紅頭文件里的治國密碼

毛予菲

“中國政治文件很重要，很多關(guān)鍵決策的制定與貫徹落實(shí)都由文件推動。尤其紅頭文件，是觀察和理解中國政治的絕好切口?！睆埿旁诮邮墉h(huán)球人物雜志記者采訪時，如此評價紅頭文件的重要性。

作為清華大學(xué)政治學(xué)教授，張小勁研究過不少國內(nèi)外的政治文件。今年上半年，他又和同事景躍進(jìn)一起牽頭成立了《政治文件與文件政治》課題組。他說，希望人們能從中更好地理解我國政治發(fā)展的脈絡(luò)。

什么是紅頭文件？張小勁隨手從辦公桌上拿起清華大學(xué)《暑假期間教室開放通知》，給記者講解起來?！氨热邕@個文件，抬頭是紅色的，右下角還配有清華大學(xué)行政部門的紅色印章，這就是紅頭文件?！睆埿耪f，文件一旦加了“紅頭”，便有不容置疑的權(quán)威與合法性。特別是中共中央、國務(wù)院下發(fā)的文件，“紅頭”是標(biāo)準(zhǔn)配置。

不過，紅頭文件也有等級之分。張小勁說：“在我國，上至中共中央、國務(wù)院，下到省級黨委、政府，以及最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道等，都有權(quán)發(fā)紅頭文件。但因簽發(fā)部門的不同，這些文件的內(nèi)容和作用，會有很大差別。文件內(nèi)容也涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活等多個方面。”而他所在課題組的研究對象，則是中共中央、國務(wù)院及其職能部門下發(fā)的，帶有特定文號的，事關(guān)重大政治和發(fā)展建設(shè)等問題的文件?！斑@些文件都稱為中央文件，關(guān)系到國家的大政方針，很有研究價值。”

張小勁一邊講著，一邊從電腦里找出中央紅頭文件，給記者看?！斑@些重要的紅頭文件一般有兩三萬字，要經(jīng)過預(yù)調(diào)研、主題調(diào)研、文本起草3個步驟，歷時半年到一年才能完成。有些要配備專門的起草小組，由特定人員來起草，初稿完成后還要經(jīng)過多次討論、修改才能下發(fā)。相較而言，地方的紅頭文件起草過程要快很多，有的文件幾天就能完成。有時，領(lǐng)導(dǎo)的講話、會議紀(jì)要就是文件的底稿?！?/p>

中央下達(dá)的紅頭文件，下級辦公室收到后要做一系列的登記：來文單位，文件字號，題目是什么，送給了誰，哪天接到的，什么時候送出的。有些政策性的文件，還要一層一層發(fā)下去。而紅頭文件的文號，則是從年初第一份開始依次排序的，比如北京市朝陽區(qū)發(fā)布的文件，就是京朝××號。

文件下發(fā)后，最重要的就是學(xué)習(xí)。這一點(diǎn)，對出生在50年代的張小勁來說，深有體會。上小學(xué)時，他正趕上“文革”。那時候，他就坐在機(jī)關(guān)門前的臺階上，聽大喇叭里宣讀文件。工作之后，開會學(xué)習(xí)文件也是常有的事?！耙话闵霞壩募砹?，領(lǐng)導(dǎo)就會召集大家開個會，把文件念給大家聽。這個過程叫傳達(dá)文件，念文件的人也要忠實(shí)原稿，不能隨便加話。”張小勁說。

“在研究中央紅頭文件起草、下發(fā)過程中，我們發(fā)現(xiàn)，這正好反映了中國政治生活的運(yùn)作方式?！?張小勁說，中央起草文件，通過廣泛調(diào)研匯集大量的意見上來，表現(xiàn)為一種自下而上的討論。文件下發(fā)，正是政策自上而下的部署和貫徹落實(shí)。而每一個重要的紅頭文件也反映了這一時期的社會發(fā)展變化。

紅頭文件與政治生活聯(lián)系得如此緊密，還要從它的源頭說起。

張小勁告訴記者，上世紀(jì)30年代，共產(chǎn)黨在陜北建立革命根據(jù)地，黨內(nèi)大小事務(wù)都由文件規(guī)定和規(guī)范。那時，文件成為傳遞戰(zhàn)略信息的方式。尤其在長期的地下斗爭，慘烈殘酷的環(huán)境下，黨內(nèi)的多項(xiàng)決策只能通過文件或是口頭文件的形式傳達(dá)到各分支。比較正式的一份紅頭文件是出現(xiàn)在1942年。當(dāng)時在延安，無論是元老功臣，還是基層群眾，都在學(xué)習(xí)由22份文件編纂而成的《整風(fēng)文獻(xiàn)》，整風(fēng)運(yùn)動在這份紅頭文件的指導(dǎo)下“火熱”地開展起來。

