加強(qiáng)科研專項資金管理的思考

□（廣東省結(jié)核病控制中心廣東廣州510640）

一、引言

近年來，國家對科技項目的投入越來越大，“十二五”期間，國家科技經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比重將達(dá)到2.2%，有力地促進(jìn)了科研能力、自主創(chuàng)新能力的提高。然而，通過財務(wù)驗收和日常督查發(fā)現(xiàn)，科研專項資金的管理和使用還存在著很多問題，違規(guī)情況屢見不鮮，從而制約了科研專項資金效能的發(fā)揮。本文主要研究規(guī)模大、資金量大的科研項目，通過揭示和分析該類科研專項資金管理中發(fā)現(xiàn)的問題，意在提高風(fēng)險防范意識，進(jìn)一步加強(qiáng)科研專項資金管理，提高資金使用效益。

二、科研專項資金使用管理存在的問題

（一）擠占、挪用、轉(zhuǎn)移科研專項資金

1.以虛假合同或虛假業(yè)務(wù)虛列專項支出，將專項資金轉(zhuǎn)移至項目合作單位或其他與項目無關(guān)的公司，作為該公司收入入賬，再從該公司支出，或直接套取現(xiàn)金。2.把專項資金挪作單位公用開支，或者挪作發(fā)放單位職工獎金。3.以會議費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等名義套取專項資金。利用缺乏實(shí)質(zhì)意義的會議結(jié)算單，將專項資金提前支付給會議定點(diǎn)單位，為日后使用提供便利。利用名和實(shí)之間監(jiān)管的難度規(guī)避資金合理正確使用?？陀^來說，上述情況也許與預(yù)算進(jìn)度壓力有關(guān)，但這種做法給舞弊行為留下了空間。首先，這種做法違背了“收付實(shí)現(xiàn)制”的會計核算原則，使資金流的項目活動游離于監(jiān)管之外；其次，有個別人是想把專項資金裝入個人腰包，一旦查處就是貪污公款罪，難以逃避法律責(zé)任。4.利用假發(fā)票套取現(xiàn)金。表現(xiàn)形式主要有：一是用“真票假開”報賬。即發(fā)票是真的，但反映的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)未實(shí)際發(fā)生。二是用他人發(fā)票報賬，即領(lǐng)用發(fā)票單位與開具發(fā)票單位不符，該發(fā)票為轉(zhuǎn)借或購買的。三是用已繳銷的發(fā)票報賬。通過發(fā)票管理繳銷環(huán)節(jié)的缺陷，套出上繳稅務(wù)機(jī)關(guān)已作繳銷處理的發(fā)票。四是用虛假發(fā)票報賬。虛假發(fā)票是公司或個人違法私自印制、偽造的假發(fā)票。如督查某單位發(fā)現(xiàn)：假發(fā)票26張，金額125 433.60元。其中：無效發(fā)票5張，網(wǎng)查為假16張，網(wǎng)查無此發(fā)票2張，網(wǎng)查單位不符3張。假發(fā)票的信息有：餐費(fèi)、圖書、辦公用品、復(fù)印紙、通訊費(fèi)等。存在發(fā)票內(nèi)容與開具發(fā)票單位不符的情況，如某辦公用品店開具餐費(fèi)。

（二）設(shè)備及材料采購管理問題

1.違反單位集體決策規(guī)定，達(dá)到一定金額的開支未經(jīng)過集體決策，僅由項目負(fù)責(zé)人說了算。2.違反招投標(biāo)規(guī)定，私自確定中標(biāo)公司。如個別項目違反單位招投標(biāo)管理規(guī)定，該招標(biāo)的未招標(biāo)，自行確定供應(yīng)商；或為躲避招標(biāo)制度，將已達(dá)招標(biāo)金額的大項目分解成若干個小項目。3.項目購買的固定資產(chǎn)，長期未記固定資產(chǎn)賬。部分材料已付款，未實(shí)際收到卻先辦理入庫手續(xù)。這些都致使賬實(shí)不符。實(shí)驗室大批量購買材料，無出入庫手續(xù)，無流水賬簿，無法說明材料的用量。4.超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)支出設(shè)備費(fèi)和材料費(fèi)。未按照批復(fù)的預(yù)算購買設(shè)備，自行更改設(shè)備的規(guī)格、數(shù)量、金額。購買了預(yù)算中未列明的材料，且該材料與項目無關(guān)。5.為加快預(yù)算執(zhí)行率，結(jié)題前突擊采購設(shè)備和材料，致使大量設(shè)備和材料未能達(dá)到預(yù)定的使用目的，造成浪費(fèi)。

