墨西哥水資源管理沿革

墨西哥南部位于熱帶地區(qū)，北部屬溫帶氣候，與撒哈拉大沙漠、阿拉伯大沙漠同在一個緯度上。墨西哥突出的地理特征決定了其氣候的多樣性。

墨西哥的地理位置和地形特征直接影響著水資源的可利用性。其2/3的國土為干旱或半干旱地區(qū)，這些地區(qū)每年的降雨量不到500 mm。而東南部為濕潤地帶，每年的降水量超過2 000 mm。大部分地區(qū)的降水多集中于夏季，且雨勢兇猛。另有某些地區(qū)常年的降雨和干旱都會對城市的水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)部門以及人民健康產(chǎn)生極為不利的影響。

1997年，為了管理和保護水資源，墨西哥政府將國家分為13個水文行政區(qū)，每個水文行政區(qū)包括幾個流域和各自的市政邊界。墨西哥流域第13區(qū)人口眾多，該區(qū)域提供了其國內(nèi)大部分國民生產(chǎn)總值，但可再生水資源少；而其他地區(qū)在國民生產(chǎn)總值中的貢獻參差不齊，人口特征各異，可再生水資源分布不均，如南邊境第6區(qū)的可再生水資源數(shù)量最大，但人口較為稀少，對國民生產(chǎn)總值的貢獻也不大。

1 法制及體制框架的變革

自前西班牙時代開始的水資源管理，包括位于阿納瓦克流域的防洪、灌溉、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)等水利工程。在這一時期末，水壩、道路以及路障將大墨西哥湖分為數(shù)個獨立的部分，旨在控制附近湖泊和河流的水流，以防止洪水和系統(tǒng)逐漸鹽化。2個路障將墨西哥和特斯科科湖分離開來。后來，在總督統(tǒng)治期間，突出的貢獻包括城市的運輸、分配 、儲藏和排水工程以及農(nóng)業(yè)、采礦和海港工程的建設(shè)。以普特佩克渡槽為例，渡槽發(fā)源于山頂，通過拱形結(jié)構(gòu)連接塔庫巴亞交叉路口，然后經(jīng)由查普特佩克大道最終止于薩爾托的德爾阿瓜噴泉。

在殖民統(tǒng)治時期，水被看做是西班牙王室的財產(chǎn)，只有經(jīng)過王室授權(quán)才能作為私用。

1908年，隨著墨西哥的獨立，開始對水資源問題進行立法，緊接著是1910年《聯(lián)邦用水管理法》的出臺，其中涉及了供水來源的分類、用水管理及特許權(quán)制度的形式。1926年實施的《聯(lián)邦水利灌溉法》，促進了大型水利工程的建設(shè)。1934年，墨西哥政府又出臺了《國家水權(quán)法》，并于1936年發(fā)布了其實施條例。1956～1958年，頒布了《地下水使用與管理法》，用于管理地下水的抽取和使用。1972年的《聯(lián)邦水資源法》和1975年的《國家水資源規(guī)劃》相繼問世，而這仍然只是一個規(guī)劃的模型。

另一個重要的立法時期始于1982年，在當(dāng)時出臺的《聯(lián)邦費用法案》中規(guī)定，有償使用國內(nèi)地表水和地下水是一項義務(wù)。到目前為止，這部法律共經(jīng)歷了2次根本性修改：①1986年規(guī)定，根據(jù)地區(qū)水資源的可利用量進行收費；②1991年新增了對未達標(biāo)排放的廢水進行收費的條款。1992年，《國家水法》(NWL)出臺，該法主張讓更多的市民參與到水利基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)和運作、土地使用的立法、水資源的綜合可持續(xù)發(fā)展及其商品和服務(wù)中來，以保證綜合管理水資源重要目標(biāo)的貫徹。2a后，頒布了其實施條例。最終，于2004年4月29日頒布了《國家水資源法》的修改版。修改版主要對墨西哥國家水資源委員會(NWC)近期實施的新措施提供法律支持。

在墨西哥，對水資源的管理是基于“水資源屬于國家所有”的原則，因為《墨西哥合眾國憲法》(主要法案)第27條將墨西哥領(lǐng)土范圍內(nèi)水資源的所有權(quán)賦予了國家。

1917年，隨著農(nóng)業(yè)與發(fā)展部(MAD)的重組，成立了水土與人居管理部。1926年，根據(jù)《聯(lián)邦水利灌溉法》的規(guī)定，成立了國家灌溉委員會(NIC)，負責(zé)聘請美國工程師來指導(dǎo)首個大型灌溉工程的修建和本國工程師的培訓(xùn)。1933年，這支由墨西哥和美國工程師組成的隊伍成立了技術(shù)咨詢部門，負責(zé)水利工程的修建、審查工作的實施、工程技術(shù)狀況的檢驗、組織細致的專門研究工作并對整個工程進行監(jiān)測，所有這一切都圍繞著建成高質(zhì)量的水利工程這個目標(biāo)。好幾座壩都是在此期間建成，如圣熱特魯?shù)纤箟巍⑺了箟魏臀挥谛氯R昂與科阿韋拉之間的唐馬丁壩、曼特城大壩、危地馬拉大壩、杜蘭戈大壩以及米卻肯州的特普克斯特佩克壩和普盧塔克艾麗亞斯卡耶斯壩。

