提速宏觀調(diào)控改革

覃愛(ài)玲

作為今后一段時(shí)期改革發(fā)展綱領(lǐng)性文件的十八屆三中全會(huì)決定中，大量篇幅談到如何完善宏觀調(diào)控體系。

2013年年底，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史透露，國(guó)家發(fā)改委正在會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究起草《完善宏觀調(diào)控體系的意見(jiàn)》，該文件將就完善宏觀調(diào)控目標(biāo)體系、政策手段和決策實(shí)施機(jī)制，增強(qiáng)調(diào)控的科學(xué)性有效性，提出一系列政策措施。

在“市場(chǎng)起決定性作用”的新一輪改革思路下，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該干什么，中央的投資、財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)和土地等各種政策具體走向如何，成為關(guān)注宏觀調(diào)控體系改革的重點(diǎn)。

歲末年初的一個(gè)引人注目的消息是，各地方政府在“跑部”之時(shí)，重點(diǎn)不再是曾經(jīng)最為顯赫的國(guó)家發(fā)改委，而變成了手掌土地資源分配大權(quán)的國(guó)土資源部。從中透露出宏觀調(diào)控改革的最新動(dòng)向。

有意思的是，現(xiàn)任發(fā)改委主任徐紹史正是上一任國(guó)土資源部部長(zhǎng)。也正是在他任內(nèi)，土地參與宏觀調(diào)控獲得了國(guó)務(wù)院高層首肯。

關(guān)于中國(guó)宏觀調(diào)控存在的問(wèn)題，通常的說(shuō)法是，宏觀目標(biāo)與微觀指標(biāo)界限不清，微觀指標(biāo)過(guò)多，過(guò)于重視GDP，體現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量效益、民眾生活和生態(tài)的指標(biāo)不足；在調(diào)控手段上，經(jīng)濟(jì)手段不完善，行政手段多；在決策支撐方面，統(tǒng)計(jì)指標(biāo)不完善，政策研究不夠系統(tǒng)等。

按照文件和相關(guān)官員的說(shuō)法，此次宏觀調(diào)控改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，最大限度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，為市場(chǎng)留出更大空間，原則是更為注意經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提升和社會(huì)發(fā)展性指標(biāo)，從行政手段到更多經(jīng)濟(jì)手段，從數(shù)量調(diào)控到規(guī)劃和總量調(diào)控等，主要內(nèi)容則包括資源品要素價(jià)格市場(chǎng)化、盡量減少和下放國(guó)家對(duì)具體投資項(xiàng)目的審批等。事實(shí)上，這也是最近幾年來(lái)理論界和決策界一直在談?wù)摰膬?nèi)容。

“中國(guó)的宏觀調(diào)控就是國(guó)務(wù)院發(fā)文件到各部委要求執(zhí)行，變化主要表現(xiàn)為各部門(mén)分工的改變。例如，原來(lái)建設(shè)部管房地產(chǎn)，后來(lái)管不住，改為國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合管理了?！眹?guó)家發(fā)改委宏觀研究院一位研究員的說(shuō)法簡(jiǎn)單直接。他認(rèn)為，改革之后總體上應(yīng)該還是這種“上面下文件，各部委執(zhí)行”的情況，只不過(guò)各部委的分工會(huì)發(fā)生一些變化，而且新增了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組這一高層機(jī)構(gòu)后，上下可能會(huì)發(fā)生一些結(jié)構(gòu)性的改變。

目前中國(guó)的貨幣政策獨(dú)立性和財(cái)政部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力都還有待加強(qiáng)。財(cái)政政策方面，在稅種和稅率設(shè)置上，重于政府增收而忽視對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)間接影響的經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用，在支出上，被認(rèn)為效率低下。有堅(jiān)定市場(chǎng)派形象的新任財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉正試圖推進(jìn)一個(gè)對(duì)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有更強(qiáng)調(diào)控能力的財(cái)政制度體系。

在貨幣政策方面，獨(dú)立性仍然有限。匯率和利率作為要素市場(chǎng)的重要價(jià)格，是有效配置資金的決定性因素。中國(guó)實(shí)行的利率和匯率管制制度使得資金往往流向與各級(jí)政府有關(guān)的行業(yè)和企業(yè)，而不是以資金效率進(jìn)行投放，這扭典了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，造成了大量壞賬。

