政府信任的層級(jí)差別及其原因解析

薛立勇

政府信任的層級(jí)差別及其原因解析

薛立勇

信任在不同層級(jí)的政府之間的分布并不均衡。在美國(guó)，聯(lián)邦政府的信任度低于州政府，州政府的信任度又低于地方政府。而中國(guó)的政府信任層級(jí)差別情形與之相反：政府級(jí)別越高，民眾對(duì)其信任程度越高。從制度和文化路徑入手，通過(guò)考察中央政府信任和地方政府信任的來(lái)源，我們發(fā)現(xiàn):政策評(píng)價(jià)、制度績(jī)效、政府工作人員評(píng)價(jià)、權(quán)威主義價(jià)值觀等都是影響地方政府信任的重要因素，而對(duì)中央政府信任最重要的影響因素來(lái)自政策評(píng)價(jià)。民眾對(duì)于地方政府和中央政府的期望以及據(jù)以評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致了目前“央強(qiáng)地弱”的政府信任格局。

政府信任；層級(jí)差別；制度；文化；“央強(qiáng)地弱”

一、問(wèn)題的緣起與研究回顧

信任的衰落是當(dāng)前很多國(guó)家政府面臨的重要考驗(yàn)，對(duì)于處在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言，更是如此。從1960年代中期開(kāi)始，對(duì)政府和其他政治機(jī)構(gòu)的公共信任在所有發(fā)達(dá)的工業(yè)化民主社會(huì)一直都呈下滑趨勢(shì)。然而，對(duì)于政府信任更加細(xì)致的研究必須考慮其結(jié)構(gòu)。民眾在政府信任上的層級(jí)差異不僅體現(xiàn)在中央和地方政府之間，還廣泛存在于不同層級(jí)的政府之間。也即是說(shuō)，政府信任在不同層級(jí)的政府之間分布并不均衡。在中國(guó)大陸民眾對(duì)于中央政府的信任度頗高，而對(duì)于地方政府尤其是基層政府的信任度偏低；對(duì)于高級(jí)行政級(jí)別較高的政府信任度又高于行政級(jí)別較低的政府，呈現(xiàn)一種類(lèi)似“差序格局”的結(jié)構(gòu)樣式。本文目的即在于對(duì)這種政府信任結(jié)構(gòu)性失衡的現(xiàn)象進(jìn)行驗(yàn)證，并從信任來(lái)源的角度來(lái)剖析其原因，希望能有助于相關(guān)主題研究的深入。

政府信任在各個(gè)層級(jí)的政府之間的不均衡性已經(jīng)被很多學(xué)者觀察到。張厚安、蒙桂蘭(1993)早就注意到，農(nóng)民眼中的政府并非鐵板一塊，“中央是恩人，省里是親人，縣里是好人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”。史天健(Shi 2001)也是較早關(guān)注中央政府信任的學(xué)者，他指出：中央政府的信任要明顯高于地方政府的信任。李連江(2012)借鑒費(fèi)孝通差序格局的概念，將這種政府信任格局稱(chēng)作“差序信任”。他于1999-2001年在三省四縣所作的樣本規(guī)模為1259人的調(diào)查顯示：24.8%的人將政府看作一個(gè)整體，另外四分之三的人都不將中央政府和地方政府看作一個(gè)整體，其中又有795人(約占總體63%)持“央強(qiáng)地弱的差序信任觀”。胡榮等人(2007)的研究同樣證實(shí)，在政府信任上，城市居民會(huì)把政府看成是統(tǒng)一的整體，而農(nóng)村居民則會(huì)在高層政府和地方政府之間做出區(qū)隔。井世潔、楊宜音(2013)的研究同樣發(fā)現(xiàn)民眾對(duì)于中央政府的信任度遠(yuǎn)高于地方政府和居委會(huì)、村委會(huì)等基層政府，但是他們以因素分析未能區(qū)分出“高層政府信任因子”和“地方政府因子”為由，仍然拒絕了將二者區(qū)別對(duì)待，堅(jiān)持認(rèn)為民眾把政府是看作一個(gè)整體的。肖唐鏢、王欣(2010)利用自1999-2008十年間在江蘇、江西、山西、重慶、上海五省市四次調(diào)查的數(shù)據(jù)庫(kù)，驗(yàn)證了農(nóng)民對(duì)于不同層級(jí)政府的信任存在自上而下遞減的特征。高學(xué)德、翟學(xué)偉(2013)的研究也證實(shí)了這種差異的存在，他們的數(shù)據(jù)還顯示，城市居民比農(nóng)村居民更加不信任基層政府。