“從延安時期開始，起草文件被認(rèn)為是最核心的權(quán)力，毛主席也很重視?！?張小勁說。1945年4月20日，中共六屆七中全會通過《關(guān)于若干歷史問題的決議》。這份文件就是以毛澤東的草稿為基礎(chǔ)完成的?！斑@份文件通過后，他在黨內(nèi)的絕對權(quán)威就樹立起來了?！?/p>

毛主席不僅重視文件的起草工作，對文件制度的發(fā)展也有貢獻(xiàn)。在機(jī)要室工作過的葉子龍?jiān)貞?，一次，他誤將一份主席還沒審閱的文件，丟進(jìn)了文件堆。主席要看時找不到，非常生氣。后來他們就想了個辦法：領(lǐng)導(dǎo)人審閱過的文件，就在自己的姓名處畫圈，表示已閱。這樣，就能把讀過的文件與未讀的文件區(qū)分開了。這一文件圈閱制度至今還在使用。

新中國成立后，隨著共產(chǎn)黨政權(quán)的鞏固，文件也從最初的傳遞信息，發(fā)展為治國工具。之后的“三反”“五反”等運(yùn)動就是以文件形式開始的。而聲勢浩大、影響深遠(yuǎn)的“文化大革命”，也是由一份紅頭文件作為開端。1966年8月8日，《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于無產(chǎn)階級文化大革命的決定》審議通過。文件共有十六條，所以又被形象地稱為“文革十六條”。文件開篇就表明“革命”決心：“當(dāng)前開展的無產(chǎn)階級文化大革命，是一場觸及人們靈魂的大革命，是我國社會主義革命發(fā)展的一個更深入、更廣闊的新階段”。為配合學(xué)習(xí)宣傳，《人民日報》、《解放軍報》、《紅旗》雜志等還刊發(fā)社論文章，“文革”迅速席卷全國。

據(jù)課題組的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，“文革”初期，中央每年下發(fā)的紅頭文件就有上百個。張小勁說，那時的文件什么都管，事無巨細(xì)，比如《北京日報》編委會成立也要專門發(fā)文。

在中國的歷史進(jìn)程中，有一份紅頭文件不得不提，這就是中共十二屆三中全會通過的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》。張小勁說：“改革開放這件大事，就是從這份紅頭文件開始的?！?/p>

1984年十二屆三中全會，鄧小平將紅頭文件正式推上改革開放的舞臺。參與起草該文件的一名成員曾回憶，鄧小平在談到十二屆三中全會中心議題時，激動地說：“最理想的方案是通過一個改革文件。十一屆三中全會無論在政治上、經(jīng)濟(jì)上都起了很好的作用，這次三中全會能否搞一個改革文件？這個文件將對全黨起巨大的鼓舞作用。就搞這個文件，別的就不搞了?！?/p>

在談到這份重量級紅頭文件的起草時，張小勁說：“作為第一份標(biāo)志著重大政策方針轉(zhuǎn)變的政治文件，它的成型歷經(jīng)了很多磨難，非常不易?！碑?dāng)時，有不少人認(rèn)為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”和“商品經(jīng)濟(jì)”是對立的，一位參與十二大報告起草的負(fù)責(zé)人還寫信給相關(guān)部門：“絕不能把我們的經(jīng)濟(jì)概括成商品經(jīng)濟(jì)。”但這次就是要將“商品經(jīng)濟(jì)”寫進(jìn)中央的紅頭文件，成為改革綱領(lǐng)。

因?yàn)橛胁簧偃朔磳?，文件最初的提綱仍是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”，時任中共中央總書記胡耀邦看到這個提綱后，很不滿意，“根本就沒有脫離原來的調(diào)子嘛”。他立即調(diào)整起草小組，并向經(jīng)濟(jì)專家征求意見，經(jīng)過幾個月的反復(fù)討論，這份改革文件才通過。后來，鄧小平在接見起草小組成員時說：“我的印象是寫出了一個政治經(jīng)濟(jì)學(xué)初稿……這次經(jīng)濟(jì)體制改革的文件好，就是解釋了什么是社會主義，有些是我們老祖宗沒講過的話，有些新話。我看，講清楚了。”

張小勁說，“突破性的改革大多是由特定的紅頭文件啟動，特別是歷屆三中全會的《決定》起了重要作用?！?993年，中共十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制第一個總體設(shè)計(jì)；2003年，中共十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，成為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完整綱領(lǐng)；2013年，中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，中央作出全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署。

2013年4月24日，中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》起草小組第一次全體會議召開，習(xí)近平總書記擔(dān)任組長，副組長是劉云山和張高麗。張小勁說：“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任三中全會《決定》起草小組組長，這還是本世紀(jì)以來的頭一次。”此前，習(xí)近平已經(jīng)走進(jìn)基層調(diào)研。2012年12月，黨的十八大結(jié)束不到一個月，習(xí)近平就到深圳調(diào)研。他還向鄧小平銅像敬獻(xiàn)了花籃，向這位改革開放的總工程師致敬。

