新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃體現(xiàn)國家改革意志

文｜張書成

要堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載力為支撐，以體制機制創(chuàng)新為保障，通過制度安排，推進城市公共服務(wù)均等化，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

日前，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》（下文簡稱《規(guī)劃》）公布，《規(guī)劃》對城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的新趨勢新特點、風(fēng)險挑戰(zhàn)以及應(yīng)對措施都給出了很好的闡釋與指導(dǎo)?？v覽《規(guī)劃》可明顯感受到其更加接地氣，更加務(wù)實，更加自信。但筆者看來，本規(guī)劃則更集中且延續(xù)性地體現(xiàn)了國家不斷深化改革的意志與思維，是對十八屆三中全會以來改革呼聲的積極回應(yīng)。

首先，《規(guī)劃》用新的思維與方法來破解之前城鎮(zhèn)化只重速度不重質(zhì)量的問題，以“人的城鎮(zhèn)化”為規(guī)劃核心，對之前城鎮(zhèn)化過程中的粗放式路徑進行修正。比如《規(guī)劃》指出，“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，“努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。先前嚴(yán)厲的戶籍制度使經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、提高城鎮(zhèn)化率這些目標(biāo)都受到限制。而本次規(guī)劃正要改變之前城鎮(zhèn)化中只重物不重人的現(xiàn)象，這意味著新的城鎮(zhèn)化將重視農(nóng)民與進城務(wù)工人員的利益，通過收入分配體制、戶籍制度、土地制度、中央和地方財稅體制、異地高考、養(yǎng)老統(tǒng)籌等方面的制度改革，來實現(xiàn)農(nóng)民變市民工程中公共服務(wù)的均等化，解決城鎮(zhèn)化中以人為本的問題。這些都是過去十年城鎮(zhèn)化膨脹式發(fā)展留下的癥結(jié)，也是各方智庫不斷為之建言的要點。

其次，《規(guī)劃》將新型城鎮(zhèn)化作為最大內(nèi)需潛力，以擴大內(nèi)需為中國經(jīng)濟前行的新引擎，這亦可以理解為將改革作為最大紅利。過去十年，政府高強度的投資對經(jīng)濟的提振作用至今褒貶不一，但有一點是肯定的，外部刺激很難使經(jīng)濟可持續(xù)性地健康發(fā)展。這輪新型城鎮(zhèn)化不是新一輪的大躍進式投資，《規(guī)劃》的關(guān)鍵是要提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民，要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力。這就表明這輪城鎮(zhèn)化將是內(nèi)涵式的擴張，而非之前那種土地城鎮(zhèn)化遠快過人口城鎮(zhèn)化的大面積圈地、高強度投資、快速造城的路徑。通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)擴大內(nèi)需，擴大服務(wù)業(yè)和消費的比重，對推動經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)型有重要作用。

再次，《規(guī)劃》對政府與市場在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的辯證作用進行明確。作為發(fā)展中的社會主義國家，中國在過去或者將來相當(dāng)長的時間內(nèi)都采取一種趕超的發(fā)展模式，這決定了中國城市發(fā)展的政府主導(dǎo)型模式。特別是改革開放后我們見證了政府主導(dǎo)城市化所取得的光輝業(yè)績，但光環(huán)背后亦有對市場壓制造成的諸多矛盾。政府應(yīng)該做什么，如何做，這類話題正受到各方面越來越多的重視，但很難在現(xiàn)階段認定哪種手段是絕對科學(xué)的。本次規(guī)劃對政府在城鎮(zhèn)化中應(yīng)該的作用認識更加科學(xué)辯證。比如《規(guī)劃》在指導(dǎo)思想中指出應(yīng)堅持“市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)”的原則，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，但又在最后強調(diào)“統(tǒng)籌規(guī)劃，分類指導(dǎo)”的原則，要切實履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)和營造制度環(huán)境的重要職責(zé)。新型城鎮(zhèn)化必然更多的要突出市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，但政府也必須在其中發(fā)揮非常重要的作用，絕不能是純粹的市場化推動，重點是處理好市場和政府的關(guān)系問題。這樣的辯證觀既不盲從市場派，也不偏信政策派，必會使城鎮(zhèn)化成為市場主導(dǎo)、自然發(fā)展的過程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過程。

《規(guī)劃》所透露出來的改革信號遠非上述三點。十八屆三中全會以后，各領(lǐng)域改革不斷深化，可謂步步為營，為世界所矚目，《規(guī)劃》的出臺正是對這樣一種改革浪潮的積極響應(yīng)。因為城鎮(zhèn)化建設(shè)在實施中是一個龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會諸多方面，千絲萬縷，所以《規(guī)劃》的出臺，必會在更加務(wù)實的層面將改革全面深入推進。