對(duì)政府信任層級(jí)差別所具有的政治意涵或者其政治后果，學(xué)界研究頗多，而且多集中在農(nóng)民的抗?fàn)幯芯款I(lǐng)域。相對(duì)于后果的解釋?zhuān)瑢W(xué)界對(duì)于這種政治信任結(jié)構(gòu)性失衡的原因解釋就比較少了。雖然，一些學(xué)者在分析政府信任流失的時(shí)候，一般都會(huì)特別將中央和地方政府區(qū)別開(kāi)來(lái)。但是這些研究多數(shù)都是用“頭腦風(fēng)暴”的方法取得的，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠绕涫菍?shí)證的解釋非常少，更多的研究是泛泛而談。不過(guò)必須承認(rèn)，這些學(xué)術(shù)成果為本文的研究設(shè)計(jì)提供了思路。

在分析地方政府失信于民的問(wèn)題上，有研究者指出，其原因在于：地方政府的角色錯(cuò)位、能力缺陷、利益驅(qū)動(dòng)、逆向選擇、行為短期化(何顯明，2007)；腐敗、尋租、扭曲的政績(jī)觀(鄭永年，2009)；缺乏有效的權(quán)力制約機(jī)制和政府問(wèn)責(zé)機(jī)制、信息不公開(kāi)透明、法律意識(shí)淡薄(高衛(wèi)星，2005)，等等。就政府信任的層級(jí)差異而言，胡榮(2007)認(rèn)為上訪是導(dǎo)致農(nóng)民的政府信任層級(jí)差異的原因之一：上訪者到達(dá)政府層次每提高一級(jí)，其對(duì)政府的信任就減少一個(gè)檔次。這種用上訪來(lái)解釋政府信任差別似乎存在原因和結(jié)果倒置的嫌疑。管鑰(2012)基于大學(xué)生群體的研究，從個(gè)人因素、制度安排和政治社會(huì)化三個(gè)角度去解釋政府信任的層級(jí)差異。劉輝(2007)認(rèn)為，中央政府與地方政府在政府績(jī)效上的差異通過(guò)公眾心理這一路徑，導(dǎo)致了政府合法性水平的層級(jí)差異。其作用機(jī)制是決策績(jī)效與執(zhí)行績(jī)效的時(shí)空分離和公共危機(jī)管理。葉敏、彭妍(2010)借助于政治圖像、政治接觸和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制三個(gè)概念來(lái)對(duì)“央強(qiáng)地弱”的政治信任格局做了詮釋。

通過(guò)文獻(xiàn)的梳理我們可以看出，現(xiàn)有研究至少存在如下幾個(gè)方面的問(wèn)題：(1)多將這種信任格局當(dāng)作自變量，而非因變量；熱衷于討論這種信任格局的政治意義和后果，缺乏原因機(jī)制的解釋。(2)在對(duì)于原因機(jī)制不多的分析中，主要結(jié)論是通過(guò)頭腦風(fēng)暴獲得的，很多觀點(diǎn)由于缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐评磉^(guò)程的支持，顯得十分武斷。

二、研究設(shè)計(jì)及假設(shè)

本文目的在于探討政治信任的層級(jí)差別的樣態(tài)和特點(diǎn)，并試圖沿著政府信任來(lái)源的路徑搭建研究的框架，對(duì)這種層級(jí)差別的原因做出解釋。為了方便比較，我們將研究聚焦于農(nóng)村。首先，我們會(huì)檢視中國(guó)農(nóng)民對(duì)于中央政府和地方政府的信任之間是否存在不同。在檢視政府信任層級(jí)差異的時(shí)候，我們會(huì)使用五級(jí)政府的比較，但是在后面的環(huán)節(jié)中，為了簡(jiǎn)化問(wèn)題，我們暫時(shí)將省級(jí)、地市、區(qū)縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一歸為地方政府，即重點(diǎn)通過(guò)考察“央地差異”來(lái)呈現(xiàn)信任層級(jí)差異的可能原因。本文將分別從農(nóng)村民眾對(duì)公共政策的評(píng)價(jià)、制度的經(jīng)濟(jì)績(jī)效和民眾對(duì)政府工作人員的評(píng)價(jià)三個(gè)方面進(jìn)行考察，分別對(duì)應(yīng)制度正當(dāng)性、制度有效性(即制度結(jié)果)和制度實(shí)施者。我們選用三個(gè)指標(biāo)，是因?yàn)槿?xiàng)指標(biāo)不能相互替代，而且三者對(duì)不同層級(jí)政府信任的作用力方向也可能不同。