1946年，由于國家灌溉委員會的解體和水資源部的成立，技術(shù)咨詢部門被安排到專門的政府秘書部。1940～1950年，眾多計劃紛紛出爐，為了制定用水管理目標(biāo)和策略，一些地方和部門層次的水資源委員會也相繼成立。1989年，墨西哥國家水資源委員會(NWC)作為一個獨立機構(gòu)成立。自1994年12月以來，它便成為了新組建的環(huán)境自然資源與漁業(yè)部的一部分，自2007年以來，環(huán)境自然資源與漁業(yè)部又改稱環(huán)境與自然資源部。

2 1977年以來的水資源管理

繼馬德普拉塔會議之后，又有17次關(guān)于水資源的會議和幾個相關(guān)的論壇或峰會相繼召開，并就水資源問題提出了12份宣言、6份行動計劃、一份國際供水與衛(wèi)生10 a計劃、一份題為“為所有人提供水”的10 a計劃，以及一份國際淡水年計劃和召開5次世界水資源論壇的建議。

2.1 法制框架

目前，墨西哥水資源管理法制框架的依據(jù)是《墨西哥聯(lián)邦政府憲法》、NWL、《聯(lián)邦費用法》、《聯(lián)邦公共工程與水利基礎(chǔ)設(shè)施完善法》以及一些州和地方有關(guān)水資源的法律。其中，NWL對憲法中的第27條作了調(diào)整。

私人和公共用戶只有獲得國家水資源委員會的特許權(quán)或許可，才能獲得一般用水或生活用水。

墨西哥歷史上管理供水與衛(wèi)生設(shè)施的國家機構(gòu)有：1917年成立的農(nóng)業(yè)與發(fā)展部、1926年成立的墨西哥國家灌溉委員會、1948年成立的人力資源部(MHR)、1976年成立的人居與公共工程部(MHSPW)、1982年成立的城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境部(MUDE)、1982年成立的農(nóng)業(yè)與水資源部(MAWR)以及成立于1989年且至今仍在運行的墨西哥國家水資源委員會。

2.2 1981～1990年的水資源管理

聯(lián)合國水資源大會批準(zhǔn)的國際供水和衛(wèi)生10 a計劃于1981～1990年實施，該計劃來自于1976年在加拿大溫哥華的聯(lián)合國人居會議上世界各國都支持的提案。聯(lián)合國大會在1980年11月宣告了這個提案，旨在改善和促進飲用水和衛(wèi)生設(shè)施覆蓋面的擴大，使盡可能多的人受益，特別是農(nóng)村和邊遠地區(qū)。

世界衛(wèi)生組織和泛美衛(wèi)生組織全身心致力于國際供水和衛(wèi)生10 a計劃的目標(biāo)。與此同時，根據(jù)馬德普拉塔會議的建議，建立了供水和衛(wèi)生設(shè)施網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，這樣不僅能滿足信息需求，而且能使信息在整個拉丁美洲和加勒比地區(qū)共享。

在20世紀(jì)80年代早期，人居與公共工程部把系統(tǒng)的操作和維護移交給州政府，或直接轉(zhuǎn)交給市政府。然而，由于市政府人力資源和預(yù)算缺乏，經(jīng)常導(dǎo)致水利設(shè)施基金被用于其他需求。

1983年2月3日,立法機關(guān)通過了一項法案,包括增加和修改憲法第115條,其中規(guī)定了市政府的活動。同時也表明，飲用水和衛(wèi)生是市政府的主要責(zé)任。為此，要求州政府對憲法進行修改。盡管修改后的憲法已經(jīng)把上述責(zé)任授權(quán)給了市政府，但同時也保留了州政府應(yīng)負的部分責(zé)任。

為了遵守有關(guān)飲用水的法律條款，一些聯(lián)邦機構(gòu)達成了向州政府轉(zhuǎn)移系統(tǒng)建設(shè)和管理的協(xié)議，這份協(xié)議發(fā)表在1983年9月26日的聯(lián)邦官方雜志上。1988年，32個州(31個州和一個聯(lián)邦地區(qū))中的21個是由州一級政府來管理與供水和衛(wèi)生有關(guān)的水服務(wù)， 而剩下的11個州則將這一職能移交給了市級政府。

