改革錦標(biāo)賽：戶籍改革再釋人口紅利

邵宇

近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（下文稱《改革意見》），明確了戶籍制度改革的時(shí)間表和具體目標(biāo)，并對(duì)改革路徑和操作方法做了系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)，《改革意見》的出臺(tái)意味著在我國(guó)實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將正式退出歷史舞臺(tái)。

戶口的統(tǒng)一將帶來身份的認(rèn)同感，也預(yù)示著未來的深度城市化將成為一個(gè)農(nóng)民工市民化、農(nóng)民市民化和市民公民化的過程——這是建立有質(zhì)量現(xiàn)代社會(huì)的前提。這也是為什么我們更愿意把“新型城鎮(zhèn)化”稱之為“深度城市化”。戶籍制度改革的關(guān)注核心在于“半城市化”農(nóng)民工的市民化：即市民工作生活消費(fèi)模式、社會(huì)福利和公共服務(wù)均等化從而破解二元結(jié)構(gòu)失衡，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。這一過程不僅僅要清償歷史所虧欠他們（農(nóng)民和農(nóng)民工）的債務(wù)，還原經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人本導(dǎo)向，它還將生成一個(gè)更具有效率，也更具有可持續(xù)性的資源利用格局和增長(zhǎng)模式，在給予現(xiàn)代化生活方式條件下，提供更多人的平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，逐步消除貧困和兩極分化。

必須看到統(tǒng)一戶籍只是取消制度障礙，開放了要素自由流動(dòng)的閘門，但外來人口要獲得當(dāng)?shù)爻鞘械墓操Y源，仍需要通過合理的制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)有效配置?！陡母镆庖姟访鞔_了各地因地制宜地實(shí)行差別化落戶政策。實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換是第一步，更重要的是讓新增的城市居民獲得均等的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。然而，不同城市之間，尤其是規(guī)模、級(jí)別不同的城市之間，附著在戶籍上的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、文化、就業(yè)等公共服務(wù)差別巨大。大量農(nóng)民落戶城市會(huì)給當(dāng)?shù)毓卜?wù)造成巨大沖擊，對(duì)當(dāng)?shù)卦∈忻穸?，移民的到來顯著影響了自己利益，教育、醫(yī)療等資源將會(huì)被部分?jǐn)D占。來自于城市內(nèi)部的阻力也正源于此。我們認(rèn)為，“基本公共服務(wù)均等化”包含三個(gè)層次：1）區(qū)域之間相對(duì)平衡；2）城鄉(xiāng)之間相對(duì)平衡，重點(diǎn)是提高農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)水平；3）城鎮(zhèn)戶籍居民與非戶籍居民之間的相對(duì)平衡，重點(diǎn)是非戶籍居民合理分享當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)的基本公共服務(wù)。

戶籍改革是一種反哺，一開始肯定是個(gè)分蛋糕的過程，它不大可能完全由市場(chǎng)自發(fā)地進(jìn)行，需要高度的政府主動(dòng)性強(qiáng)制實(shí)施才能操作。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化面臨的核心問題是地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和戶籍居民與非戶籍居民的利益分割問題。不同地區(qū)、不同級(jí)別的地方政府的財(cái)政收入差別巨大，其負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出壓力與其收入并不對(duì)應(yīng)，完全取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)實(shí)力和人口規(guī)模。解決問題的關(guān)鍵之一在于中央政府轉(zhuǎn)移支付的機(jī)制設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)移支付（還有新增建設(shè)用地指標(biāo)等）應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)?shù)氐某Ｗ∪丝诙菓艏丝谝?guī)模進(jìn)行分配，這將在很大程度上緩解地方政府在純公共財(cái)政支出方面的壓力，也有利于緩解原住民與新增居民之間的利益沖突。這需要結(jié)合財(cái)稅體制改革配套進(jìn)行。當(dāng)然，如何科學(xué)地衡量當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝谝?guī)模需要深入的研究，從而確保公共資源獲得合理有效的分配。

戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化要求地方政府提高基本公共服務(wù)的財(cái)政支出以滿足新增居民的公共需求，包括廉租房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老金支付、義務(wù)教育支出、公共衛(wèi)生和公共安全支出等。

一個(gè)簡(jiǎn)單而并不十分準(zhǔn)確的測(cè)算來看，對(duì)于政府投資支出而言，市民化本質(zhì)上還是要解決與戶口相關(guān)的基本公共服務(wù)，主要包括三大塊：以城市最低生活保障為基礎(chǔ)包括醫(yī)保在內(nèi)的社保體系、城市公平教育保障、以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房實(shí)物或租金補(bǔ)貼為主的政府補(bǔ)貼性住房安排等。如果看遠(yuǎn)點(diǎn)，未來用20年時(shí)間新增6億市民，平均每年2500萬，人均花費(fèi)8-10萬，一旦成為市民，那么，政府每年的新增城鎮(zhèn)化投資在2萬億以上。在不考慮自然增長(zhǎng)并只計(jì)算每年新增一次性支出的前提下，初步匡算如下：城鄉(xiāng)低保保障標(biāo)準(zhǔn)一般是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20%和農(nóng)村居民人均純收入的25%以上，全部轉(zhuǎn)為市民后，人均多支出3400元，假設(shè)入城市戶籍后一次性買斷20年累計(jì)人均支出7萬元；在教育方面，隨著義務(wù)教育均衡發(fā)展的推進(jìn)，城鄉(xiāng)教育支出差距在縮小，主要是地區(qū)間差異較大，初步估算每年用于增加接受農(nóng)民工隨遷子女的城市義務(wù)教育階段學(xué)校補(bǔ)充公用經(jīng)費(fèi)和改善辦學(xué)條件等的財(cái)政支出約2000億元，人均一次性投入0.8萬元；而醫(yī)療方面，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相同，進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付即可，暫不計(jì)算新增醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出；保障性住房建設(shè)方面，按照每年600萬套的規(guī)模計(jì)算，財(cái)政支出約3000億，人均一次性支出1.2萬元，暫不考慮折舊、更新等。如此計(jì)算，20年的新城鎮(zhèn)化投資差不多在40萬億的水平。我們的測(cè)算結(jié)果顯示，如果2014年開始推進(jìn)深入改革，那么2014-2020年戶籍改革紅利對(duì)GDP增速的拉動(dòng)作用在平均每年1%左右，戶籍改革紅利對(duì)GDP總體的貢獻(xiàn)率將達(dá)到5%。