1.政策評(píng)價(jià)。制度的正當(dāng)性可以用制度對(duì)象的主觀評(píng)價(jià)來(lái)衡量(高學(xué)德、翟學(xué)偉，2013)。中央政府近些年來(lái)出臺(tái)了“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”、“新型農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)”等一系列公共政策。民眾如何評(píng)價(jià)這些政策？進(jìn)而，這種評(píng)價(jià)會(huì)不會(huì)對(duì)中央信任和地方信任的差異產(chǎn)生作用？政策制定和政策執(zhí)行在時(shí)空上是明顯分離的——政策制定發(fā)生在執(zhí)行之前，政策制定是執(zhí)行的前提基礎(chǔ)，且對(duì)政策執(zhí)行有著指導(dǎo)性作用。中央政府因?yàn)檎咧贫ǐ@得的信任增量也大于地方政府由于政策執(zhí)行獲得的信任增量(劉輝，2007)。但是行政分工在民眾心理上產(chǎn)生的差異比較難以測(cè)量，因此我們退一步，只是考察政策評(píng)價(jià)對(duì)于政府信任會(huì)不會(huì)產(chǎn)生影響。據(jù)此發(fā)展出的第一個(gè)假設(shè)：

假設(shè)1：人們對(duì)公共政策的滿意程度越高，政府信任越高，中央政府和地方政府都會(huì)受益于此。

2.經(jīng)濟(jì)績(jī)效。政府的信任水平和制度績(jī)效密切相關(guān)。制度績(jī)效可以從經(jīng)濟(jì)績(jī)效、政治績(jī)效和社會(huì)績(jī)效三個(gè)方面來(lái)考察(胡榮，2011)。其中，經(jīng)濟(jì)績(jī)效是最主要的方面，很多研究都證實(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況的負(fù)面評(píng)價(jià)會(huì)導(dǎo)致對(duì)政府的不信任，正面評(píng)價(jià)則會(huì)增強(qiáng)對(duì)政府的信心。但是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)卻可能塑造中央政府和地方政府不同的形象。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)使得中央政府有了施惠于民的本錢(qián)：中央財(cái)政能夠不斷加強(qiáng)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的投資，在這一過(guò)程中取信于民，從而形成良性的循環(huán)。而持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于民眾在地方政府的印象上卻加分不多。在當(dāng)下中國(guó)，不同地方政府在“晉升錦標(biāo)賽”中對(duì)于“招商引資”十分迷戀(周黎安，2007)，相對(duì)而言，對(duì)于公共產(chǎn)品、公共福利卻沒(méi)有太多的興趣，“親商有余、親民不足”。很多地方經(jīng)濟(jì)雖然取得了一定的增長(zhǎng)，但是由于執(zhí)著于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的，在手段上往往很難做到“以人為本”。甚至有可能經(jīng)濟(jì)狀況越好，地方政府“掠奪”的刻板印象越深刻。因此，我們的第二個(gè)假設(shè)如下：

假設(shè)2：制度的經(jīng)濟(jì)績(jī)效會(huì)造成中央政府和地方政府之間的信任落差，具體而言，增加對(duì)中央政府的信任，降低對(duì)地方政府的信任。