1989年，為了制定一個持久的水資源政策，成立了國家水資源委員會，它的成立改善了對自由市場的監(jiān)管機制。國家水資源委員會負責(zé)大型水工程，同時也負責(zé)管理用戶委員會所掌管的灌溉地區(qū)和州與市所掌管的衛(wèi)生服務(wù)。

國家水資源委員會作為一個提供水服務(wù)、污水處理和衛(wèi)生的國家監(jiān)管機構(gòu)，自成立以來，在制定新的水資源政策上發(fā)揮著明確和積極的作用。

國家水資源委員會的建立，促使馬德普拉塔會議中的幾項提議都得以實施，其中包括建立一個在水資源數(shù)據(jù)收集方面承擔(dān)廣泛職能的國家部門，合理協(xié)調(diào)地分配部門職能，建立信息收集、處理、存儲以及信息傳播數(shù)據(jù)庫，(如果可能，最好根據(jù)聯(lián)合國關(guān)于設(shè)備、技術(shù)和數(shù)據(jù)兼容標(biāo)準(zhǔn)化專門機構(gòu)的建議)擴大長期監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，利用現(xiàn)有的氣象和水文系列數(shù)據(jù)來研究氣候和水資源的季節(jié)性及年度差異。

直到1996年，墨西哥31個州中的17個已經(jīng)頒布了新的法律或修改了之前的立法。其他的14個州保留了之前的立法。1996年，NWC采取的政策盡管沒有在所有州實施，但是仍舊取得了顯著的進步。

此外，國家水資源委員會還提出了以下提議：

(1) 確認對水資源及地下水的評估，包括降水、蒸發(fā)和流失、國家范圍內(nèi)的湖泊及池塘的水量，并公布流域和含水層的可供水量。

(2) 根據(jù)需要對技術(shù)、測量工具、自動化水文氣象站點進行標(biāo)準(zhǔn)化，并且為不同知識層次的氣象、水文學(xué)和水文地質(zhì)學(xué)等方面和人才建立培訓(xùn)計劃。

(3) 作為水資源評估的一部分，與衛(wèi)生部合作，由國家水資源委員會引進清潔水和實施清潔海岸計劃，以預(yù)防與用水和水上娛樂活動相關(guān)的疾病。

(4) 關(guān)于衛(wèi)生設(shè)施，自1994年以來，在BOT方案下的私人投資已經(jīng)超過10億美元,主要用于污水處理廠的建設(shè)，目前的總處理能力已達24 122 L/s。然而，費用的支付一直是一個問題,因為對工廠增加的費用是基于消費者價格指數(shù),而且增加對市政服務(wù)的收費需要得到市政委員會批準(zhǔn)。

(5) 為超過550萬人口提供飲用水，污水處理量已經(jīng)增加了幾乎9%，這就意味著有1300萬的人口首次享用這項服務(wù)。

3 管理現(xiàn)狀

國家水資源委員會在墨西哥是一個兼有行政、管理、技術(shù)和咨詢職能的水資源管理機構(gòu)，在 13個流域水文行政區(qū)域行使其職責(zé)。

用于消費的可再生水比重是一個表示水資源壓力程度的指標(biāo)。如果該指標(biāo)超過40%，則意味著水資源形勢嚴(yán)峻。總的來說，國家承受著17.4%的水資源壓力。這個比例被認為是中等水平，但該國的中部、北部以及西北地區(qū)則面臨著更高程度的水資源壓力。

由于使用量很大，地下水的重要性顯而易見，近37%的用水量(2008年為295億m3)是來自地下水。為了管理地下水，劃分了653個含水層。從20世紀(jì)70年代起，過度開發(fā)的含水層的數(shù)量逐步增長，即由1975年的32個含水層，到1985年的80個，再到2001年的97個，直至在2008年12月31日的101個含水層。在這些被過度抽取的含水層中，已有58%的地下水被提取用于所有用途。近期的研究結(jié)果表明，含水層是被過度抽取還是在合理使用，取決于取水量和補給量的比率。

墨西哥的河流構(gòu)成了633 000 km的水網(wǎng)。其中包括徑流量占全國87%的50條河流，其流域面積占國土面積的65%。

另外7條河流的流域面積占國家領(lǐng)土面積的22%。其中，巴爾薩斯河和圣地亞哥的河水匯入到太平洋，另有5條河流則匯入到墨西哥灣。從地表面積上來說，最大的流域是拉奧格蘭德河和巴爾薩斯河,而最長的流域是拉奧格蘭德河和烏松布河。萊爾馬河、安格萬河和納薩斯河為該國內(nèi)陸河流。

國家水資源委員會認識到，預(yù)防和控制污染是水資源管理中最重要的挑戰(zhàn)之一。因此，需要在全國范圍內(nèi)建立一個水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，包括監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)、實驗室網(wǎng)絡(luò)以及一個水質(zhì)評估系統(tǒng)，該系統(tǒng)依據(jù)用水水質(zhì)的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)確認水體是否被污染。這樣可以確保制定有效的策略以控制水體污染這一迫切的問題。

