排放權(quán)交易陷入“三重門(mén)”

李鯤

2014年，以碳排放權(quán)、污染物排放權(quán)為代表的排放權(quán)交易制度建設(shè)在中國(guó)不斷取得新的突破：碳排放權(quán)交易7大國(guó)家級(jí)試點(diǎn)全部啟動(dòng)，5大試點(diǎn)完成首次配額履約，發(fā)改委將控制碳排放強(qiáng)度納入干部考核體系；8月25日，污染物排放權(quán)試點(diǎn)運(yùn)行7年來(lái)，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，初步建立頂層設(shè)計(jì)。然而，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在排放權(quán)交易的實(shí)際運(yùn)行中，企業(yè)對(duì)排放權(quán)的資產(chǎn)屬性認(rèn)識(shí)不夠，政府GDP至上的觀念仍需轉(zhuǎn)變，對(duì)排放的法律性約束亟待加強(qiáng)。

排污權(quán)交易“門(mén)可羅雀”

碳配額履約“臨陣磨槍”

排放權(quán)是指控制一定區(qū)域內(nèi)溫室氣體、主要污染物等的排放總量，再將其劃成配額分給不同的排放單位形成的權(quán)利。排放權(quán)交易建立在“排放有償”的理念之上，通過(guò)排放配額的交易流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)總量控制的目標(biāo)。排放權(quán)交易制度將對(duì)環(huán)境有影響的排放物量化成指標(biāo)并賦予其資產(chǎn)屬性，以市場(chǎng)的手段有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)。

排放權(quán)交易起源于美國(guó)上世紀(jì)70年代制定的《清潔空氣法》中對(duì)排污權(quán)交易作出的立法性規(guī)定。我國(guó)的排放權(quán)交易也是從污染物排放權(quán)（即排污權(quán)）交易開(kāi)始的，自2007年起，國(guó)家有關(guān)部門(mén)先后批復(fù)了天津、江蘇等11個(gè)?。ㄊ校┏蔀閲?guó)家級(jí)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，一些省份也自行選擇部分市（縣）開(kāi)展試點(diǎn)，交易機(jī)構(gòu)如雨后春筍般在各地掛牌。

但總體上看，許多地方的排污權(quán)交易零散冷清。上海、北京、天津于2008年先后建立了環(huán)境交易平臺(tái)，前兩者至今沒(méi)有排污權(quán)交易；成立于2011年6月的成都環(huán)境交易所因一直沒(méi)有交易甚至面臨被整合；而天津排放權(quán)交易所也僅完成了一筆交易。

據(jù)了解，各地的排污權(quán)交易大多是由政府協(xié)調(diào)完成的“拉郎配”，市場(chǎng)機(jī)制尚未完全發(fā)揮作用。

碳排放權(quán)交易起步相對(duì)較晚，2011年，國(guó)家發(fā)改委同意北京等7個(gè)省市開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。2013年因有深圳、上海、北京、廣東、天津5個(gè)試點(diǎn)先后啟動(dòng)碳排放權(quán)交易而被業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)為我國(guó)“碳交易元年”。隨后的2014年，除了湖北、重慶相繼開(kāi)啟試點(diǎn)之外，前5個(gè)試點(diǎn)更是經(jīng)歷了首次履約。

碳配額履約是審核機(jī)構(gòu)對(duì)控排企業(yè)進(jìn)行審核，將其實(shí)際二氧化碳排放量與所獲配額進(jìn)行比較，配額有剩余的可以出售或者留到下一年使用，超排的必須在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)指標(biāo)，從而使各企業(yè)實(shí)際排放總量不超過(guò)約定值。各試點(diǎn)的交易管理辦法中都對(duì)企業(yè)的履約期限作出了明確規(guī)定，然而，在實(shí)際履約中，除上海與深圳外，其余3個(gè)試點(diǎn)的履約期均向后推遲。

北京市發(fā)改委將原定的6月15日推到6月27日，廣東省同樣將履約期限從6月20日推到7月15日。而天津則先后兩次推遲履約期，從原定的5月31日一直推到7月25日。