3.政府工作人員評(píng)價(jià)。制度供給及執(zhí)行的“主體”，是政府工作人員(或稱(chēng)政府官員)。在對(duì)于政府信任層級(jí)差別的考察中，很多研究者都將政府工作人員的表現(xiàn)，即他們的能力、品格作為一個(gè)關(guān)鍵變量。政府官員可以分為中央官員和地方官員，由于具體職責(zé)劃分的不同，二者之間的能力可能很難比較，但是不能排除民眾對(duì)于二者能力之間差別的刻板印象。不同層級(jí)政府官員給民眾印象上的差別原因在于：(1)地方官員是制度實(shí)施過(guò)程中具體和民眾進(jìn)行接觸的群體，他們必須面對(duì)政治接觸的幾個(gè)忌諱：“直接接觸、廣泛接觸、惡性接觸”，而中央政府則是“間接接觸、較少接觸、良性接觸”，民眾和第一線的地方官員接觸，可能會(huì)產(chǎn)生許多不愉快的經(jīng)歷(葉敏、彭妍，2010)。(2)在當(dāng)下中國(guó)，媒體對(duì)于中央政府貪腐或者丑聞的報(bào)道相當(dāng)節(jié)制，對(duì)地方官員的敗行劣跡卻窮追猛打?！半娨曈绊懻涡湃巍?，大眾傳媒經(jīng)常傳遞地方政府官員貪污、腐敗、瀆職等負(fù)面信息，會(huì)加強(qiáng)“地方政府官員不可信”的印象。(3)貪腐、瀆職等現(xiàn)象如果受到了懲處，地方政府的官員形象自然受損，而中央?yún)s可能因此彰顯了自身的品格，進(jìn)而獲得更多的信任。當(dāng)然，對(duì)于地方官員貪腐行為的持續(xù)曝光、懲處會(huì)不會(huì)動(dòng)搖民眾對(duì)中央政府的信任，也是值得思考的問(wèn)題。據(jù)此，我們做出第三個(gè)假設(shè)：

假設(shè)3：農(nóng)村民眾對(duì)政府工作人員的評(píng)價(jià)如果比較低，會(huì)影響到其對(duì)地方政府的信任，相反，會(huì)加強(qiáng)對(duì)中央政府的信任。

除了制度方面的因素之外，政府信任的來(lái)源還可能包含文化方面的因素。許多學(xué)者從傳統(tǒng)政治文化、人際信任、權(quán)威主義價(jià)值觀等方面進(jìn)行分析。其中，權(quán)威主義價(jià)值觀作為政府信任一個(gè)重要來(lái)源不能忽視。秉持權(quán)威主義價(jià)值觀的民眾會(huì)對(duì)中央和地方有不同的感知，并施以不同的信任嗎？我們據(jù)此可以合理地猜測(cè)，當(dāng)秉持權(quán)威主義價(jià)值觀的民眾面對(duì)不同層級(jí)的政府時(shí)，是不是同樣會(huì)選擇權(quán)力比較大的一個(gè)來(lái)服從呢？也就是說(shuō)，我們可以假設(shè)：

假設(shè)4a：農(nóng)村民眾越是尊崇權(quán)威主義價(jià)值觀，對(duì)中央政府的信任越是高于對(duì)地方政府的信任，也即是說(shuō)，權(quán)威主義價(jià)值觀會(huì)強(qiáng)化政府信任的層級(jí)差別。

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，也有研究者認(rèn)為答案是“未必”。因?yàn)槿绻湃卧醋詫?duì)權(quán)威的服從，那么很有可能民眾對(duì)于地方政府和中央政府施以相差不大的信任：如果我們以地方和中央、信任不信任兩個(gè)維度來(lái)劃分，那么，秉持權(quán)威主義價(jià)值觀的民眾可能會(huì)選擇對(duì)于地方和中央“全信”，或者“全不信”。李連江和歐博文(Li and O’Brien, 1996; Li,2004)在研究中發(fā)現(xiàn)，那些順從、合作的農(nóng)民往往把政府看成是一體的，“不作區(qū)分”。而“勇于挑戰(zhàn)權(quán)威”的人才會(huì)將高層政府和基層政府區(qū)分開(kāi)來(lái)，進(jìn)行“依法抗?fàn)帯?。順從、合作的民眾自然是指更加接受和尊崇?quán)威主義價(jià)值觀的那部分人。據(jù)此我們發(fā)展提出另一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性假設(shè)：

假設(shè)4b：農(nóng)村民眾越是尊崇權(quán)威主義價(jià)值觀，越是把中央政府和地方政府看作是一個(gè)整體，即權(quán)威主義價(jià)值觀并不會(huì)強(qiáng)化政府信任的層級(jí)差別。

