讓中國官員痛苦的淵源，沒人跳得出來。北京市曾經(jīng)作過調(diào)查，60%以上的人想當官，并且想當市長以上的官。所以，價值觀必須解決人為什么活著，怎樣活著，什么是價值，如何實現(xiàn)價值，什么是幸福，怎樣活得幸福。習近平總書記說，要學習雷鋒的幸福感，其實是解決精神和物質(zhì)的平衡問題。黨員領(lǐng)導和基層黨員是一樣的，如果不能平衡好精神和物質(zhì)的需求，使他發(fā)自內(nèi)心地產(chǎn)生認同，永遠也解決不了人情里面丑陋的東西。

第四，不改變利益關(guān)系，轉(zhuǎn)作風、反腐敗就不能進入良性循環(huán)。鄧小平同志曾說過，只講奉獻精神，不講物質(zhì)利益，是唯心主義，對少數(shù)人可以，對多數(shù)人不行，短期可以，長期不行。中國優(yōu)秀大學生里面想當官的占大多數(shù)，因為政府手里掌握著強大的資源，存在巨大的權(quán)力尋租空間，充滿著誘惑。所以，利益關(guān)系不改變，就意味著大家仍然無法跳出利益誘惑并追逐利益，只要追逐利益必然蔑視制度，就會推倒規(guī)則，強調(diào)人情關(guān)系，就很難發(fā)揮制度的約束效力。

第五，不建設(shè)官場新規(guī)則和新規(guī)范，轉(zhuǎn)作風與反腐敗就可能與廉政、勤政成為此消彼長的關(guān)系。在過去，樹立模范干部是我們經(jīng)常使用的方法。習近平總書記在蘭考就強調(diào)了焦裕祿精神，這個必須堅持。與此同時，進入今天這個多元社會，還必須建立新的規(guī)則規(guī)范，對公眾的要求與對官員的標準是不同的，比如老百姓出錢幫助窮人是沒問題的，大家會認為他道德很高尚。官員掌握著公共權(quán)力和資源，隨便濫用公共權(quán)力，即使幫助窮人也不行。所以，我們要把過去有效的方法傳承下來，但一定要注入新的元素，這樣才能解決人情向制度的順利轉(zhuǎn)型。

第六，不提升大眾的人文品質(zhì)和理性，轉(zhuǎn)作風和反腐敗就很難做到零容忍，留有余地風氣必然又重起。由于中國民眾沒有經(jīng)歷過西方的啟蒙運動，民眾缺少理性、妥協(xié)和契約精神。如果民眾理性，且善于妥協(xié)以換取社會的進步，以契約實現(xiàn)顯規(guī)則抵制潛規(guī)則，中國的反腐進程會大大加快。民眾最大的理性是價值觀的改變，更普遍的更高尚的價值觀念確立起來后，對官員貪腐必然會產(chǎn)生強大的抑制力；同時，大眾不再成為行賄的主體，不再容忍貪腐，也就不會創(chuàng)造貪腐產(chǎn)生的土壤。

問題很多，但我們有理由重拾信心，這個信心是由新一屆中央領(lǐng)導集體迎難而上、對癥下藥，并已經(jīng)產(chǎn)生成效而來。

為防止“騙保、漏保、搭車保、人情?！钡葐栴}，民政部正在全國試點建立申請低保家庭經(jīng)濟狀況核對機制，預計2014年年底前這項機制將覆蓋全國70%的市縣區(qū)，到2015年年底在全國全面建立。

其一，把理想信念建設(shè)上升到一個新的高度來抓。全黨開展群眾路線教育實踐活動以來，一再強調(diào)信仰、信念的重要性，只要給予足夠的重視并堅持下去，信仰問題一定能得到解決。

其二，把抓黨風建設(shè)與培育社會主義核心價值觀結(jié)合起來。黨風決定政風，政風影響著民風。有什么樣的風氣就會形成什么樣的社會環(huán)境，進而塑造出秉持什么價值觀的人。中央八項規(guī)定開啟新風尚，此后一系列針對“四風”而來的制度和作風建設(shè)，越來越發(fā)揮出重要作用。

其三，嚴厲懲治腐敗分子，讓民眾看到希望。黨的十八大以來，我們堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，官員貪腐的囂張氣焰大大收斂，人們越來越相信中央的反腐決心，有信心就會凝聚起力量，就會扭轉(zhuǎn)腐敗風氣。

問答環(huán)節(jié)

主持人：制度到底能不能把人情管?。?/p>

公方彬：我從來都是樂觀主義者。樂觀主義源于兩方面：一是新一屆中央領(lǐng)導集體執(zhí)政后強調(diào)作風建設(shè)要以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭抓下去，態(tài)度堅定，措施得當。二是老百姓大力支持，這是內(nèi)生動力。丑陋到了一定程度就會出現(xiàn)轉(zhuǎn)折，道德摧毀到一定階段就必然有拐點，這是我對這個問題的辯證看法。同時，一定要確立一個理念，人情和制度完全可以良性循環(huán)。好的制度是保護人性和人情的，可以更好地回歸人性、人情本身。法有法的精神，法不是冷冰冰的，是在人的需求基礎(chǔ)上建立的，所以我們一定要避免在建立制度的同時把人情的東西全部抹殺。