與推遲履約期相伴的是企業(yè)碳交易的“臨陣磨槍”。根據(jù)天津排放權(quán)交易所公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算，天津2013年碳配額共交易約105.7萬(wàn)噸，其中有89.4萬(wàn)噸是在不到兩個(gè)月的履約期內(nèi)成交的，占總成交量的近60%；無(wú)獨(dú)有偶，截至6月30日，深圳交易碳配額約152萬(wàn)噸，而其中有107萬(wàn)噸是在6月9日至6月30日內(nèi)完成的，占比超過(guò)70%。

“三重門(mén)”限制排放權(quán)交易

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南介紹，我國(guó)碳排放權(quán)與排污權(quán)不同，排污權(quán)是基于絕對(duì)總量的控制，而碳排放權(quán)是基于增量的總量控制。也就是說(shuō)排污權(quán)的總指標(biāo)是逐年遞減的，而碳指標(biāo)總體上仍可增加，只是排放強(qiáng)度下降。但是，兩者的交易機(jī)制相似，原理均是通過(guò)市場(chǎng)手段降低整個(gè)社會(huì)的減排成本并控制排放量。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)排放權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展總體上受到“三重門(mén)”的限制。

第一重門(mén)：企業(yè)對(duì)排放權(quán)的資產(chǎn)屬性認(rèn)識(shí)不深刻，參與熱情不高。2008年參與了天津唯一一筆排污權(quán)交易的天津天士力集團(tuán)旗下一家公司的總經(jīng)理田雨表示，當(dāng)時(shí)很多參與者根本就不知道排污權(quán)到底是怎么回事，“大家不知道買(mǎi)這個(gè)到底有什么用，不買(mǎi)又會(huì)怎樣”。

天津市環(huán)保局副局長(zhǎng)趙恩海表示，有的企業(yè)認(rèn)為通過(guò)了環(huán)評(píng)又交了排污費(fèi)，自然就有了排污權(quán)，這是不對(duì)的。

碳配額履約同樣暴露了一些問(wèn)題，全國(guó)5個(gè)試點(diǎn)中，上海履約率為100%，天津4家、廣東2家、深圳4家未按期履約，而北京在距離最后履約期限只有10天時(shí)，仍有一半以上企業(yè)未履約。

通過(guò)與企業(yè)負(fù)責(zé)人交流發(fā)現(xiàn)，認(rèn)為控排增加成本、不會(huì)增加收益，才是他們不愿履約的根本原因。

第二重門(mén)：政府GDP至上的觀念限制排放權(quán)交易。天津排放權(quán)交易所總經(jīng)理王靖表示，排放量的限制意味著對(duì)企業(yè)發(fā)展的限制，也意味著對(duì)地方發(fā)展的限制，沒(méi)有國(guó)家的強(qiáng)制規(guī)定，很多地方政府不會(huì)主動(dòng)掐掉自己的發(fā)展空間。由于環(huán)境存在一定的流通性，排污權(quán)還會(huì)涉及跨區(qū)域交易的問(wèn)題，“大部分政府不會(huì)犧牲自己的GDP發(fā)展空間而把排污權(quán)賣(mài)給其他地方，這就形成了地方保護(hù)，交易市場(chǎng)也變得破碎化了?！蓖踅鹉险f(shuō)。

負(fù)責(zé)多地碳排放審核工作的中國(guó)船級(jí)社質(zhì)量認(rèn)證公司一位負(fù)責(zé)人稱(chēng)，二氧化碳的流動(dòng)性決定了碳交易可以在不同地區(qū)之間進(jìn)行，“但在審核過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，一些地方政府還是以GDP至上，配額發(fā)放很多，導(dǎo)致碳價(jià)下跌。”他說(shuō)。

第三重門(mén)：法律約束相對(duì)較弱導(dǎo)致企業(yè)超排“后果不嚴(yán)重”。從碳排放超標(biāo)罰款數(shù)字上看，各地的懲罰力度都不算大，企業(yè)超排成本低。上海規(guī)定超標(biāo)最高罰款10萬(wàn)元，北京規(guī)定對(duì)超排部分按市場(chǎng)均價(jià)的3至5倍處以罰款，深圳規(guī)定對(duì)超排部分予以3倍的罰款；天津甚至沒(méi)有罰金。而排污權(quán)方面，王金南表示，雖然日前出臺(tái)了指導(dǎo)意見(jiàn)，但關(guān)于處罰等問(wèn)題還需要有法律明確約束。