過去中國(guó)的城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)在投資的迅猛增長(zhǎng)，未來的城鎮(zhèn)化將更多地體現(xiàn)在消費(fèi)和服務(wù)的增加上——即城市發(fā)展水平的提升、公共服務(wù)的均等化、社會(huì)發(fā)展的再平衡?！陡母镆庖姟访鞔_提出，“努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶?！薄安粩嗵岣吒咝．厴I(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)回國(guó)人員等常住人口的城鎮(zhèn)落戶率。”過去特殊的城鄉(xiāng)二元分割體制牽涉的城鎮(zhèn)福利、社會(huì)保障和土地利益等，導(dǎo)致過去30多年進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民在生活習(xí)慣、消費(fèi)模式上都未能真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻衲Ｊ健Ｒ虼?，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)這一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口的市民公共服務(wù)和消費(fèi)模式轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民與城鎮(zhèn)生活方式的真正融合。其中不僅包括務(wù)工者本人，還包括其家屬。務(wù)工者主要是生產(chǎn)者，而家庭則帶來消費(fèi)，這種生活模式才能促成一個(gè)良性、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)。如果再把約8個(gè)百分點(diǎn)的新增城鎮(zhèn)人口加進(jìn)來，那將進(jìn)一步釋放出達(dá)3億左右人口的消費(fèi)潛力！

從新人口紅利方面看，戶籍制度改革可以明顯緩解勞動(dòng)力緊張問題，改革將從非農(nóng)勞動(dòng)傾向、平均工作時(shí)間以及工作效率提升幾個(gè)方面拉長(zhǎng)人口紅利。

首先戶籍制度的改革將影響農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)勞動(dòng)傾向。根據(jù)我們對(duì)整體就業(yè)傾向的分析，戶籍改革能夠提升未來整體非農(nóng)勞動(dòng)就業(yè)傾向，在一定程度上緩沖勞動(dòng)力儲(chǔ)備下降帶來的負(fù)面影響。假設(shè)勞動(dòng)參與率不變的話，我們預(yù)測(cè)在2020年，農(nóng)民工總數(shù)將達(dá)到3.05億。

其次，戶籍制度改革有助于從工作時(shí)間長(zhǎng)度上彌補(bǔ)勞動(dòng)力不足的問題。從每年的工作時(shí)間長(zhǎng)度來看，統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)是農(nóng)民工平均工作時(shí)間為9.8個(gè)月，在城市定居的農(nóng)民工每年在城市工作的時(shí)間將會(huì)延長(zhǎng)至12個(gè)月，從平均在城市的打工年數(shù)上看，平均為8-9年，而一旦解決戶籍和社保瓶頸，則有非常大的提升空間，這對(duì)他們自身發(fā)展和城市進(jìn)步都有很大幫助。此外，在理順農(nóng)民工落戶城市的道路后，政府在培訓(xùn)技術(shù)配套上也可能進(jìn)行一定的投入，工作效率的提升也將是未來紅利釋放的重要突破點(diǎn)。無數(shù)的例子證明，人到了城市就會(huì)變得聰明、善于學(xué)習(xí)，并不斷增加對(duì)自身的人力資本的投入，這會(huì)大幅提升有效勞動(dòng)時(shí)間和勞動(dòng)生產(chǎn)率。這會(huì)使得僅僅考慮計(jì)算適齡勞動(dòng)力絕對(duì)數(shù)量的所謂“劉易斯拐點(diǎn)”在中國(guó)成為一個(gè)偽命題。

更為關(guān)鍵的是，如此巨大的人口先后來到城市，能夠提供的不僅僅是曾經(jīng)極度“廉價(jià)”的勞動(dòng)力，更多的是智慧、創(chuàng)造力和公民能力。他們需要的也不僅僅是面包、住房和家電，他們更需要的是平等的機(jī)會(huì)、更豐富的社會(huì)生活和全面的公民參與。各種配套的平權(quán)改革會(huì)賦予他們更多的財(cái)富增長(zhǎng)進(jìn)而成為中產(chǎn)階層的機(jī)會(huì)，而一個(gè)巨大中產(chǎn)階層就意味著一切。他們相對(duì)穩(wěn)定、開放、理性和包容。而這就意味著民智開發(fā)、思想解放，追求幸福和民主共識(shí)，他們將更為積極地參與到社會(huì)、社區(qū)、城市和國(guó)家的建設(shè)過程中去。這將全面重塑中國(guó)的增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活、文化和政治。