水務(wù)行政許可批后監(jiān)管工作機制研究與實踐

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(1.上海泓源建筑工程技術(shù)有限公司， 上海 200232； 2.上海市水務(wù)局， 上海 200050)

水務(wù)行政許可批后監(jiān)管工作機制研究與實踐

徐立猛1，林勁松2

(1.上海泓源建筑工程技術(shù)有限公司， 上海 200232； 2.上海市水務(wù)局， 上海 200050)

本文分析了國內(nèi)外建設(shè)項目監(jiān)管的現(xiàn)狀,對批后監(jiān)管工作機制進行研究，在總結(jié)近兩年上海市多個水務(wù)行政許可批后監(jiān)管項目實踐的基礎(chǔ)上,針對水務(wù)行政許可批后監(jiān)管，在工作機制和具體實踐方面提出了一些思路和方法。

行政許可； 批后監(jiān)管； 第三方檢測； 動態(tài)監(jiān)管

所謂行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為[1]。行政許可作為一種行政管理制度，是行政機關(guān)在管理經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)中的一種事先控制手段，通常稱其為“行政審批”。

近年來，我國水利建設(shè)項目重大事故屢屢發(fā)生，不僅嚴重威脅了人民的生命和財產(chǎn)安全，也造成了十分惡劣的社會影響。究其原因，與忽視行政審批許可后的監(jiān)管密切相關(guān)?！爸厥虑霸S可、輕批后監(jiān)管”，“只許可、不監(jiān)管”，使行政許可失去其應(yīng)有意義，增加市場的混亂和無序，甚至?xí)L各種違法犯罪行為的發(fā)生。因此，行政機關(guān)對行政許可事項的批后有效監(jiān)管勢在必行。

如何建立起一套行之有效的，且適合上海市的水務(wù)行政許可批后監(jiān)管工作機制，并無成例可循。為此，本文選取28項典型水務(wù)行政許可事項，結(jié)合目前國內(nèi)外建設(shè)項目監(jiān)管經(jīng)驗，對上海市水務(wù)行政許可批后監(jiān)管工作機制進行了探索與實踐，取得了較好的效果，并建立了一套行之有效的批后監(jiān)管工作機制，供同行參考。

1 國內(nèi)外建設(shè)項目監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 國外現(xiàn)狀

在發(fā)達國家，政府對公共工程項目一般實施直接的監(jiān)督檢查。主要表現(xiàn)為：?在監(jiān)管體制上，實行分級負責(zé)、專業(yè)專職的監(jiān)管制度。一是明確分工，分級監(jiān)管。二是建立專門機構(gòu)，實行專業(yè)化監(jiān)管；?在監(jiān)管方式方法上，以工程質(zhì)量和投資控制為重點，實行從項目決策、設(shè)計、施工到后評價全過程、全方位的動態(tài)監(jiān)管模式；?在有條件的情況下，建立相關(guān)的監(jiān)測系統(tǒng)和評價(評估)系統(tǒng)，對項目建設(shè)過程進行實時監(jiān)控和評價；?對項目參建單位及其人員的業(yè)績、信譽等實行動態(tài)評分管理制度。

1.2 國內(nèi)現(xiàn)狀

我國工程建設(shè)項目已逐步實現(xiàn)與國際接軌，實行了“項目法人責(zé)任制”、“招標投標制”、“工程監(jiān)理制”和“合同管理制”的四位一體管理機制。工程建設(shè)項目大致可分為政府投資項目和非政府投資項目兩大類。

對于政府投資項目來說，“四制”模式貫徹落實得比較好，但在管理中也存在不少問題，主要表現(xiàn)在：?執(zhí)行招標投標制度不嚴格，致使變相分解招標、串標等現(xiàn)象嚴重；?工程監(jiān)理制的作用難以有效發(fā)揮，監(jiān)理未盡其責(zé)，流于形式；?合同管理中對工程設(shè)計變更不能嚴加控制，導(dǎo)致施工單位為賺取高額利潤而頻繁進行工程變更，即使后來引入“代建制”模式，在保證工程質(zhì)量方面也還是存在一定問題。而對于非政府投資項目來說，政府主要從環(huán)境保護、土地使用、資源利用、保障公共利益等方面進行審核，其他方面不過多干預(yù)，無形中助長了企業(yè)在工程建設(shè)中過分追求賺取高額利潤，存在的問題比政府投資項目要嚴重得多。

