戶籍改革五人談

馬玉榮 王藝璇

7月底，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”身份標(biāo)識消失，戶籍改革堅冰初融。隨之，各地利好頻傳。8月14日，北京市住建委發(fā)布消息：截至目前，已有石景山、通州、平谷、門頭溝、延慶、密云6個區(qū)縣出臺了外地人申請公租房標(biāo)準(zhǔn)。

為此，《中國經(jīng)濟報告》記者采訪了有關(guān)專家，請他們從各自角度闡釋了此次戶改的意義、實施中可能出現(xiàn)的問題及進一步完善的建議。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授

陳秀山

農(nóng)民不再是“二等公民”

國務(wù)院出臺的意見是指導(dǎo)性的，不是強制性運動式。把農(nóng)村并入城市，給了農(nóng)民自由選擇的權(quán)利，沒要求把土地交出來。戶改實行統(tǒng)一居住證制度，在社會意義上取消城鄉(xiāng)分裂的戶籍管理，個人有權(quán)利選擇進入城市，不同城市間居民享受的福利待遇有不同設(shè)計。特大城市還要嚴格控制，避免因盲目涌入而導(dǎo)致人口過多，造成城市病。中等及以下城市則基本放開，只要能就業(yè)、有住房，就可以在當(dāng)?shù)氐怯浘幼?，自然取得?dāng)?shù)鼐用裆矸?，根?jù)居住年限和繳納稅收享受公共福利。根據(jù)各人的貢獻來分享有差別的福利待遇，既符合國情，也符合國際上的通例。戶改既要照顧到外來人口，又要照顧原居民。

現(xiàn)行戶籍制度分割了城市和鄉(xiāng)村，使得中國呈現(xiàn)二元經(jīng)濟、二元社會特點，形成一個巨大的壁壘，所以，要建立全國統(tǒng)一的市場，推進市場化、城鎮(zhèn)化進程，需打破二元結(jié)構(gòu)，這就涉及破除城鄉(xiāng)分割戶籍制度的改革。

與此同時，許多學(xué)者也提出了不少有關(guān)戶籍改革的建議，主要背景是大量流動人口流入城市，成為一大困擾問題。

戶籍制度是帶有某種封建殘余色彩、由計劃經(jīng)濟形成并固化的制度，這種制度對整個國家的經(jīng)濟、社會、文化產(chǎn)生了巨大影響，至少影響了中國三分之二的家庭。

戶籍改革涉及兩個方面：一是它的社會性。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使農(nóng)村居民在社會上處于一種不平等地位，成為“二等公民”，他們與城市居民在政治、社會、經(jīng)濟、文化上的權(quán)利一度很不平等，而現(xiàn)代國家的公民權(quán)利應(yīng)該是統(tǒng)一的、平等的。二是實際經(jīng)濟利益。居民應(yīng)該有遷徙自由、選擇自由，農(nóng)民應(yīng)該有權(quán)利自由選擇進城還是不進城。這要基于其短期和長期利益的損益情況作出判斷。

從整個世界現(xiàn)代化、工業(yè)化進程來看，人口向城市集中是必然趨勢。農(nóng)民猶豫是否放棄農(nóng)村戶口，主要是顧慮就業(yè)、福利、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等問題。

美國是遷徙自由的國家，外州人到本州上大學(xué)，第一年繳納的學(xué)費比本州學(xué)生要高，證明它還是有轄區(qū)概念的。主要原因是，各州的大學(xué)靠州財政支持，教育、公共服務(wù)、文化、環(huán)境等支出都來源于本州財政，而本地財政來源于本地居民的長期貢獻，所以，本地居民和外來移民的福利在一定時期內(nèi)不可能完全平等。

中國特大城市對外來人口的準(zhǔn)入積分制度，比中小城市更為嚴格。這些城市設(shè)計一套指標(biāo)，規(guī)定新移民必須經(jīng)過一定的工作年限，達到分值，才能成為本地居民。這種政策安排符合國情。打破城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，在全國范圍內(nèi)一步到位地完全實現(xiàn)自由遷徙，這在中國還暫時做不到，是個長期過程。因為，中國人口太多，且公共資源分布不合理、不均衡。