（三）部分開支不合理，佐證資料不齊全

1.差旅費(fèi)支出不合理。同一個人在同一時間去了兩個地方出差；出差人員不是課題組成員；往返車票不齊全；住宿發(fā)票的時間與車票日期不符；未注明出差目的、事由、出差人數(shù)；個別單位列支了旅游費(fèi)和景點(diǎn)門票。2.會議費(fèi)所附資料不夠規(guī)范，缺少會議通知和參會人員名單，會議通知地點(diǎn)與實(shí)際發(fā)票不符。委托第三方舉辦會議缺乏委托合同。3.支付大筆測試化驗加工費(fèi)未簽訂委托合同，未提供相應(yīng)的稅務(wù)局發(fā)票或行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)等佐證材料。有部分單位簽訂了委托合同，但合同中未注明測試的內(nèi)容、單價、數(shù)量。4.國際合作交流費(fèi)支出缺少支撐材料，未有旅行社發(fā)票、合同及國際交流邀請函，出國人員返程后無工作匯報和交流信息登記等。存在出國地點(diǎn)與預(yù)算不符，出國人員不是項目組成員的情況。5.勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)發(fā)放不規(guī)范。發(fā)放憑證未列明人員姓名、身份證號、工作內(nèi)容、工作時間、領(lǐng)取人簽字等信息。發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)過高，支付較頻繁，而且不同人員勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)的領(lǐng)取簽名可看出是一個人的字體。6.間接費(fèi)用支出不合理。（1）應(yīng)在不同科目中列支的支出都在間接費(fèi)用中開支。如督查某單位發(fā)現(xiàn)：在間接費(fèi)用中開支了5 000元的會議費(fèi)，開支了3 200元的專家咨詢費(fèi)。（2）在間接經(jīng)費(fèi)中列支課題組成員研討支出，發(fā)票為某溫泉酒店的會議費(fèi)。（3）購買上千元的辦公用品，發(fā)票僅寫著辦公用品一批，未有明細(xì)清單，且購買較頻繁。（4）購買與項目無關(guān)的書籍，如照相攝影技巧、職稱考試用書、書法教程等。

三、產(chǎn)生問題的原因

（一）課題負(fù)責(zé)人法制觀念不強(qiáng)

上述問題的產(chǎn)生，與課題負(fù)責(zé)人法制觀念淡薄，遵守財經(jīng)法紀(jì)自覺性不高，存在僥幸心理有關(guān)系。部分課題負(fù)責(zé)人把科研專項資金挪作單位公用經(jīng)費(fèi)開支，錯誤認(rèn)為錢沒進(jìn)自己口袋，就不是違規(guī)違紀(jì)。

（二）內(nèi)控制度不健全，管理機(jī)制不完善

在課題組織管理中，有些單位未指定專人負(fù)責(zé)科研項目的財務(wù)工作，未能建立健全科研專項資金管理辦法和內(nèi)部控制制度。業(yè)務(wù)部門僅負(fù)責(zé)項目管理，對經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管不重視、不到位，把大部分精力放在立項、結(jié)項和成果申報；財務(wù)部門雖負(fù)責(zé)專項資金管理，但較少參與項目的申報、預(yù)算和研發(fā)，無法對經(jīng)費(fèi)使用的必要性和相關(guān)性做出準(zhǔn)確的判斷；單位領(lǐng)導(dǎo)為單位排名考慮，對專項資金總額的追求高于對財經(jīng)制度的遵從和科研成果的產(chǎn)出。這種情況下，財務(wù)部門很難實(shí)施有效的專項資金管理，無法保證經(jīng)費(fèi)使用的合法合規(guī)。