龔云：對于反“四風”帶來的不適應，公務(wù)員的抱怨是暫時的，一時他們還不習慣，時間長了就習慣了，因為制度慢慢生成了、落地了。現(xiàn)在公共事務(wù)和官員私人事務(wù)摻在一起了，造成了人情對公共事務(wù)的沖擊，私事和公事將來一定要分開。現(xiàn)在，這個社會就是在分化、在分層，大的層面叫社會公德，然后是職業(yè)道德、家庭美德、個人品德，西方發(fā)達國家也是如此，你要不講職業(yè)誠信，將來就讓你從這個圈子里面出去。

主持人：有的地方政治生態(tài)非常庸俗，不入伙、不下水、不進圈，就很難在重要崗位立足。指望靠干部的個人智慧化解這樣的困局非治本之策，如何根治？

龔云：個別地方的這種政治生態(tài)是不正常的，也是中央正在改變的。堅持原則，雖然一時會吃苦，但終究會得到群眾認可，也會得到上級支持。解決這種困局，不能指望個人的“政治智慧”，要靠行政體制改革、黨的建設(shè)制度改革來解決。

公方彬：黨風政風的改善更主要的是自上而下，上有所好，下必甚焉。要想讓基層干部輕裝上陣，兩項工作很重要，一個是制度設(shè)計，即以科學的評價機制引導人們的價值觀和行為方式，另一個是中央帶好頭，兩者缺一不可。

主持人：如何減輕基層黨政干部的負擔，讓他們把精力投入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展中去？

戴焰軍：許多干部每天把大量時間花費在應付各種人情關(guān)系上，一是中國本身是人情社會，特別是你當了領(lǐng)導，人家來找你，你不應酬，別人會說你擺架子；二是很多事情你不通過人情辦不了，包括一些公事，有些干部為了項目審批、資金爭取喝酒喝壞了胃，也是出于無奈；三是干部個人的升遷，人際關(guān)系有時起很大作用，特別是和上級有關(guān)領(lǐng)導的關(guān)系。所以，在這方面采取簡單批評的方式，有些干部會覺得很委屈。從根本上解決，要通過制度改革與完善，創(chuàng)造一個更好的外部環(huán)境。如中央出臺八項規(guī)定后，干部的吃喝應酬就少多了，因為有了制度規(guī)定，熱衷吃喝的干部不敢想了，不愿意吃喝的干部有了充足的理由推掉很多不必要的應酬，社會風氣也因此有了明顯的好轉(zhuǎn)。如果我們的政績考核機制、各種審批檢查制度也能夠逐步改進和健全，基層干部就可以省去更多的人情應酬。

主持人：基層干部與群眾的關(guān)系，算不算是“人情”的一方面？怎么處理好與基層群眾之間的關(guān)系？

公方彬：是人情的范疇，并且是必要的。干部手中的權(quán)力來自人民群眾，向其負責，“討好”群眾是應有之義，但要處理好這種關(guān)系，需要我們的干部加入現(xiàn)代政治文明的元素。正確處理和優(yōu)化與群眾的關(guān)系，根本動力來自對權(quán)力的正確理解，認識到自己是代行人民群眾賦予之權(quán)，同時加強修養(yǎng)，在服務(wù)社會中獲得價值實現(xiàn)和精神愉悅。

龔云：與基層群眾的關(guān)系，屬于公共交往，公共關(guān)系是公開的，屬于“公情”。只要把群眾當作親人，出于公心，在感情上接近群眾，全心全意為人民服務(wù)，為群眾謀利益，自然就會與群眾打成一片。

戴焰軍：對干部個人來講，也需要克服自身存在的忙于各種應酬的做法，轉(zhuǎn)變作風，把心思更多地用在學習、工作中。不能總給自己找借口。其實很多應酬，說到底，還是背后有私心作怪，把個人得失看得比群眾利益更重。甚至有個別干部熱衷于吃吃喝喝、吹吹拍拍，那就更是個人作風問題。

主持人：人情和制度在國外是如何得以平衡的？

公方彬：中國的人情與西方的人情存在差異。奠基于農(nóng)業(yè)文明基礎(chǔ)上的人情，注入了過多的人身依附與血緣宗族成分；而較早由農(nóng)業(yè)文明轉(zhuǎn)型為工業(yè)文明的西方社會，更突出的是規(guī)則與契約，是公權(quán)與私權(quán)之間的清晰界限。改善中國的人際關(guān)系，不再為人情所累，除了制度，必須從價值觀進而是文化入手。

龔云：國外尤其是歐美發(fā)達國家，社會已經(jīng)定型，公私分明，私人感情與公共制度、法律已經(jīng)明顯分開，人情主要在私人交往，制度處理公共事務(wù)，人情不能干擾公共事務(wù)，靠制度做到一視同仁。

本欄責編：張亮

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