國務(wù)院《意見》對于農(nóng)民進城后是否要交出土地經(jīng)營權(quán)、宅基地權(quán)，是否要將其轉(zhuǎn)讓給集體，沒做強制性規(guī)定。所以，指導(dǎo)性政策出臺以后，各地怎么實施，可能有個細化、量化的過程。大量農(nóng)村人口愿不愿意取得城市戶口，與當(dāng)初的預(yù)期有差別。四川有個樣本調(diào)查，90%的人不愿意放棄農(nóng)村戶口。農(nóng)民不愿輕易放棄農(nóng)村戶口，主要是顧慮進城后沒退路，一旦沒工作保障怎么辦？保持農(nóng)村戶口，至少還可以再返回農(nóng)村。

一次我到杭州出差，乘坐出租車，隨意問出租車司機，他就住在郊區(qū)，不愿意進城，主要是因為開出租車方便，家里有土地，蓋了房子，有院有水，可出租，可開飯館，為何放棄？相比而言，城里房價那么高。

所以，戶籍改革推進過程中涉及農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)怎么在更大范圍內(nèi)市場化。能否將農(nóng)村土地等作為生產(chǎn)要素在市場上交易，形成農(nóng)村居民進入城市的初始資本，用于就業(yè)、買房或創(chuàng)業(yè)，這有待在實踐中探索。相關(guān)政策要配套、細化，這有個過程，不可能一步到位。原來曾設(shè)想開展不同類型的試點，再推廣，現(xiàn)在一下打破城鄉(xiāng)分割，實行統(tǒng)一的居住證制度，具體怎么實施，各地可按公正原則進行探索。

進入大城市的農(nóng)民工或小商販，在勞動力市場上一般不具競爭力，他們一般集中在建筑業(yè)、低端服務(wù)業(yè)，工作具有周期性和不穩(wěn)定性，一旦失業(yè)，會給城市帶來巨大負擔(dān)。大城市聚集的人口大多來自中小城市，本來就是城市戶口，包括大學(xué)畢業(yè)生、研究生，雖然沒戶口，但他們有競爭力，特大城市有需求，可就業(yè)。中小城市放開戶口限制，是為聚集人口、產(chǎn)業(yè)，使城市快速發(fā)展。中小城市產(chǎn)業(yè)相對處于低端，就業(yè)機會相對較少，容納外來人口能力有限。這也是中國城市發(fā)展不平衡的重大原因。當(dāng)前，通過戶籍改革，應(yīng)該引導(dǎo)人口流向，發(fā)展壯大中小城市，從產(chǎn)業(yè)開始到城市的公共服務(wù)、居住環(huán)境，提高中小城市質(zhì)量，力爭實現(xiàn)“就近城鎮(zhèn)化”，避免大規(guī)模人口流動。

中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯

戶改會否導(dǎo)致農(nóng)民喪失土地權(quán)利

國務(wù)院戶改《意見》提出分城市規(guī)模放寬戶口遷移政策，在2020年前解決1億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的問題，并增加對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)。這有非常積極的意義，對促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化會起到重要作用。這份文件一公布，就引起了廣泛關(guān)注。

關(guān)于戶改的意義，我認為主要就是逐步消除進城農(nóng)村人口和原城市人口在社會保障和公共服務(wù)方面的待遇差別，逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。這可以通過兩方面措施來推進，一方面是放寬落戶限制，另一方面是淡化和縮小城鄉(xiāng)戶籍的差別待遇，使更多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口能享受到公共服務(wù)和社會保障。這包括進城務(wù)工人員的醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等社會保險，也包括使他們的子女享受同等受教育的權(quán)利。

有不少農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對此有疑慮，擔(dān)心剝奪他們的土地。這需要用促進改革的實際行動來打消他們的疑慮。來自農(nóng)村的居民擔(dān)心，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，是否會導(dǎo)致他們喪失對土地的權(quán)利？我認為這種擔(dān)心是不必要的。農(nóng)民的土地集體所有權(quán)、家庭承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)受到國家法律法規(guī)保護，長期不變，不容侵犯。取消這種戶口分類，目的是逐步縮小城鄉(xiāng)差別，逐步實現(xiàn)社會保障和公共服務(wù)均等化，絕不應(yīng)影響農(nóng)民既有的土地權(quán)益。如果有人要這樣做，也應(yīng)制止；農(nóng)民也應(yīng)該用法律武器保護自己的合法權(quán)益。