三、數(shù)據(jù)與測(cè)量

本研究所用數(shù)據(jù)來(lái)源于南京大學(xué)“中國(guó)社會(huì)信用制度研究”課題組及復(fù)旦大學(xué)“現(xiàn)代社會(huì)信任模式與機(jī)制研究”課題組于2011年10月-11月實(shí)施的全國(guó)性大樣本隨機(jī)抽樣調(diào)查。該調(diào)查的農(nóng)村部分采用多階段抽樣法，在南京、天津、重慶、蘭州、銀川五個(gè)地區(qū)由縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村三段進(jìn)行抽樣，按照2-2-1的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行：每個(gè)地區(qū)抽取2個(gè)行政縣，每個(gè)行政縣抽取2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽取1個(gè)自然村。這樣在每個(gè)地區(qū)共抽取4個(gè)自然村，每個(gè)村再進(jìn)行簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣。調(diào)查對(duì)象為年滿18歲及以上的公民(不超過(guò)70周歲)。調(diào)查共回收有效問(wèn)卷2158份。本研究所需主要變量在調(diào)查中的測(cè)量如下。

1.因變量

本研究的因變量是政府信任，具體分為對(duì)中央政府的信任和對(duì)地方政府的信任。在問(wèn)卷中，政府被區(qū)分為“中央、省級(jí)、地市、區(qū)縣、基層街道辦/鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級(jí)，要求被訪者在李克特五點(diǎn)量表上就自己對(duì)以上機(jī)構(gòu)的信任程度進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.自變量

(1)政策評(píng)價(jià)。調(diào)查問(wèn)卷中設(shè)計(jì)了對(duì)“食品監(jiān)管、抗震救災(zāi)、環(huán)境保護(hù)、義務(wù)教育、司法制度、戶籍制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、慈善事業(yè)”等十個(gè)方面公共政策的評(píng)價(jià)，涵蓋了各級(jí)政府機(jī)構(gòu)需要決定或者執(zhí)行的大部分政策。

(2)經(jīng)濟(jì)績(jī)效。在上一部分我們已經(jīng)指出，將使用被調(diào)查對(duì)象所處的區(qū)域變量來(lái)考察制度的經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響。因?yàn)檎{(diào)查是在南京、天津、重慶、蘭州、銀川五個(gè)地區(qū)進(jìn)行的，我們將南京和天津的樣本合并，稱(chēng)作東部農(nóng)村，將其賦值為1；將蘭州、寧夏和重慶樣本合并，稱(chēng)作中西部農(nóng)村，作為參照組，賦值為0。當(dāng)然，這種考察是有局限的，只是在數(shù)據(jù)不可得情況下的一種權(quán)宜之計(jì)。

(3)政府工作人員評(píng)價(jià)。我們將通過(guò)這個(gè)變量來(lái)考察民眾是否因?yàn)橹贫葓?zhí)行者的品格因素賦予了中央政府更多的信任，中央政府能否依靠“懲處”獲得比地方政府更多的信任增量。

(4)權(quán)威主義價(jià)值觀。權(quán)威主義價(jià)值觀是指公民對(duì)于權(quán)威的尊崇和服從程度。

3.控制變量

參考學(xué)界已有的研究成果，我們控制了受訪者的年齡、性別、教育水平、婚姻狀況、政治面貌、收入等社會(huì)人口學(xué)變量。這些變量中，性別、婚姻狀況、政治面貌、教育程度為定類(lèi)變量，按虛擬變量處理。其中，性別以女性為參照組；政治面貌以非中共黨員為參照組；婚姻狀況分作已婚、未婚、喪偶或離異，未婚者為參照組；教育水平分作小學(xué)及以下，初中、高中(中專(zhuān))、大專(zhuān)、本科及以上五類(lèi)；年齡和收入屬于定距變量?？紤]到年齡與政府信任的非線性關(guān)系，我們又加入了年齡平方項(xiàng)；收入為個(gè)人年收入，取自然對(duì)數(shù)。

四、結(jié)果與分析

根據(jù)此次調(diào)查，我國(guó)農(nóng)村民眾在不同層級(jí)的政府之間的信任差別的確是存在的。為了考察各自變量對(duì)于中央政府和地方政府信任的貢獻(xiàn)及差別，我們先是依據(jù)社會(huì)人口學(xué)變量構(gòu)建了兩個(gè)基礎(chǔ)模型，然后，將各個(gè)自變量逐個(gè)代入，進(jìn)行多元回歸分析。通過(guò)比較各個(gè)模型之間的差異來(lái)更加全面地考察中央和地方政府的信任是否以及如何受到各種不同因素影響。

