北京：11部門共管“一支煙”

丁筱凈 劉曉宇

《北京市控制吸煙條例》有望年內(nèi)出臺。7月25日，北京市十四屆人大常委會第十二次會議首次網(wǎng)絡(luò)直播審議《北京市控制吸煙條例（草案）》全過程。條例預計9月提交市人大常委會二審，或在年內(nèi)出臺，明年正式施行。

1995年，北京市人大常委會通過《北京市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》。2008年，市政府頒布《北京市禁止吸煙場所范圍若干規(guī)定》（市政府令第204號），進一步擴大禁止吸煙公共場所的范圍?！艾F(xiàn)有規(guī)定在控制吸煙、創(chuàng)造無煙環(huán)境、保障公眾健康方面發(fā)揮了一定作用，但仍然存在政府與社會責任不清、執(zhí)法監(jiān)督體制不順、禁煙范圍有待調(diào)整等問題，需要通過制定新法予以規(guī)范?！北本┦行l(wèi)生和計劃生育委員會相關(guān)人士表示。

“煙草危害已成為當今最嚴重的公共衛(wèi)生問題之一。一方面，煙草給吸煙者健康造成直接影響；另一方面，二手煙對不吸煙人群的合法權(quán)益間接造成影響，特別是在公共場所吸煙的行為直接影響了不吸煙者的健康、自由等權(quán)益?！痹凇稐l例（草案）》說明中，北京市衛(wèi)計委這樣表述。

廣受社會關(guān)注的“控煙條例”被提上北京市地方立法日程已有3年。2011年，北京市人大常委會對控煙進行立法調(diào)研，并公開征求意見，九成網(wǎng)友贊同進一步擴大控煙范圍。在本次審議中，禁煙范圍“一刀切”成為最大亮點，也成為審議中的最大爭議點。

室內(nèi)公共場所全面禁煙

北京衛(wèi)生事業(yè)“十二五”規(guī)劃力爭在全市所有室內(nèi)公共場所、工作場所和公共交通工具實現(xiàn)100%無煙目標?！稐l例（草案）》中“公共場所、工作場所的室內(nèi)區(qū)域以及公共交通工具內(nèi)禁止吸煙”的“一刀切”表述，被視為最大亮點，其實現(xiàn)了與《煙草控制框架公約》第八條的銜接。這也是北京市首次提出室內(nèi)公共場所全面禁煙。

2003年，我國簽訂世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》。《公約》第八條規(guī)定，我國應在2011年1月9日前在室內(nèi)工作場所、公共交通工具、室內(nèi)公共場所實行100%禁煙，適當時包括其他公共場所接觸煙草煙霧。目前看來，該條款在全國范圍內(nèi)均未得到很好實現(xiàn)。

“第八條其實是所有條款中實施阻力最小的一條，同時是惠及利益最大的一條。其他條款，例如實施減少煙草需求的價格和稅收措施，或?qū)煵葜破返陌b和標簽進行調(diào)整，面臨的阻力都相當大?！敝袊A防科學院原副院長、新探健康研究發(fā)展中心常務(wù)副主任、控煙專家吳宜群告訴《民生周刊》記者。

北京市《條例（草案）》調(diào)整了禁止吸煙場所的范圍：首先，公共場所、工作場所的室內(nèi)區(qū)域以及公共交通工具內(nèi)禁止吸煙；其次，部分公共場所、工作場所的室外區(qū)域也禁止吸煙，這主要是一些人員密集、青少年集中活動的區(qū)域，包括幼兒園、中小學校、少年宮，對社會開放的文物保護單位，體育、健身場所的訓練比賽區(qū)和觀眾席，高校和其他教育、培訓機構(gòu)的教學區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，風景名勝區(qū)、公園、游樂園等休閑場所等?？紤]到實際情況，允許體育健身訓練比賽區(qū)和觀眾席，高校和其他教育、培訓機構(gòu)的教學區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，風景名勝區(qū)、公園、游樂園等的室外區(qū)域設(shè)置吸煙區(qū)。

非共用辦公場所爭議

“我覺得，新的送審稿對禁煙范圍定得很好。不僅全部室內(nèi)工作場所、交通工具全面禁煙，而且在部分室外區(qū)域禁煙，這是很難得的。但一審時出現(xiàn)的一些現(xiàn)象，讓我們擔心有后退苗頭，個別代表提了一些不好的建議?！?吳宜群說。

她舉例，北京市人大教科文衛(wèi)體委員會意見中有一條，將草案中的“工作場所”限定為“共用的工作場所”，同時規(guī)定“鼓勵非共用的工作場所實行全面禁止吸煙，有其他人進入時不得吸煙”等相關(guān)內(nèi)容。并表示，要照顧吸煙者利益，不能不給煙民空間，只要指定區(qū)域不對他人造成影響即可，比如領(lǐng)導的單人辦公室可吸煙。

“我個人認為這條建議很惡劣，要是真的放進來的話，我都要對北京控煙失去信心了，這不是給吸煙的領(lǐng)導開后門嗎？”去年底，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳（“兩辦”）聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導干部帶頭在公共場所禁煙有關(guān)事項的通知》。吳宜群認為，“非共用的工作場所”可以是領(lǐng)導的獨立辦公室，有違“兩辦”禁煙令精神?！笆覂?nèi)辦公室不可能就他一個人，秘書、進來辦事的工作人員都會受到二手煙的侵害。另外，如果單人辦公室可以吸煙的話，那豈不是鼓勵吸煙的公務(wù)員都去爭取單人辦公室了？這一條是當時很多人都反對的?！?/p>