加快利率市場(chǎng)化和人民幣國(guó)際化的改革目前正在穩(wěn)步進(jìn)行，這是宏觀調(diào)控從數(shù)量型為主向價(jià)格型調(diào)控為主的重大內(nèi)容，為貨幣政策調(diào)控走向間接干預(yù)提速。

總體而言，這一輪宏觀調(diào)控改革的精神是，更為“宏觀”、更適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的宏觀調(diào)控。

中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起源于對(duì)嚴(yán)格的計(jì)劃管制經(jīng)濟(jì)的改良。熟悉早期改革歷程的人，對(duì)當(dāng)時(shí)“計(jì)劃”與“市場(chǎng)”此起彼伏的爭(zhēng)論一定印象深刻。正是在對(duì)早期市場(chǎng)發(fā)展的混亂進(jìn)行整治的過(guò)程中，當(dāng)時(shí)中國(guó)最主要的“宏觀調(diào)控”代表人物陳云提出了“鳥(niǎo)籠經(jīng)濟(jì)”理論，認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這只“鳥(niǎo)”，應(yīng)該在政府調(diào)控的“籠”內(nèi)活動(dòng)。

從上世紀(jì)90年代初決定建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，宏觀調(diào)控作為市場(chǎng)的另一面，一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)中持續(xù)的重大存在。某種意義上，它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的一部分。最簡(jiǎn)單地看，從機(jī)構(gòu)傳承上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)的大管家國(guó)家計(jì)委，仍然是每次宏觀調(diào)控政策最主要的部門(mén)。

中國(guó)當(dāng)前決策部門(mén)的宏觀調(diào)控經(jīng)驗(yàn)，主要來(lái)自于對(duì)幾次大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的應(yīng)對(duì)，比如1997年亞洲金融危機(jī)和2008年的世界金融危機(jī)時(shí)的擴(kuò)張財(cái)政。在經(jīng)濟(jì)正常時(shí)期，國(guó)家發(fā)改委一直強(qiáng)調(diào)通過(guò)“小幅微調(diào)”，保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，控制通貨膨脹，促進(jìn)充分就業(yè)。

但中國(guó)式宏觀調(diào)控的內(nèi)容和方式也隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)生著深刻變化，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期主要靠國(guó)家計(jì)劃調(diào)控，逐步形成了主要由國(guó)家計(jì)劃、貨幣政策和財(cái)政政策三者之間相互配合和制約，價(jià)格、土地和產(chǎn)業(yè)政策等其他手段相結(jié)合的綜合性調(diào)控體系。

中國(guó)早已完全放開(kāi)產(chǎn)品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，至今，產(chǎn)品市場(chǎng)處于充分甚至過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)之中，但國(guó)家仍然控制著經(jīng)濟(jì)更為基礎(chǔ)的部分，主要表現(xiàn)為對(duì)資源品要素價(jià)格的控制和重大項(xiàng)目的投資審批權(quán)。

正是對(duì)資源要素價(jià)格的行政管控和政府主導(dǎo)的投資模式，被認(rèn)為是導(dǎo)致目前低成本投資擴(kuò)張和產(chǎn)能大面積過(guò)剩的罪魁禍?zhǔn)住Ｓ纱?，以減少和下放項(xiàng)目審批權(quán)為主的投融資體制改革，推進(jìn)利率、匯率，以及水、石油、天然氣和電力等領(lǐng)域的價(jià)格形成機(jī)制改革，使資源性產(chǎn)品價(jià)格由市場(chǎng)形成，充分反映資源環(huán)境成本，現(xiàn)在被認(rèn)為是利用市場(chǎng)機(jī)制改變低成本擴(kuò)張，淘汰過(guò)剩產(chǎn)能的重要有效手段。這也是當(dāng)前政府加大推進(jìn)市場(chǎng)化改革的重要?jiǎng)恿Α?/p>