2 批后監(jiān)管工作機制研究與實踐

2.1 目的和必要性

十八大報告中明確提出“深化行政審批制度改革”，要求逐漸減少行政審批項目。但簡政放權(quán)并不是讓政府當“甩手掌柜”，而是要在放權(quán)的同時，落實監(jiān)管責(zé)任，既防止放不到位，又防止出現(xiàn)監(jiān)管真空。近幾年來，隨著上海市的快速發(fā)展，各項基礎(chǔ)配套工程的建設(shè)進程也逐年加快，而水利工程建設(shè)項目數(shù)量隨之逐年增加，且項目種類較多，有的工程具有很強的專業(yè)性。

為做好水務(wù)行政審批項目貫徹和落實，切實加強水務(wù)行政許可批后監(jiān)管項目的管理，防止出現(xiàn)項目監(jiān)管脫節(jié)，自2012年起，引入第三方檢測機制對上海市部分具有代表性的水務(wù)行政許可事項(水利)項目進行批后監(jiān)管工作。

2.2 機制研究與實踐

2.2.1 選取多樣化的監(jiān)管項目，力求代表上海市水務(wù)行政許可事項整體實施情況

為力求展示整個上海市水務(wù)行政許可事項的項目實施情況，共挑選具有代表性的批后監(jiān)管項目28個(其中2012年17個，2013年11個)。項目范圍涉及上海市13個區(qū)(縣)，項目類型包括橋梁新建、改建和擴建工程，燃氣、供水及供熱管線橋建設(shè)工程，防汛墻及護岸改建、沉降及水平位移測量工程，河道改造、綜合整治工程，新增排放口工程等。

監(jiān)管內(nèi)容主要包括：?對水務(wù)建設(shè)工程行政許可項目實施情況進行批后監(jiān)管，通過現(xiàn)場測量核實項目的進度、工程相關(guān)技術(shù)參數(shù)(橋梁或管道的跨徑、梁底標高、穿越深度和管徑等)；?核查建設(shè)項目對周邊水務(wù)設(shè)施的影響情況，包括防汛墻的沉降值、位移值等測量工作；?核查批復(fù)相關(guān)要求落實情況(新開水面積、同步改造防汛墻范圍、高程等)。

2.2.2 選定定性與定量相結(jié)合的監(jiān)管方式，力求從不同角度反映項目建設(shè)情況

為克服只進行定性查看的弊端，選定定性與定量相結(jié)合的監(jiān)管方式，采用現(xiàn)場檢查、影像拍攝、精密儀器測量、內(nèi)業(yè)繪圖、量算比對等多種形式，力求從不同角度反映項目的建設(shè)情況，并做到監(jiān)管工作各個環(huán)節(jié)有理有據(jù)。

通過定性與定量相結(jié)合的監(jiān)管方式和上述多種形式的監(jiān)管，累計共施測GPS控制點84個，尺寸、標高等檢測點3037點次，CAD平面圖和剖面圖135張，數(shù)碼照片842張，攝像資料53M，調(diào)閱卷宗28卷，復(fù)印圖紙資料67份，形成各項目分報告26冊，項目總報告2套，從不同角度對項目建設(shè)情況進行了有力監(jiān)管。

2.2.3 選擇專業(yè)規(guī)范化的監(jiān)管隊伍，確保檢測數(shù)據(jù)客觀準確

“徒法不能以自行”。批后監(jiān)管隊伍素質(zhì)的高低，將直接影響檢測成果的公正性和權(quán)威性。因此，批后監(jiān)管隊伍的選擇在整個監(jiān)管過程中是一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