1.制度要素對(duì)政府信任層級(jí)差別的影響

(1)政策評(píng)價(jià)。作為制度提供者的中央政府和制度執(zhí)行者的地方政府都會(huì)受益于民眾對(duì)于政策的正面評(píng)價(jià)，而且這種作用是比較明顯的。從模型8相對(duì)于模型7的變化可以看出，調(diào)整R2從2.3%提高到21.4%，從模型2相對(duì)于模型1的變化也可以看出，調(diào)整R2從3.8%提高到16.3%。這些都是比較明顯的提升，說(shuō)明了公共政策對(duì)于政府信任提升的正向效果。即使引入了制度績(jī)效、制度執(zhí)行者以及權(quán)威主義要素之后，我們通過(guò)模型6和12仍然可以看出：民眾對(duì)于各項(xiàng)政策的評(píng)價(jià)越高，對(duì)于中央政府和地方政府的信心也越足。假設(shè)1得到了證實(shí)。

說(shuō)明：*p<0.05,**p<0.01,***p<0.001；a教育水平以小學(xué)及以下為參照組；b政治面貌以非黨員為參照組；c婚姻狀況以未婚未參照組；d區(qū)域變量以中西部地區(qū)農(nóng)村為參照組。

表2 地方政府信任來(lái)源的多元回歸分析

(2)經(jīng)濟(jì)績(jī)效。通過(guò)模型3、6和9、12我們可以看出，區(qū)域變量對(duì)于政府信任有著比較重要的影響，對(duì)于中央和地方二者信任的作用也出現(xiàn)了反差，但是和我們想象的情況并不一樣。具體表現(xiàn)為，東部農(nóng)村的民眾比中西部更加信任地方政府，而他們對(duì)中央政府的信任上反而低于中西部農(nóng)村。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高的農(nóng)村給予了地方政府更高的信任，但是更傾向于挑戰(zhàn)中央的權(quán)威。這樣，我們的假設(shè)2未能獲得證實(shí)，反而出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)的結(jié)果。究其原因：從某種程度上講，我們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致政府信任的增量有些低估，而對(duì)于地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中可能與民眾產(chǎn)生摩擦、不愉快經(jīng)歷，進(jìn)而削弱信任的程度有所高估。

(3)政府工作人員評(píng)價(jià)。有關(guān)這一因素的影響比較有趣，雖然從系數(shù)看兩者都是負(fù)的，但是模型10的系數(shù)大于模型3，相差還比較多(-0.194vs-0.059，雖然嚴(yán)格講來(lái)二者不可比較)。模型10的判定系數(shù)相對(duì)于模型7提高了接近5.6個(gè)百分點(diǎn)，但是模型4相對(duì)于模型1只提高了0.6個(gè)百分點(diǎn)，后者只是微弱的變化。這似乎暗示著我們，對(duì)于政府工作人員的評(píng)價(jià)，在中央信任和地方信任的作用力大小上是不平衡的：地方政府因?yàn)檎ぷ魅藛T的負(fù)面評(píng)價(jià)而失分的加速度要高于中央政府。當(dāng)我們將政策評(píng)價(jià)和權(quán)威主義價(jià)值觀要素同時(shí)引入模型之后：在中央政府的信任因變量的模型中，對(duì)于政府工作人員的評(píng)價(jià)因素不再具備統(tǒng)計(jì)顯著性(模型6)，而在地方政府信任中仍然顯著(模型12)。這其中的原因可能就是我們?cè)谘芯吭O(shè)計(jì)中所提及的：中央政府確實(shí)通過(guò)對(duì)于腐敗、瀆職等現(xiàn)象的查處對(duì)于自己進(jìn)行了救贖，中央政府“吸收”(absorb)了地方政府的信任。至此，我們可以比較有把握地說(shuō)，假設(shè)3得到了證實(shí)。

