維穩(wěn)大變局

葉竹盛

像往常一樣，2014一開年，一場面向全國政法系統(tǒng)的會議召開了。和往常不一樣的是，這場會議的名稱悄然從“全國政法工作會議”升格為“中央政法工作會議”。升格之后的大會迎來了“史上最豪華”的出場陣容，中共中央總書記習(xí)近平和中央政治局常委劉云山、張高麗均出席了會議，而往年出席大會的最高官員一般是中央政法委書記。

落幕不久的十八屆三中全會出臺了一份全面深化改革的總綱，其中大量涉及政法系統(tǒng)的改革舉措。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定可以說是中國30多年改革開放時代的兩大關(guān)鍵詞，但與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一步步漸進(jìn)的卓有成效的深化改革相比，維穩(wěn)機(jī)制的改革卻每每舉步維艱。

1989年后，中央政法委因應(yīng)維穩(wěn)的嚴(yán)峻形勢而重生，維穩(wěn)成了政法系統(tǒng)的核心任務(wù)。近年來，維穩(wěn)新思維成了官方、學(xué)界和媒體討論的熱門話題，維穩(wěn)體制改革端倪初現(xiàn)。

如今，在新一輪全面改革的背景下，求變之中的政法系統(tǒng)將謀定怎樣的維穩(wěn)新格局？

2008年前后，中國的維穩(wěn)被推向了“極致”。奧運會、金融風(fēng)暴、全國“兩會”和60周年國慶，種種重大議程之下，中國從經(jīng)濟(jì)到政治到社會問題，都給“維護(hù)大局穩(wěn)定”帶來了極大挑戰(zhàn)。作為應(yīng)對，以政法系統(tǒng)為主體的“維穩(wěn)機(jī)器”全力開動，除在各地強(qiáng)力將不和諧因素消滅在萌芽階段以外，一個“水泄不通”的環(huán)北京維穩(wěn)帶也牢牢設(shè)立了。

從結(jié)果上來看，“極致”的維穩(wěn)態(tài)勢取得了預(yù)定的成果，中國又一次順利闖過了政治、經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)卡。然而，也因此將運行了20多年的維穩(wěn)體制中的問題集中暴露出來，各方各界呼吁維穩(wěn)新思維。

中國政法大學(xué)應(yīng)星教授，長期研究“維穩(wěn)”，他歸納出了三種維穩(wěn)的基本方式，“拔釘子”、“開口子”和“揭蓋子”。分別指強(qiáng)力打壓、給予政策優(yōu)惠和經(jīng)濟(jì)補償、懲處涉事官員。這些以行政為主導(dǎo)的維穩(wěn)技術(shù)在民眾和官員之間造就了“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的機(jī)會主義心理，使維穩(wěn)陷入了“天價維穩(wěn)”的困境和“越維越不穩(wěn)”的悖論之中。在應(yīng)星看來，這樣的維穩(wěn)政治學(xué)是一把雙刃之劍，雖有短期之效，卻容易陷入死循環(huán)，難以自拔。

更令人擔(dān)憂的是，按照學(xué)界的通行觀點，官僚機(jī)關(guān)總有自我膨脹的傾向，維穩(wěn)雖然是國家層面的核心任務(wù)，但卻可能被體制“綁架”，變成實現(xiàn)官員個人和部門利益的“工具”。

2010年，人民日報社旗下的《人民論壇》雜志曾對維穩(wěn)異化的現(xiàn)象做過調(diào)查，近八成受調(diào)查者認(rèn)為一些地方政府借維穩(wěn)名義不作為或亂作為現(xiàn)象“較嚴(yán)重”。這些現(xiàn)象包括以維穩(wěn)的名義瞞報重大事件的信息、干涉司法個案、濫用警力征地等等。

在機(jī)構(gòu)層面，一些學(xué)者也觀察到，維穩(wěn)可能成為一些部門“養(yǎng)癰自重”的重災(zāi)區(qū)。一個淺顯的邏輯是，因維穩(wěn)而存在的機(jī)構(gòu)和職位，在越不穩(wěn)定的環(huán)境下，其重要性越突出，獲得的權(quán)力和投入也越大。消滅了“不穩(wěn)定因素”無疑等同于消滅維穩(wěn)部門自身，這顯然不符合理性計算的結(jié)果。這種逆反邏輯之下，更深層的悖論必然會出現(xiàn)。