8中旬，環(huán)保組織自然大學曾試圖在北京繁華的商場舉辦去掉該條建議的簽名征集活動，但被公安部門以安全為由臨時取消?！氨本撌桩斊錄_落實控煙工作?！枪灿谩k公場所不禁煙，是與中央精神相違背的。‘非共用’辦公場所一般是領(lǐng)導或企業(yè)高管的辦公室，即使如此，也不可能沒有他人進入。若該條通過，北京市將起到負面帶頭作用?！弊匀淮髮W健康學院的謝新源對《民生周刊》記者表示。

據(jù)了解，在審議時也有代表提出要在酒店、賓館等公共場所設(shè)置專門的吸煙樓層，在娛樂場所設(shè)置吸煙包間等反對“一刀切”的聲音。這些建議是否得到采納，目前還不得而知。

有反對“一刀切”的人提出，太過嚴苛的禁煙場所規(guī)定可能會導致條例出臺后難以操作，成為一紙空文。對此，吳宜群認為，新的法規(guī)都要經(jīng)歷幾年的磨合期，但法律不僅是執(zhí)法的依據(jù)，也可以起到警示、倡導的作用，因此嚴格規(guī)定是有很大意義的。

11部門共管 單部門執(zhí)法

《條例（草案）》規(guī)定，禁止吸煙場所的經(jīng)營者、管理者違反條例規(guī)定的，可以處1000元至10000元不等的罰款；個人違反條例吸煙的，可以處50元或200元的罰款。然而，誰來監(jiān)督，誰來執(zhí)法，成為我國多個城市控煙面臨的共同難題。

北京市的現(xiàn)行規(guī)定將控煙監(jiān)管責任全部賦予愛衛(wèi)會?！皩嵺`中，受機構(gòu)定位、執(zhí)法力量、協(xié)調(diào)配合等因素影響，執(zhí)法效果并不理想。”北京市衛(wèi)計委方面表示。所以，《條例（草案）》在政府管理責任方面增加了各級政府、衛(wèi)生計生和有關(guān)行政部門的職責，并根據(jù)實際情況，將執(zhí)法權(quán)由愛衛(wèi)會轉(zhuǎn)給了衛(wèi)生計生部門，建立了“政府領(lǐng)導、愛衛(wèi)會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、衛(wèi)生計生部門執(zhí)法、有關(guān)部門和基層組織配合”的管理體系。

根據(jù)《條例（草案）》，北京市教育、文化、體育、旅游、交通、工商、公安、園林綠化、食品藥品監(jiān)督、城市管理綜合執(zhí)法、煙草專賣等11個相關(guān)行政部門按照各自職責，落實本行業(yè)或者領(lǐng)域控制吸煙的日常管理工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處按照屬地管理原則，做好本轄區(qū)內(nèi)的控制吸煙工作。

這就意味著，北京市或?qū)⑦M入11個部門共管“一支煙”、單部門執(zhí)法的控煙局面?！睹裆芸酚浾叽饲霸趶V州采訪時，廣州市城管委副主任趙洪曾表示，廣州控煙是15個部門共管一支煙，類似于“九龍治水”。他說，最大的癥結(jié)在于缺乏一支集中的控煙執(zhí)法隊伍，“現(xiàn)行的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)難度很大，將控煙執(zhí)法權(quán)授予全市15個不同的執(zhí)法主體，不一定是個明智的選擇?！?/p>

廣州市對于“九龍治水”局面的解決方案是召集一支專職控煙隊伍。今年4月22日，廣州市控煙辦表示，100名專職控煙巡查員將于近期開始招聘。據(jù)悉，此次招聘的控煙巡查員沒有執(zhí)法權(quán)，身份類似城管執(zhí)法的協(xié)管員，僅起到協(xié)助執(zhí)法作用。巡查員的主要職責是進行現(xiàn)場勸導并向有關(guān)部門及時反饋。為了及時取證，政府還將為這百名控煙巡查員配備錄像、照相設(shè)備。

吳宜群表示，控煙須由政府主導、多部門聯(lián)合監(jiān)督管理，并指定一個部門執(zhí)法。“在控煙工作中，常碰到需要多部門配合監(jiān)管之處，此時就需要園林、交通、教育等部門聯(lián)合完善控煙工作。但為防止出現(xiàn)部門推諉情況，則需要一個部門進行專門的執(zhí)法工作。”

吳宜群對《民生周刊》記者表示，控煙執(zhí)行難還有一個很重要的原因，就是控煙工作公益性很強，“沒什么利益在里面”?！皼]有利益，誰愿意出來得罪人??？哪個部門愿意把開罰單、得罪人當作部門的主要工作？所以，必須有法律明確規(guī)定的部門執(zhí)法，才能取得明顯效果。”

吳宜群笑稱，很多人告訴她，中國控煙就剩下3位老太太。這3位老太太指的是中國控煙的3個領(lǐng)軍人物——國家疾控中心原副主任、中國控煙協(xié)會常務(wù)副會長許桂華，中國疾控中心原副主任楊功煥以及吳宜群。

“很多地方控煙的初稿非常漂亮，但真正通過后卻有很大變化，因為涉及多部門利益，且煙民對控煙的認可度也不一。”楊功煥曾對媒體表示，是否能實現(xiàn)“無煙北京”，還要看控煙條例最終通過的版本是什么樣以及執(zhí)行情況。在控煙條例敲定前，要經(jīng)過各個委辦局同意，還有很長的路要走。