從此也可以看出，從90年代初至今的粗放式宏觀調(diào)控手段，在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)造成重大問(wèn)題，很難走下去，必須進(jìn)行改革。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在進(jìn)行常規(guī)性宏觀調(diào)控時(shí)一般都采用經(jīng)濟(jì)手段。行政手段使用的范圍和時(shí)間有嚴(yán)格限制，只有在經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重蕭條、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)受突發(fā)性事件沖擊等特殊情況下才使用行政手段，并且基本是總量調(diào)控。例如，美國(guó)在應(yīng)對(duì)最近的金融危機(jī)中，最引人注目的是美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策。

而由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走過(guò)來(lái)的中國(guó)式市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，宏觀調(diào)控仍然有很強(qiáng)的計(jì)劃性，在2008年的最近一次大規(guī)模宏觀調(diào)控中，人們印象中最深的仍是國(guó)家發(fā)改委的項(xiàng)目審批。

政策界的一個(gè)現(xiàn)實(shí)擔(dān)憂(yōu)是，在法律法規(guī)缺位、使用經(jīng)濟(jì)手段難以奏效的領(lǐng)域，如果不用行政手段，不能取得快速有效的結(jié)果。但這種行政化的手段使用過(guò)度，可能一時(shí)起到對(duì)“市場(chǎng)失靈”的補(bǔ)救作用，但造成的后遺癥極大。

今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，中國(guó)仍將是一個(gè)處于體制轉(zhuǎn)軌中的發(fā)展中國(guó)家，既要實(shí)現(xiàn)總量平衡目標(biāo)，又要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的改革和結(jié)構(gòu)升級(jí)，在這種背景下進(jìn)行的宏觀調(diào)控，顯然不可能達(dá)到如同西方發(fā)達(dá)國(guó)家那樣完全由經(jīng)濟(jì)手段決定，只是在可能的情況下逐步加大比例。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)尤其重要，因?yàn)椤摆s超”需要加速增長(zhǎng)，而且還在于龐大的勞動(dòng)力供給需要更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。李克強(qiáng)總理曾經(jīng)詳細(xì)地陳述過(guò)中國(guó)當(dāng)前“穩(wěn)增長(zhǎng)”的必要性，主要落點(diǎn)亦是放在“保就業(yè)”上。為了穩(wěn)增長(zhǎng)，在內(nèi)需不足的情況下，由政府推動(dòng)的“新型城鎮(zhèn)化”，4G和中西部鐵路大建設(shè)等政策紛紛出臺(tái)。這種與“結(jié)性性改革”相矛盾的老式調(diào)控方式的出臺(tái)，非常典型地表明了中國(guó)經(jīng)濟(jì)和政府管理經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性。

除了與發(fā)展階段特殊性有關(guān)的宏觀調(diào)控問(wèn)題，還有不同路徑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控內(nèi)容差別。

土地是每個(gè)行業(yè)都需要的生產(chǎn)要素。在經(jīng)過(guò)前些年“地王”頻出后，土地已經(jīng)成為中國(guó)城市和工業(yè)發(fā)展的重大瓶頸。按照1998年出臺(tái)的《土地管理法》，國(guó)土資源部每5到10年做一次規(guī)劃，每年則在考慮GDP增長(zhǎng)可能需要的情況下，征求各個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)，制定出具體的年度計(jì)劃，規(guī)定建設(shè)用地總量有多少，各地和部門(mén)的指標(biāo)如何分配等，報(bào)國(guó)家發(fā)改委審批。

當(dāng)前中國(guó)政策界最大的爭(zhēng)議，應(yīng)該莫過(guò)于土地作為資源品是應(yīng)該讓“市場(chǎng)起決定性作用”，還是“規(guī)劃為先”。一段時(shí)間，十八屆三中會(huì)全決定中“市場(chǎng)起決定性作用”表述似乎使得前一種論點(diǎn)占了上風(fēng)，但接下來(lái)官方的種種辟謠，和國(guó)土資源部今后將不再審批東南沿海500萬(wàn)以上人口城市新增建設(shè)用地的發(fā)言，讓人回到了現(xiàn)實(shí)：土地的規(guī)劃調(diào)控作用不僅沒(méi)減小，而是極大地加強(qiáng)了，中央現(xiàn)在甚至試圖將它當(dāng)作進(jìn)行大規(guī)模產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、發(fā)展中西部工業(yè)的重要工具。

顯然，中國(guó)式宏觀調(diào)控要過(guò)渡到如發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，主要以經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行，仍有漫長(zhǎng)的路要走。