《人民論壇》的調(diào)查顯示，七成以上受訪者認(rèn)為異化最嚴(yán)重的是維穩(wěn)的目的，官員“只保自己官帽，不管群眾疾苦”，此外近兩成認(rèn)為最大的問題是維穩(wěn)只“重視最后結(jié)果，不重源頭”。南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授徐行分析說，個別地方官員維穩(wěn)的出發(fā)點不是社會穩(wěn)定，而是“為了保住自己的位置，為了從維穩(wěn)中撈取更大的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益”。

沉疴待治。2009年的甕安事件和2011年的烏坎事件先后給維穩(wěn)的主政者敲了一記警鐘。維穩(wěn)思維在話語層面上也在烏坎事件之后發(fā)生了根本改變。如果說北京奧運后，反思維穩(wěn)主要在強(qiáng)力還是柔性的操作層面上展開，那么烏坎之后，權(quán)利維穩(wěn)取代了權(quán)力維穩(wěn)，根本上改變了維穩(wěn)的性質(zhì)。

此次中央政法工作會議的召開，傳達(dá)出維穩(wěn)新思維已在最高層成為共識。習(xí)近平在大會的講話中提出，促進(jìn)社會公平正義是政法工作的核心價值追求。這是一個切中要害的提法。

近年來，甕安事件等激烈的群體性事件中，司法機(jī)關(guān)也成為群眾“沖擊”的目標(biāo)。司法公信力的滑坡是權(quán)力維穩(wěn)的必然結(jié)果，法院和檢察院在維穩(wěn)序列中往往處于被動的位置，這道社會公平正義的“最后底線”，先是被權(quán)力借維穩(wěn)之名突破，再就是不被求告無門的民眾所信賴。

習(xí)近平在大會上提出了四個“決不”：“決不允許對群眾的報警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權(quán)力侵犯群眾合法權(quán)益，決不允許執(zhí)法犯法造成冤假錯案?！边@意味著司法機(jī)關(guān)受權(quán)力主導(dǎo)，以壓制進(jìn)行維穩(wěn)的思路，將調(diào)整為以權(quán)利維護(hù)為目標(biāo)的回應(yīng)型維穩(wěn)。

最為系統(tǒng)性的思維轉(zhuǎn)變，則在于對“法治方式和法治思維”的強(qiáng)調(diào)。法治維穩(wěn)方式區(qū)別權(quán)力維穩(wěn)方式的關(guān)鍵在于兩點，首先自然是摒棄結(jié)果導(dǎo)向的權(quán)力思維，這種思維只要能夠達(dá)到穩(wěn)定目標(biāo)，則不擇手段。此次政法工作會議提出了“法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越”的概念，中央政法委書記孟建柱稱之為“底線思維”，不能以違法的手段追求維穩(wěn)的目標(biāo)。

其次是不能單純以政治性的眼光來看待社會不穩(wěn)定的問題，法治維穩(wěn)的思維要求將民眾合理合法的利益訴求當(dāng)作法律問題，通過司法的途徑解決。這就進(jìn)一步要求區(qū)分政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定問題，而即便是政治穩(wěn)定問題，也可以尋求法律途徑的解決。中央黨校教授張恒山認(rèn)為，維穩(wěn)思維的轉(zhuǎn)變，對于“徹底擯棄傳統(tǒng)的階級斗爭思維、突出維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益具有重大意義”。

維穩(wěn)的新思維已經(jīng)越來越清晰，已經(jīng)取代了舊的官方話語，但觀念的轉(zhuǎn)變只有配合以體制的變革，才能迎來新的格局。

從十八大到今年的中央政法工作會議，眾多有關(guān)政法機(jī)關(guān)的改革方案擺上了臺面，一些已經(jīng)落實，另一些則正在制定詳細(xì)方案和時間表，蓄勢待發(fā)。種種跡象表明，配合維穩(wěn)新思維，在制度層面上的一次“二十載未遇之大變局”即將開啟。

先是運行了近60年的勞教制度被廢除。勞教一度被認(rèn)為是“維穩(wěn)利器”，由公安機(jī)關(guān)一家主導(dǎo)，包羅了眾多說不清道不明的“口袋罪”，也因此具備很大的“靈活性”。在正式“廢勞”之前，全國許多地方已經(jīng)實際上停止了勞教。盡管新的替代性制度，例如《社區(qū)矯正法》等還未出臺，但在近一年的“制度真空期”內(nèi)，中國的維穩(wěn)形勢并未惡化，甚至據(jù)統(tǒng)計，維穩(wěn)經(jīng)費和群體性事件雙雙降低。