轉(zhuǎn)變觀念 加強(qiáng)法律約束

排污權(quán)與碳排放權(quán)的市場(chǎng)均分為兩級(jí)，一級(jí)市場(chǎng)由政府向排放單位發(fā)放配額，不同的是，目前排污權(quán)已明確了初次有償分配，即企業(yè)拿指標(biāo)不免費(fèi)，而在碳排放一級(jí)市場(chǎng)則以免費(fèi)發(fā)放為主，但廣東、深圳等地也開(kāi)展了配額拍賣(mài)等有償獲得形式；在二級(jí)市場(chǎng)，減排成本低的企業(yè)多減，同時(shí)出售因減排剩余的配額以獲利，而減排成本高的企業(yè)則可以在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)配額。

據(jù)了解，目前我國(guó)的兩種排放權(quán)交易機(jī)制正在逐步完善，但是其運(yùn)行過(guò)程中暴露出的問(wèn)題仍要求政府站在頂層設(shè)計(jì)的高度，從控制排放、降低社會(huì)減排成本的初衷出發(fā)，通過(guò)轉(zhuǎn)變觀念、加大立法約束力度提升整個(gè)社會(huì)的排放權(quán)資產(chǎn)管理能力。

首先，轉(zhuǎn)變GDP至上觀念，通過(guò)“黑名單”制度建立排放權(quán)市場(chǎng)誠(chéng)信體系。國(guó)家發(fā)改委8月15日稱(chēng)，我國(guó)將把二氧化碳排放強(qiáng)度降低指標(biāo)完成情況納入各地區(qū)（行業(yè)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系和干部政績(jī)考核體系。天津科技大學(xué)能源環(huán)境與綠色發(fā)展研究中心主任孫振清表示，政府不再看重GDP，對(duì)超標(biāo)排放的企業(yè)可以真正做到免除全部?jī)?yōu)惠政策，這種約束甚至比罰款更為有效。

其次，加強(qiáng)國(guó)家層面立法，提高懲罰力度。王金南認(rèn)為，日前關(guān)于排污權(quán)指導(dǎo)意見(jiàn)的出臺(tái)是中國(guó)探索排污權(quán)有償使用和交易制度頂層設(shè)計(jì)的重要一步，但還有很長(zhǎng)的路要走，特別是應(yīng)該在環(huán)保立法方面將這一制度寫(xiě)入，起到更強(qiáng)有力的規(guī)范和約束作用。王靖也表示，就碳排放而言，很有必要出臺(tái)國(guó)家層面的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”，將政府、企業(yè)等各方面的責(zé)任和權(quán)利加以明確規(guī)定，也可以提高罰款的額度。

再次，適當(dāng)推動(dòng)排放權(quán)跨區(qū)域交易。國(guó)家發(fā)改委氣候司副司長(zhǎng)孫翠華今年多次表示，我國(guó)將在三年內(nèi)出臺(tái)關(guān)于全國(guó)性碳市場(chǎng)的完善政策，建設(shè)全國(guó)碳市場(chǎng)已被提上議事日程。王靖認(rèn)為，跨區(qū)域交易有利于實(shí)現(xiàn)全國(guó)排放的總控制目標(biāo)，但一定要做好頂層設(shè)計(jì)，包括對(duì)企業(yè)在內(nèi)的各參與者進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)。

而就排污權(quán)跨區(qū)域交易而言，此次中央的指導(dǎo)意見(jiàn)做了一些規(guī)定。王金南強(qiáng)調(diào)：“不同區(qū)域環(huán)境能夠承載的污染量不同，同樣的污染物對(duì)不同地區(qū)產(chǎn)生的影響差異很大，一定要做好比例系數(shù)的換算，決不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取排污權(quán)的跨區(qū)域交易?！?/p>