（三）專項資金監(jiān)管不到位，違規(guī)處罰力度不夠

科研項目實(shí)施時，主管部門對科研成果更為看重，所召開的“實(shí)施進(jìn)展研討會”、“項目驗收會”，主要是邀請專家來評定科研成果的前沿性和創(chuàng)新性，極少深入分析科研專項資金的使用情況?？蒲许椖炕旧现辉陧椖拷Y(jié)束時才進(jìn)行審計，且審計機(jī)構(gòu)投入的人力和精力都非常有限，對被審計項目的具體情況和實(shí)施過程幾乎都不了解，主要是以課題承擔(dān)單位提供的會計憑證、會計賬簿、決算書等資料為基礎(chǔ)簡單進(jìn)行審計，審計過程中發(fā)現(xiàn)重大問題時才請課題負(fù)責(zé)人進(jìn)行簡單說明，對賬務(wù)進(jìn)行調(diào)整。審計過程如此簡單，審計報告質(zhì)量很難得到保證，報告中也很少提及經(jīng)費(fèi)使用過程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)行為，相關(guān)責(zé)任追究更是少有。

（四）項目實(shí)施組織結(jié)構(gòu)幅度長，實(shí)施時間短

一方面，目前規(guī)模大、資金多的科研項目大多由課題責(zé)任單位組織實(shí)施，多個課題承擔(dān)單位協(xié)同合作，將一個項目分解成不同課題，每個課題再分成多個任務(wù)。這樣，項目實(shí)施便呈現(xiàn)多層級組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)幅度長導(dǎo)致課題任務(wù)執(zhí)行進(jìn)度不一，管理難度加大，資金難以很好的監(jiān)管。個別項目負(fù)責(zé)人為了加快預(yù)算執(zhí)行率，造成突擊、違規(guī)使用專項資金。另一方面，項目實(shí)施時間短，經(jīng)費(fèi)撥付又存在滯后性，因此，很多研究工作很難在實(shí)施期限內(nèi)完成或達(dá)到良好的效果，但根據(jù)財政部的相關(guān)規(guī)定，課題實(shí)施期限到期做結(jié)題驗收后，未用完的科研經(jīng)費(fèi)要退回國家。故有些項目負(fù)責(zé)人就考慮后續(xù)工作怎樣去完成的問題，以便在項目結(jié)題后可以繼續(xù)開展項目中未完成的工作。

四、加強(qiáng)科研專項資金管理的對策

（一）增強(qiáng)項目負(fù)責(zé)人的道德感與法律意識

近幾年頻繁發(fā)生的腐敗案件給各項目負(fù)責(zé)人敲響了警鐘，從這些案例看到，一些受過高等教育的知識分子也成了腐敗的犧牲品。究其原因，道德感缺失、法律意識淡薄、貪圖享樂是使他們走上犯罪道路的根本原因。因此，采取措施強(qiáng)化項目負(fù)責(zé)人在法律法規(guī)方面的認(rèn)識，增加他們的道德感與法律意識是懲治腐敗行為的有效機(jī)制。財政、審計及有關(guān)主管部門要定期或不定期地舉辦單位項目負(fù)責(zé)人會計法律法規(guī)及內(nèi)部控制制度建設(shè)培訓(xùn)班，各項目負(fù)責(zé)人應(yīng)從他人腐敗落馬案件中吸取教訓(xùn)，增強(qiáng)法制觀念，加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，建立正確的三觀，面對外界誘惑毫不動搖。

（二）完善制度建設(shè)和管理機(jī)制

承擔(dān)科研項目較多、資金量較大的單位應(yīng)成立科研項目管理辦公室，財務(wù)部門指定專人負(fù)責(zé)科研項目的財務(wù)工作，加強(qiáng)項目管理辦公室、業(yè)務(wù)部門與財務(wù)管理等部門的溝通協(xié)調(diào)，建立良好的溝通反饋機(jī)制，促進(jìn)項目運(yùn)行。定期召集各業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門參與例會，通報業(yè)務(wù)和財務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)信息共享，同時協(xié)調(diào)處理各課題進(jìn)展過程中資金、采購等方面的問題。項目承擔(dān)單位應(yīng)在遵循國家會計法律法規(guī)的同時，根據(jù)本單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)、管理模式和科研專項資金管理的特點(diǎn)，建立健全本單位的科研專項資金管理辦法、內(nèi)部控制制度等，為規(guī)范核算、合理有效使用科研專項資金提供制度保證，防止專項資金的擠占挪用和損失浪費(fèi)。