另一個悄然發(fā)生的變化是，自2012年起，各地政法委書記大多已不再由公安局長兼任。一個超脫于公檢法三家之上的政法委書記，將更可能帶領(lǐng)政法委回歸統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政法工作這一宏觀職能，而不只是倚重公安局一家。據(jù)著名法學(xué)家李步云發(fā)表在媒體的文章回憶，卸任公安部長后接任中央政法委書記的孟建柱有一次會上和他說起取消勞教制度時表示，“過去是公安部門反對取消勞教，我是公安部長不好說話，現(xiàn)在我不是部長了，就要提出勞教制度改革”。

去年年初的全國政法會議上，孟建柱對中央政法委的領(lǐng)導(dǎo)們說：“領(lǐng)導(dǎo)們就不要對具體個案做出批示了，讓各個司法機(jī)關(guān)放手去做就行了?！?/p>

2013年以來，由中央政法委牽頭，公檢法等司法機(jī)關(guān)“聯(lián)動”的事例增多，例如在政法委的協(xié)調(diào)下，“兩高”出臺了打擊食品安全犯罪的司法解釋，聯(lián)合發(fā)布了打擊環(huán)境污染的司法解釋，公檢法司四部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》，回應(yīng)了社會關(guān)切的食品安全、環(huán)保和嫖宿幼女等熱點問題。

另一涉及維穩(wěn)的改革指向的是信訪領(lǐng)域。2013年起，在中央政法委的主導(dǎo)下，信訪部門不再受理涉法涉訴信訪，改由政法機(jī)關(guān)統(tǒng)一受理。國內(nèi)多地已先后展開了試點工作。北京市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年以來，北京市政法機(jī)關(guān)受理的初信初訪中，已有50.1%的案件導(dǎo)入法律渠道。

此外，中央政法委正在制定涉法涉訴信訪終結(jié)制度，將分別由中央和省級的政法機(jī)關(guān)做出終結(jié)信訪的裁決。以往信訪工作主要由黨政部門主導(dǎo)，涉法信訪除了在個案可能影響司法終局判決的權(quán)威性以外，還給黨政干涉司法開通了“合理”的制度渠道。信訪的“分流”改革，“行政的歸行政，司法的歸司法”，顯然將有助于司法機(jī)關(guān)獨立地行使職權(quán)，確立法律上裁判的最終權(quán)威。

如果說以上改革主要發(fā)生在體制的橫向安排的層面上，那么全面深化改革方案中提出的地方司法機(jī)關(guān)在人事和財政上脫離地方的改革，由于涉及維穩(wěn)體制的垂直層面，則可能帶來更為深遠(yuǎn)的影響。

垂直管理的改革落實后，地方司法機(jī)關(guān)相對獨立于同級黨政機(jī)關(guān)，具體到中觀層面，則意味著地方黨政主導(dǎo)下編織出來的各項維穩(wěn)工作指標(biāo)，將無法直接影響到司法機(jī)關(guān)日常運作。以往哪怕是一個行政部門也能向法院、檢察院下達(dá)某項工作的考核指標(biāo)，由于牽扯到人事和財政的安排，兩院只得被納入到當(dāng)?shù)氐木S穩(wěn)體系中。

信訪的分流改革加上司法機(jī)關(guān)的垂直管理，顯示維穩(wěn)格局將從“單塊多層”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸鄩K多層”，行政和司法將成為維穩(wěn)的不同主體，相互制約，而不再是混淆不清，鐵板一塊。

就像中國其他領(lǐng)域的改革一樣，觀念的障礙不再像改革之初一樣頑固，不再成為改革的根本阻力。經(jīng)過20多年的發(fā)展，頗大的維穩(wěn)機(jī)器早已深入中國的政治、社會和經(jīng)濟(jì)肌理，利益網(wǎng)絡(luò)盤根錯節(jié)，難以剝離，更難以回歸單純的為了公平正義的價值目標(biāo)。讓維穩(wěn)新格局成為可能需要更堅決的行動，正如習(xí)近平在是次大會上要求堅定掃除政法領(lǐng)域腐敗的講話，強(qiáng)調(diào)要以“最堅決的意志”、“最堅決的行動”，“堅決清除害群之馬”。

畢竟，除舊才能迎新！