我國水利工程檢測行業(yè)一直以來都是作為水利工程行業(yè)的附屬部分，具有政策指導(dǎo)性強、地域限制、技術(shù)門檻不高等特點。而工程檢測單位一直按照附屬于本行業(yè)母體的部門形式進行運作，還沒有形成獨立的企業(yè)運作的理念模式。目前許多工程檢測單位因經(jīng)濟因素缺乏誠信和信譽，造成了水利工程檢測市場的混亂局面[3]。

為此，有關(guān)部門應(yīng)在批后監(jiān)管隊伍的選擇上提高行業(yè)準入門檻，選擇同時具有測繪類資質(zhì)、水利工程檢測類資質(zhì)、通過CMA計量認證、有水利工程質(zhì)量檢測員上崗證書和具有相關(guān)從業(yè)經(jīng)驗等條件的第三方專業(yè)檢測隊伍，確保檢測數(shù)據(jù)的公正、客觀和準確。

2.2.4 選用適用的質(zhì)量評判標準，確保監(jiān)管結(jié)論恰當有效

目前水利行業(yè)和地方規(guī)范版本較多，有些還是2000年以前編制，未能做到及時更新和修訂。且此次批后監(jiān)管涉及項目較多，一本規(guī)范無法滿足工作要求。為此，在控制測量方面選擇《工程測量規(guī)范》(GB 50026—2007)和《衛(wèi)星定位城市測量技術(shù)規(guī)范》(CJJ/T 73—2010)，質(zhì)量評判方面綜合選用上海市《水利工程施工質(zhì)量檢驗評定標準(試行)》(DGJ 08—90—2000)、《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》(SL 176—2007)和《水運工程質(zhì)量檢驗標準》(JTS 257—2008)。

考慮到工程的實際使用功能情況和已完工現(xiàn)狀，選定并形成了一套符合水務(wù)管理要求的評判標準，確保監(jiān)管結(jié)論準確有效。

2.2.5 二次復(fù)核機制的建立

為體現(xiàn)監(jiān)管復(fù)核結(jié)論的公平公正性，解決建設(shè)或施工單位提出的異議，特建立二次復(fù)核機制。首先對發(fā)現(xiàn)問題的項目進行復(fù)核確認，在排除自身問題的情況下，將成果數(shù)據(jù)，然后通知建設(shè)方或施工方進行確認。

當建設(shè)方或施工方對監(jiān)管復(fù)核成果數(shù)據(jù)存在異議時，陪同其再次赴現(xiàn)場進行復(fù)核，接受其技術(shù)人員或外聘專業(yè)隊伍的現(xiàn)場比測，并形成二次復(fù)核成果資料，作為批后監(jiān)管質(zhì)量評判的證據(jù)。

3 監(jiān)管機制運行結(jié)果分析

3.1 存在的主要問題

經(jīng)過2012年和2013年連續(xù)兩年的批后監(jiān)管工作發(fā)現(xiàn)，水務(wù)行政許可事項在批后建設(shè)過程中確實存在不少問題，甚至有些問題直接影響到工程的主體功能。針對抽檢完成的28個批后監(jiān)管項目，對存在的問題進行了簡單歸納和分類，主要包括4個方面：?項目未按期開工或改造；?項目未在批復(fù)要求時間內(nèi)完工；?項目建設(shè)擅自更改批復(fù)要求；?項目建設(shè)尺寸、高程等參數(shù)達不到批復(fù)要求。所占比例情況下圖1。

批后監(jiān)管項目存在主要問題分類圖

3.2 監(jiān)管取得的效果

通過兩年多的批后監(jiān)管工作機制運行和項目實踐，水務(wù)行政許可事項(水利)項目批后監(jiān)管工作確實起到了一定的效果。如在2012年批后監(jiān)管抽檢項目中發(fā)現(xiàn)的“項目未按期開工或未改造問題”和“項目建設(shè)擅自更改批復(fù)要求問題”在2013年的抽檢項目中未再發(fā)生，且2013年存在問題項目的比例較2012年有所下降。

3.3 下一步監(jiān)管工作的重點

通過兩年多的批后監(jiān)管工作，水務(wù)行政許可項目在建設(shè)實施和質(zhì)量上有了一定的改進和提高，但存在問題的項目占抽檢項目的比例仍然較大。甚至還有一些項目直接影響到工程主體功能的發(fā)揮和使用。