一些城市居民不理解，擔(dān)心農(nóng)村進城人口擠占了他們的既有利益。他們擔(dān)心，農(nóng)村人口不斷進城，城市會越來越擁擠，如果再來幾億人，怎么容納得下呢？對此也需要講道理、做工作。城市化是所有現(xiàn)代國家都走過的發(fā)展道路，所有發(fā)達國家的城市人口最終都遠大于鄉(xiāng)村人口。城市化并不意味著農(nóng)村人口都擠到現(xiàn)有城市，如果因為害怕城市擁擠，就限制農(nóng)村人口進城，是目光短淺的做法。事實上，隨著城市化發(fā)展，城市數(shù)量和規(guī)模都會不斷擴大。中國的城市數(shù)量，1949年只有79座，1979年有216座，2013年658座。其中人口超過100萬的城市（按市區(qū)戶籍人口），1952年只有9座，1979年16座，2012年235座。百萬以上人口城市快速增長，是城市化發(fā)展的客觀規(guī)律。

上海金融與法律研究院執(zhí)行院長

傅蔚岡

目前戶改方向與勞動力流向不一致

目前戶籍改革的最大問題是戶籍改革方向與勞動力流向不一致，政策放寬落戶條件與人口流動方向不匹配。實際情況是，勞動力更愿意流向大城市，但目前的政策希望他們在中小城鎮(zhèn)就業(yè)。

一是50萬以下中小城鎮(zhèn)人口政策放寬，不限制落戶，但50萬以上城市落戶限制各種條件。二是戶籍應(yīng)是連續(xù)的過程，因為勞動力市場是流動的。比如今年在上海工作，明年有可能去北京工作。三是可能沒有考慮中國目前制度下，有將近三分之一的流動人口已是城市戶口，但不在自己居住的城市就業(yè)。據(jù)國家統(tǒng)計局2013年的數(shù)據(jù)顯示，有大約7890萬已經(jīng)是城市居民的人口也脫離戶籍地工作，這部分人口約占2.45億流動人口的32.2%，但戶改忽略了這部分人群，這可能是第一個缺陷。

第二個缺陷在于人口流動方向和政府鼓勵的地區(qū)之間的不匹配。國家發(fā)改委小城鎮(zhèn)研究中心曾經(jīng)檢索了12個省各城市的政府工作報告、文件、規(guī)劃和新聞報道等，在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92 .4%，共規(guī)劃建設(shè)了200個新城新區(qū)，平均每個地級市提出建設(shè)1 .5個新城新區(qū)。在其檢索的161個縣級城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個，占41 .6%。這些新區(qū)所規(guī)劃人口總和超過34億，但中國總?cè)丝谥挥?3.6億。

目前的問題是，大城市限制人口，中小城市想引進人口，但人不去中小城市，卻流向大城市。為什么呢？因為大城市的主要優(yōu)勢在于就業(yè)機會多。2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，農(nóng)民工就業(yè)分布情況為建筑業(yè)占22.2%，居民服務(wù)和其他占10.6%，住宿和餐飲占5.9%，郵政交通占6.3%，批發(fā)零售占11.3%。42.6%的農(nóng)民工從事的第三產(chǎn)業(yè)大多為本地人不愿從事的行業(yè)，如家政服務(wù)業(yè)、小攤販等。這些行業(yè)大多分布在特大城市或大城市，小城市不可能有大量的住宿、餐飲和建筑業(yè)。

我覺得城市化的核心就是人的自由流動，不管是農(nóng)民工，還是城市人。如何解決人口流動所帶來的戶籍和公共服務(wù)不匹配的問題，可能是當(dāng)下所要解決的重點。上海戶籍的人到北京就業(yè)和生活，也會遇到社保和教育等問題。

