戶籍制度改革不是要消滅農(nóng)民

朱啟臻

取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，并不是把鄉(xiāng)村變成城市，也不是消滅農(nóng)民，更不能傷害農(nóng)民利益。

自1958年中國實施戶口登記條例開始，城鄉(xiāng)戶籍制度就把中國公民分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，成為“二元社會結(jié)構(gòu)”最顯著標(biāo)志之一。附加在戶籍制度上的科教、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老、糧食與副食品供應(yīng)等一系列福利政策，催生了一系列不平等的制度體制，在城鄉(xiāng)之間形成了難以逾越的鴻溝。

很長一段時間里，農(nóng)村許多居民都夢想著把農(nóng)業(yè)戶籍變成非農(nóng)戶籍，而考學(xué)、當(dāng)兵、招工曾經(jīng)是擺脫農(nóng)民身份的僅有渠道，也是形成千軍萬馬過“獨木橋”現(xiàn)象的重要原因。改革開放以后，農(nóng)民或出高價為子女購買非農(nóng)戶籍，或通過婚姻關(guān)系實現(xiàn)戶籍遷移，或通過購買城市房產(chǎn)實現(xiàn)戶籍變更，也有的通過就地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，使農(nóng)村居民享受到甚至比城市居民更優(yōu)越的福利，但農(nóng)業(yè)戶口的身份標(biāo)簽始終纏繞著農(nóng)村居民。因此，取消戶籍差別，實現(xiàn)自由遷移和享受同等的公共服務(wù)就成為農(nóng)村居民的迫切愿望。

近日，國務(wù)院公布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，這標(biāo)志著我國實行了半個多世紀的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式開始退出歷史舞臺。

打破“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的戶口界限，使公民獲得統(tǒng)一的身份，是繼20世紀80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后又一次對農(nóng)民的“解放”，還農(nóng)民以遷徙的自由，為農(nóng)民的自由發(fā)展提供可能。統(tǒng)籌戶籍制度充分體現(xiàn)公民有居住和遷移的自由權(quán)利，剝離、剔除附著在戶籍關(guān)系上的種種限制，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機會面前地位平等，是同步實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化十分重要的前提。

需要指出的是，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，并不是把鄉(xiāng)村變成城市，也不是消滅農(nóng)民，更不能傷害農(nóng)民利益，因此特別需要認識以下三個問題。

第一，戶籍改革不是不要農(nóng)民。有人說戶籍改革后就沒有農(nóng)民了，這是對戶籍和農(nóng)民概念的誤解。戶籍是國家以戶為單位記載人口基本信息的法律文書，也是公民的重要身份證明。取消農(nóng)業(yè)戶口，不是取消農(nóng)民。農(nóng)民是占有土地并從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人，體現(xiàn)的是職業(yè)特征。只要有農(nóng)業(yè)存在，只要有人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，就一定有農(nóng)民。過去身份意義的農(nóng)民隨著戶籍改革而消失了，未來的農(nóng)民主體應(yīng)該是新型職業(yè)農(nóng)民。農(nóng)村居民獲得了與城鎮(zhèn)居民同等的非農(nóng)就業(yè)權(quán)利，農(nóng)民不再是唯一的職業(yè)選擇；同樣，未來新型職業(yè)農(nóng)民可以來源于任何愿意從事農(nóng)業(yè)又有從事農(nóng)業(yè)能力的人，這樣就實現(xiàn)了職業(yè)選擇的開放性和伴隨職業(yè)活動的遷徙自由。

第二，戶籍改革不是強迫農(nóng)民進城。有人錯誤地認為，取消了農(nóng)業(yè)戶籍就沒有了城鄉(xiāng)差異，甚至鄉(xiāng)村就從此消失了。這是對城鎮(zhèn)化的誤解和對鄉(xiāng)村價值的忽視。取消戶籍界限，建立統(tǒng)一的戶籍管理制度，有助于鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，有利于農(nóng)村富余勞動力和農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。但是這種轉(zhuǎn)化首先是建立在尊重農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，只有農(nóng)民在城鎮(zhèn)有了穩(wěn)定職業(yè)，有了住房，解決了醫(yī)療、養(yǎng)老、子女就學(xué)等問題，具備了生存與發(fā)展的條件，他們才愿意離開鄉(xiāng)村到城市居住，進而轉(zhuǎn)化為市民。不顧客觀條件和農(nóng)民意愿強迫農(nóng)民進城與限制農(nóng)民流動一樣，都是對規(guī)律的違背。其次，城鎮(zhèn)化是建立在對鄉(xiāng)村價值認識基礎(chǔ)上的。城鄉(xiāng)各有其不可替代的功能，城鎮(zhèn)化不是以消滅鄉(xiāng)村為前提，而是要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)各自優(yōu)勢，實現(xiàn)其功能的互補。除了引導(dǎo)農(nóng)民進城，還有就地城鎮(zhèn)化、就地市民化的道路可供選擇。

第三，戶籍改革不能剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利。有人擔(dān)心取消了農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)民的土地權(quán)益就會喪失。其實，戶籍制度并不影響土地集體所有制的性質(zhì)，也不影響集體成員的資格，因此集體土地的所有權(quán)、集體成員的承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等并不因此而改變。相反，只有進一步強化這些權(quán)利，穩(wěn)定現(xiàn)有承包關(guān)系長久不變，加快土地確權(quán)登記頒證，依法保障農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，切實保護集體經(jīng)濟組織成員的集體財產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)，才能在此基礎(chǔ)上堅持自愿、依法流轉(zhuǎn)的原則，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)和人口轉(zhuǎn)移，探討城鎮(zhèn)化居民的土地退出機制。城鎮(zhèn)化要注意給農(nóng)民留下一條返鄉(xiāng)的路，戶籍改革為農(nóng)民提供更多的選擇空間，只有這樣才能促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，才能保持農(nóng)村繁榮，才能有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實現(xiàn)。endprint