2.權(quán)威主義價(jià)值觀對(duì)政府信任層級(jí)差別的影響

從結(jié)果我們可以清晰地判定，在中國(guó)大陸，權(quán)威主義價(jià)值觀仍是政府信任的重要來(lái)源。通過(guò)模型的比較。在引入了制度各變量之后，權(quán)威主義因素在地方政府中依然是有重要解釋力的變量，并且其方向是正向的。民眾越是認(rèn)同、尊崇權(quán)威主義價(jià)值觀，越是信任地方政府。而其在中央政府的信任中的貢獻(xiàn)卻變得不再顯著，表明這種表面上看上去的影響力已經(jīng)為制度要素所解釋。值得注意的是，在本項(xiàng)調(diào)查中，對(duì)于“領(lǐng)導(dǎo)就像家長(zhǎng)，他們說(shuō)的話我們都應(yīng)該聽(tīng)”這一陳述，明確表示不同意的只占到39%，可見(jiàn)權(quán)威主義價(jià)值觀在農(nóng)村仍然有一定的市場(chǎng)。這樣說(shuō)來(lái)，權(quán)威主義價(jià)值觀在某種程度上的確降低了民眾在中央政府和地方政府之間信任的可能差異。這一結(jié)果有力地支持了歐博文和李連江等人的研究結(jié)果：那些順從、服從的農(nóng)村民眾往往將政府看作是一體的。所以，在有關(guān)權(quán)威主義要素對(duì)于政府信任層級(jí)差別影響的競(jìng)爭(zhēng)性假設(shè)中，我們支持假設(shè)4b，而不支持假設(shè)4a。

五、未盡的議題：政府信任的轉(zhuǎn)移

在當(dāng)前美國(guó)，從聯(lián)邦政府、州政府到地方政府，政府層級(jí)越低被信任程度越高。而中國(guó)大陸的情況恰恰相反。不過(guò)，我們必須注意，政府信任的這種層級(jí)結(jié)構(gòu)并非靜態(tài)的、固定的、一成不變的。美國(guó)1960年代的政府信任結(jié)構(gòu)和我國(guó)當(dāng)前相似：民眾對(duì)于聯(lián)邦政府的信任最甚，而對(duì)于地方政府的信任最低。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)近三十年來(lái)同樣經(jīng)歷了從“差序信任”到“反差序信任”的過(guò)程，民眾對(duì)于“中央政府”的信任逐漸為地方政府所超越，當(dāng)前臺(tái)灣地區(qū)“寧信地方、不信中央”的民眾占據(jù)了主流(陳陸輝、陳映男，2012；陳憶寧，2011)。這種信任結(jié)構(gòu)的變化給我們的一個(gè)基本啟示就是：把目前中國(guó)大陸的政府信任格局簡(jiǎn)單解釋為“中央集權(quán)制的意外后果”過(guò)于簡(jiǎn)單粗略，因?yàn)槊绹?guó)在20世紀(jì)60年代時(shí)候并未實(shí)行“中央集權(quán)制”。

詹寧斯(M. Kent Jennings)考察了美國(guó)政府信任轉(zhuǎn)移(devolution)的歷史過(guò)程，根據(jù)他的研究，這種信任變化背后的東西是“公民對(duì)不同層次的政府應(yīng)用不同的標(biāo)準(zhǔn)，擁有不同的期望”。這些標(biāo)準(zhǔn)和期望所占權(quán)重的大小、先后順序造成信任在不同層級(jí)政府間此消彼長(zhǎng)。詹寧斯認(rèn)為這些標(biāo)準(zhǔn)包括三個(gè)維度，其一是績(jī)效(performance)，包括政府的政策、計(jì)劃，政府權(quán)力的大小，政府工作人員的勝任力等等，這是民眾對(duì)聯(lián)邦政府信任與否的主要標(biāo)準(zhǔn)；另一個(gè)公民與政府之間的連接(linkage)，比如官員的代表性、回應(yīng)民眾的能力，政府的可了解性及透明性等等，對(duì)應(yīng)州或者地方政府。第三個(gè)維度是政府工作人員正直、誠(chéng)實(shí)還是腐敗等品格因素(M. Kent Jennings，1998)。我們不能照搬來(lái)解釋中國(guó)的問(wèn)題，但是通過(guò)上文的分析我們可以仿照詹寧斯的觀點(diǎn)提出如下結(jié)論：信任差異源自民眾對(duì)于中央政府和地方政府的期望及據(jù)以評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不同。前者的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)比較簡(jiǎn)單，后者所涉及的“信任標(biāo)的”則比較多。地方政府的信任受到如此多影響因素的影響，他們要贏得信任有賴(lài)于中央政府的制度提供，還必須不斷增強(qiáng)本地的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加轄區(qū)內(nèi)居民的收入，讓制度看得到成效。此外，還要提高政府工作人員的能力和品格，防止因此造成的減分。這一過(guò)程還受到權(quán)威主義價(jià)值觀逐漸式微的挑戰(zhàn)，因?yàn)椤俺济瘛毕颉肮瘛鞭D(zhuǎn)化這一趨勢(shì)是不可阻擋的。信任往往是很脆弱的、易碎的(fragile)，因此需要精心維護(hù)。地方政府的信任相比中央政府更是脆弱，因?yàn)榈胤秸氖Х贮c(diǎn)(當(dāng)然也是得分點(diǎn))太多了。