對于起草工作，習(xí)近平的要求很嚴(yán)格。當(dāng)時，他給起草小組提出“三不寫”：一般性的舉措不寫；重復(fù)性的舉措不寫；純屬發(fā)展性的舉措不寫。張小勁說：“這次文件不‘十全大補(bǔ)’，不面面俱到，以前文件中的空話套話少了，起草小組確實(shí)下了一番功夫。而且，對起草小組上報的每一稿，習(xí)總書記都會逐條、逐句、逐字，認(rèn)真審閱，提出了許多重要修改意見。”

關(guān)于這份《決定》的內(nèi)容，課題組也進(jìn)行了認(rèn)真的分析和統(tǒng)計(jì)。張小勁說：“在這份《決議》中，‘治理’一詞成為亮點(diǎn)，共出現(xiàn)24次。以‘治理’作為關(guān)鍵詞的段落，總字?jǐn)?shù)為2037，約占全文的1/10，分布相當(dāng)廣泛，讓人明顯感覺到黨中央的政策重心?！?/p>

張小勁說，從這些關(guān)鍵詞的發(fā)展變化中，可以看出中國社會的發(fā)展方向。在1978年十一屆三中全會的相關(guān)文件中，“發(fā)展”“改革”“經(jīng)濟(jì)”成為關(guān)鍵詞；1993年十四屆三中全會、2003年十六屆三中全會相關(guān)文件中，“市場”一詞最火，各出現(xiàn)22次和23次。“這種變化和黨的政策制定，和我們的生活息息相關(guān)。改革開放初期，我們更注重市場體制的建立，一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨之出現(xiàn)了各種社會問題，十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)國家的‘治理’，將社會、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌起來發(fā)展。我想，在將來，‘國家—社會’‘政府—市場’的關(guān)系肯定會發(fā)生變化，國家‘治理’將成為新的發(fā)展方向?！?/p>

“可以說，現(xiàn)在的中國是文件治國。政令由文件推行，改革由文件推動，國家由文件治理?！睆埿耪f，正是出于這一點(diǎn)，中國基層政權(quán)（比如居委會、村委會）的一項(xiàng)重要工作職能，就是組織民眾傳達(dá)學(xué)習(xí)最新文件精神，基層的響應(yīng)和貫徹也成為文件內(nèi)容能否落實(shí)的關(guān)鍵。

但文件在落實(shí)過程中，卻出現(xiàn)了不少問題，文件學(xué)習(xí)甚至變成了一種形式。在張小勁看來，“以會議應(yīng)付會議，以文件落實(shí)文件，這反映了我國文件落實(shí)的一個現(xiàn)狀?！?他說，我們常常看到《關(guān)于××的通知》，以及《關(guān)于××通知的通知》的文件。十八大《決定》下發(fā)后一周，我國十多個省都發(fā)了相關(guān)的落實(shí)文件?？雌饋泶蠹沂菭幭瓤趾蟮貙W(xué)習(xí)，但很多都是走過場沒有落到實(shí)處。習(xí)近平在中央黨校開學(xué)典禮上的講話《關(guān)鍵在于落實(shí)》中，曾引用一副對聯(lián)：上聯(lián)是“你開會我開會大家都開會”，下聯(lián)是“你發(fā)文我發(fā)文大家都發(fā)文”，橫批是“誰來落實(shí)”。強(qiáng)調(diào)的就是這個問題。

“不過，這并不是中國文件制度的問題?！睆埿耪J(rèn)為，與英國、德國、意大利等議會制國家的法案相比，我國的文件制定實(shí)則更有效率。英、德等國的一部法案從起草到頒布要經(jīng)過幾年的時間，通過之后不會輕易改變。而我國政治文件的起草就快了很多，可以根據(jù)情況及時調(diào)整。并且，黨內(nèi)會對不合時宜的文件進(jìn)行清理。去年年底，就有200多份文件被宣布失效，這在國外是很少見的。

在張小勁看來，紅頭文件的“快”正好與改革的“變”相適應(yīng)。改革出現(xiàn)什么新情況，紅頭文件迅速做出調(diào)整。所以文件政治是必然的選擇。但有一點(diǎn)需要注意，就是紅頭文件中的個人色彩?！凹t頭文件有很大的灰色空間，特別是基層的政治文件。中國有一句俗語，章子不如條子，條子不如位子，我再加上一句‘位子不如面子’?，F(xiàn)在一些文件明確規(guī)定了企事業(yè)機(jī)關(guān)招聘人員的基本條件，但領(lǐng)導(dǎo)批個條子，就隨便把人塞進(jìn)去了。再比如，大家都知道‘中央八項(xiàng)規(guī)定’，可強(qiáng)調(diào)了很多次，照樣有人違反。這些都是中國文件政治面臨的新挑戰(zhàn)?！?/p>