運用3個指標(biāo)進行水質(zhì)評估，即5 d生化需氧量(BOD5)、化學(xué)需氧量(COD)以及懸浮固體總量(TSS)。BOD5和COD主要用于測定來自市政及非市政廢水中有機物質(zhì)的含量，這些水質(zhì)監(jiān)測點主要位于人類活動較集中的區(qū)域。

在墨西哥，每一座城市都有責(zé)任為市民提供健康的飲用水，同時對廢水進行處理。在公共用水供應(yīng)方面，地下水占主導(dǎo)，達到了62%。盡管在過去10a中，地表水對公共用水的特許使用量增加了28%。

國家水資源委員會認為，可飲用水覆蓋范圍應(yīng)包括這些人，他們能用水管輸水到自己家中、或者房屋之外的附屬場地范圍內(nèi)、公用水龍頭或者其他家庭。覆蓋范圍內(nèi)的人群并不一定有水質(zhì)很好的水可供使用。

2009年底,用水覆蓋范圍在城市地區(qū)已經(jīng)達到94.3%,農(nóng)村地區(qū)為76.8%，全國范圍內(nèi)為90.7%。截至2009年底，污水處理覆蓋率為86.8%,其中城市地區(qū)為93.9%，農(nóng)村地區(qū)為61.8%。

國家水計劃2007～2012年設(shè)定了將60%的市政廢水在污水系統(tǒng)中集中處理的目標(biāo)，目前的污水處理率是42.1%。

4 水政策

為了支持2007～2012年度國家發(fā)展計劃的目標(biāo)，促進社會發(fā)展和經(jīng)濟的全面可持續(xù)增長，墨西哥建立了總體政策目標(biāo)，為水資源管理部門的短期、中期和長期計劃和行動的制定與執(zhí)行提供構(gòu)思和實施框架。

(1) 緩解對弱勢社會群體供水服務(wù)的延遲；

(2) 強化流域環(huán)境衛(wèi)生的綜合管理；

(3) 對使用國家水資源，應(yīng)獲得法律權(quán)利和相關(guān)所有權(quán)；

(4) 使水價合理化，以促進其可持續(xù)發(fā)展；

(5) 擴展社會群體參與水資源規(guī)劃和使用的渠道；

(6) 在新的聯(lián)邦框架中，持續(xù)并逐步將管理權(quán)限下放給地方當(dāng)局，以更有效地管理水資源；

(7) 為保護未來的水資源數(shù)量和質(zhì)量，對灌溉、生活和工業(yè)部門實施更高效的用水模式。

自20世紀(jì)70年代末，國際社會特別關(guān)注水資源的持續(xù)消耗和退化趨勢，并建議采用整體方法對其實施管理。同時，建議利用經(jīng)濟機制達到水資源的合理利用。

5 結(jié) 語

提供飲用水、污水處理和公共衛(wèi)生服務(wù)是未來面臨的重大挑戰(zhàn)，尤其是對嚴(yán)重落后的農(nóng)村和部分城市地區(qū)。

應(yīng)增加公共衛(wèi)生和對排放物監(jiān)控的覆蓋率，并以此作為對全國水體污染預(yù)防和控制的機制極其重要。此外，必須考慮對環(huán)境破壞的分析評估，根據(jù)來自衛(wèi)生部的數(shù)據(jù)，公共衛(wèi)生投入1美元，相當(dāng)于為健康省下10美元。

鑒于大多數(shù)被污染河流中水質(zhì)的惡化程度、污染物的多樣性和氣候變化的影響，非常有必要增加監(jiān)測站點的數(shù)量。

接下來，必須以一種整體的方式面對替代供水水源的選擇、地下水消耗的減少和含水層的保護。據(jù)估計，到2030年，居住人口將會達到1.25億，這將使需水量增長25%，而增加的需水量將主要在缺水地區(qū)。

在墨西哥，首要用水大戶同樣是農(nóng)業(yè)?？紤]到墨西哥是世界五大生物多樣性最豐富的國家之一，因此，切實執(zhí)行環(huán)境流來保護水生生態(tài)系統(tǒng)功能顯得非常重要。

必須實施適應(yīng)和減緩措施，以解決氣候變化所引起的海平面上升、持續(xù)干旱或大暴雨等現(xiàn)象。

為了在水資源管理中做出正確和及時的決策，水量和水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)代化和擴展非常重要。

最后，盡管取得了一些重大的進步，但墨西哥的發(fā)展以及經(jīng)濟、社會、環(huán)境問題的全球化趨勢，是其實施水資源管理所需面對的新的挑戰(zhàn)。