從發(fā)生機(jī)制上講，我們國(guó)家“央強(qiáng)地弱”的政府信任格局究竟是如何形成的？筆者有一個(gè)未經(jīng)證實(shí)的假設(shè)：此前民眾對(duì)于中央政府和地方政府的信任都是屬于極端的“強(qiáng)信任”(至少中國(guó)民眾對(duì)中央政府的信任比較高，且多年來(lái)十分穩(wěn)定，這一點(diǎn)可以通過(guò)縱覽學(xué)界已有研究的數(shù)據(jù)獲得證實(shí))，而近些年來(lái)權(quán)威主義價(jià)值觀逐漸式微，民眾和地方政府的接觸又有頗多不愉快經(jīng)歷，導(dǎo)致對(duì)地方政府的信任下降極快，而對(duì)中央政府的信任下降較慢，兩者下降速度不一致導(dǎo)致了目前的格局。這一假設(shè)可以從本文的研究結(jié)果中簡(jiǎn)單推斷一下，希望今后能接觸到較長(zhǎng)時(shí)間跨度的數(shù)據(jù)，從中尋找證據(jù)做出更明確的回答。

中國(guó)大陸的政府信任格局將向何處去？其中的關(guān)鍵取決于一個(gè)問(wèn)題：如果地方政府的信任持續(xù)下降，中央政府會(huì)不會(huì)獨(dú)善其身？因?yàn)樵谥醒爰瘷?quán)制的政治體制下，中央政府的判斷和決定總是起著關(guān)鍵的作用。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的回答也有爭(zhēng)議，對(duì)于地方政府的不信任是否殃及中央政府這一問(wèn)題的回答不同，但各方觀點(diǎn)都隱含著同樣的前提：對(duì)地方政府的不信任，如果還沒(méi)有蔓延至中央層面，意味著這一政治體制仍然有其存在的空間，因此距離產(chǎn)生社會(huì)革命還非常遙遠(yuǎn)。反之，如果即將危及或者逐漸波及到中央政府的政治支持，中央政府的合法性遭到了質(zhì)疑，情況就不是那么樂(lè)觀了。

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〔37〕于建嶸：《信訪制度改革與憲政建設(shè)——圍繞<信訪條例>修改的爭(zhēng)論》，《二十一世紀(jì)》(香港)2005年第6期。

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〔40〕趙鼎新：《當(dāng)今中國(guó)會(huì)不會(huì)發(fā)生革命》，(中國(guó)香港)《二十一世紀(jì)評(píng)論》2012年12月號(hào)。

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〔責(zé)任編輯：秦川〕

TheDifferenceofGovernmentTrustonDifferentLevelsandItsReason

XueLiyong

The distribution of government trust is unequal on different levels. In America, the trust to federal government is lower than the state government, which is as well lower than the local government. Yet, in China, the situation is just the opposite: the higher level of the government the more trust from the people. In the perspective of institution and culture to explore the source of the trust, we find that: evaluation of policies, institutional performance, estimation of government staff, values of authoritarianism, etc., are all important factors affecting local government trust, and the significant factor that influent central government trust is only evaluation of policies. In sum, the difference of expectation and estimation criterion has formed the strong-center-and-weak-local trust structure.

government trust; level difference; institution; culture; strong center and weak local

薛立勇，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生、上海社會(huì)科學(xué)院《社會(huì)科學(xué)》雜志社編輯 上海 200433

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1001-8263(2014)12-0057-08