兩年的試點工作只能算剛剛開始，初步建立起來的批后監(jiān)管工作機制還有許多地方需要改進和完善，同時，選取和采用的批后監(jiān)管項目評判標準，由于受到抽檢項目類型不一、內(nèi)容多樣的限制，還不能適用于整個上海市的批后監(jiān)管項目中。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

通過歷時兩年多的時間和28個具有代表性的水務(wù)行政許可批后監(jiān)管項目的實踐和探索，逐步建立了一套行之有效的批后監(jiān)管工作機制，并選定了一套工程項目質(zhì)量評判標準，起到了一定的批后監(jiān)管作用。

受時間短、選取項目類型和內(nèi)容偏少等因素影響，建立的批后監(jiān)管工作機制和工程項目的質(zhì)量評判標準還有待細化完善和提高。同時，跟蹤監(jiān)管和批后整改情況還有待加強和落實。

4.2 建議

4.2.1 引入事前和事中監(jiān)管，實現(xiàn)關(guān)口前移

工程建設(shè)項目具有不可逆性，而在批后監(jiān)管時絕大多數(shù)項目都已建好，若發(fā)現(xiàn)問題整改起來具有很大阻力和難度。因此，可考慮適當引入事前和事中監(jiān)管，從設(shè)計、施工、竣工驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵部位入手，采取定期檢查、不定期抽查和專項督查相結(jié)合的方式，盡量在工程建設(shè)前和建設(shè)過程中發(fā)現(xiàn)問題，及時整改。從而用較小的投入，既能保證建設(shè)項目的工程質(zhì)量，又可避免事后整改造成的不必要的損失。

4.2.2 嘗試建立批后監(jiān)管和評價系統(tǒng)，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管

加強與委托方溝通交流，針對監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋匯報，準確地反映工程建設(shè)項目的完成情況和整改情況。同時嘗試借助信息網(wǎng)絡(luò)等手段，逐步建立批后監(jiān)管和評價系統(tǒng)平臺，最終實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管。

4.2.3 推進協(xié)同批后監(jiān)管長效機制，實現(xiàn)整改目標

應(yīng)建立各管理部門的聯(lián)合執(zhí)法長效機制，進行協(xié)同批后監(jiān)管，做到對項目整改的跟蹤監(jiān)管，以檢驗項目整改是否達到要求。如果存在差矩，則需要采取進一步措施，繼續(xù)整改，直至完全達到整改目標為止。已成既定事實而無法達到整改目標的項目，有關(guān)管理部門應(yīng)果斷處理相關(guān)責(zé)任人，以避免此類現(xiàn)象的再次發(fā)生。

4.2.4 引入第三方專業(yè)檢測隊伍，做到客觀公正

提高水利批后監(jiān)管行業(yè)準入門檻，重點考慮和選擇具有測繪類資質(zhì)、水利工程量測類資質(zhì)和通過計量認證的第三方專業(yè)檢測隊伍，確保檢測數(shù)據(jù)和監(jiān)管結(jié)論的客觀性、公正性、準確性和權(quán)威性。

[1] 烏云娜，黃勇.非經(jīng)營性政府投資項目協(xié)同監(jiān)管理論與方法[M].北京:電子工業(yè)出版社,2013.

[2] 李海萍.水利工程質(zhì)量檢測行業(yè)的現(xiàn)狀及發(fā)展對策[J].黑龍江水利科技，2011(1)：177-178.

Research and Practice of Supervision Mechanism after Approval of Water Affairs Administrative Licensing

Xu Li-meng1, Lin Jing-song2

(1.ShanghaiHongyuanConstructionEngineeringTechnologyCo.,Ltd.,Shanghai200232;2.ShanghaiWaterSuppliesBureau,Shanghai200050)

This paper proposes some thoughts and methods in working mechanism and specific practices aiming at the supervision after approval of the administrative licensing by summing up the supervision projects after approval of Shanghai water affairs administrative licensing in recent two years.

Administrative licensing; supervision after approval; the third party’s testing; dynamic supervision

TV52

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1005-4774(2014)10-0000-03