（三）資金?？顚Ｓ?，加強(qiáng)會計核算

科研專項資金應(yīng)納入單位財務(wù)統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ?，單獨(dú)核算?？蒲袑ｍ椯Y金不得用于與項目無關(guān)的支出，不得轉(zhuǎn)移或挪用。從事科研項目的單位應(yīng)按照課題要求設(shè)置會計科目，與科研項目的各類支出分別對應(yīng)。承擔(dān)多個科研項目的單位可建立科研項目財務(wù)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，獨(dú)立反映各個課題的專項資金，各課題負(fù)責(zé)人可通過數(shù)據(jù)庫了解課題經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)項目資金核算的全過程管理。

（四）嚴(yán)格審核專項資金支出

項目負(fù)責(zé)人在審批時要認(rèn)真把關(guān)，所有經(jīng)費(fèi)的支出都要按法規(guī)辦事，一旦落筆，就要負(fù)起責(zé)任。財務(wù)部門要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制度，嚴(yán)把審核關(guān)，審核項目支出的依據(jù)是否充分，是否遵守項目預(yù)算書和任務(wù)合同書的規(guī)定；審核原始報銷單的真實(shí)性、合法性和合理性；監(jiān)督項目外撥資金的使用情況；監(jiān)督項目是否按合同進(jìn)度的要求使用資金等。

（五）引入績效考核機(jī)制

對于規(guī)模大、資金量大的科研項目，在申請設(shè)立該類科研專項資金的同時，應(yīng)按規(guī)定申報專項資金預(yù)期績效目標(biāo)。申報材料必須設(shè)置可量化、可衡量的績效指標(biāo)，來反映專項資金預(yù)期的使用效益。財政部門組織對專項資金使用階段性績效進(jìn)行監(jiān)控，對監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題，責(zé)成項目單位進(jìn)行整改?？蒲许椖拷Y(jié)束后按規(guī)定實(shí)施績效評價，績效評價結(jié)果由財政部門匯總后專題報告政府，作為專項資金安排、調(diào)整、撤銷以及責(zé)任追究的重要依據(jù)。引入績效考核機(jī)制，關(guān)鍵在于引發(fā)財政資金管理部門、使用單位和受益群體對績效問題的高度關(guān)注，最終實(shí)現(xiàn)對資金管理行為的引導(dǎo)約束。

（六）加強(qiáng)資金監(jiān)管和責(zé)任追究

加強(qiáng)監(jiān)督管理，健全監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)，是保障科研項目按規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施的有效手段。規(guī)模大、資金量大的科研項目，涉及的政府投入巨大，參與的各類實(shí)施主體復(fù)雜多樣，如果不能從源頭建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，難以保障政府資金與專項目標(biāo)的一致性。政府應(yīng)組織紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、財政、科技等部門對該類科技項目進(jìn)行經(jīng)常性專項檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題，分清性質(zhì)，通報批評，追究責(zé)任，限期整改，全面警示。要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國務(wù)院《財政違法行為處罰處分條例》，對于虛報轉(zhuǎn)移、擠占挪用財政專項資金等違紀(jì)違規(guī)行為，除責(zé)令改正追回財政專項資金外，要對單位給予警告或者通報批評，對直接責(zé)任人要移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，追究刑事責(zé)任。

為了保障科研項目順利實(shí)施，要增強(qiáng)項目負(fù)責(zé)人法律意識，完善制度建設(shè)和管理機(jī)制，引入績效考核機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管和責(zé)任追究，重視財務(wù)工作，切實(shí)采取有效措施，以高度的責(zé)任感和使命感做好科研專項資金管理工作，保證科研專項資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。