前幾年上海進行戶籍改革，外地人口子女上學(xué)容易，但從去年開始，這種情況改變，有走回頭路的跡象。我們看，上海非戶籍學(xué)生所占比例確實是在大幅度增加，2009年在校生人數(shù)，非戶籍學(xué)生的占比為38%，2012年已經(jīng)到了45%。就是說，2012年入學(xué)新生中，非戶籍人口已經(jīng)超過53萬。我們就會問了，這么多人，是不是會對上海造成很大的財政壓力呢？好像是這樣。如果按照最高標(biāo)準(zhǔn)來估計，上海每年投給非戶籍子女的義務(wù)教育經(jīng)費是131.73億。但如果算一算非戶籍人口群體每年要繳納將近500億的養(yǎng)老保險費，就覺得這不是個大數(shù)。

很多人經(jīng)常說的一句話說，戶籍本身不難改，難改的是其背后依附的福利，好像有了戶籍就有了所有的福利。但需要指出的是，戶籍與福利并不是劃等號。在目前制度下，養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房這四項福利中，除教育以外，其他福利都靠是自己勞動獲得。每一個不再政府機構(gòu)和事業(yè)單位上班的人都要繳納五險一金，在上海約占稅前工資的42.5%。如果你有1萬塊錢工資，就要繳納4250塊錢給政府，這筆錢就是用來買公共服務(wù)。表面上是政府提供的公共服務(wù)，但實際上都是你自己掏錢購買。但可惜的是，這并未成為共識。因此形成了一種錯覺：城鎮(zhèn)化會讓政府產(chǎn)生財政負擔(dān)。

21世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇

剝離與戶籍掛鉤的教育福利

國務(wù)院日前印發(fā)的戶改《意見》，明確提出要結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，使其逐步享有在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。對此，教育部副部長劉利民7月30日在國務(wù)院新聞發(fā)布會上表示，中國正在學(xué)前教育、義務(wù)教育、中等職業(yè)教育以及在流入地參加高考等各個環(huán)節(jié)，加強隨遷子女教育服務(wù)。

解決隨遷子女在城市求學(xué)、升學(xué)的問題，是中國實現(xiàn)教育公平最重要的措施之一。有輿論認為，這為進一步擴大教育公平掃除了障礙——一直以來，戶籍就被認為是“影響公民平等教育”的重要因素。在我看來，將受教育者的求學(xué)權(quán)利、升學(xué)權(quán)利與戶籍掛鉤，造成了求學(xué)、升學(xué)的戶籍歧視。

此外，中國的義務(wù)教育經(jīng)費保障，主要以縣鄉(xiāng)財政為主。調(diào)查顯示，近年來，中國加大了中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，可縣鄉(xiāng)財政在義務(wù)教育經(jīng)費的投入上，還是占“大頭”。由縣鄉(xiāng)財政保障義務(wù)教育經(jīng)費，必然導(dǎo)致各地的義務(wù)教育資源不均衡，因為各地的教育投入將受制于各地的財政實力，這其實是中國義務(wù)教育存在嚴重地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、校際差異的根源所在。

與之對應(yīng)的一個現(xiàn)象是，地方政府只把戶籍人口納入教育保障范圍，即，根據(jù)戶籍人口確定教育撥款，這在農(nóng)村地區(qū)似乎問題不大。但在城市地區(qū)，卻存在嚴重問題——隨遷子女在城市無法順利求學(xué)。表面上看是因為他們沒有城市戶籍，其背后的原因，是義務(wù)教育經(jīng)費保障制度。

2008年，國務(wù)院明確要求，要以“流入地為主，公辦為主”為原則，解決隨遷子女的城市求學(xué)問題，這被視為推動教育公平的一大進步。很多人認為，按照這一規(guī)定，隨遷子女在城市求學(xué)問題將不再是問題。而這不再是問題的問題，近年來一直有問題。

今年，北京、廣東等地，隨遷子女入學(xué)的門檻比以往更高，執(zhí)行也更加嚴格。一些無法滿足入學(xué)條件的孩子，只能黯然回老家求學(xué)，成為留守兒童。大城市的教育管理者解釋，由于城市生源增加，義務(wù)教育學(xué)位資源緊缺，無法滿足所有隨遷子女的入學(xué)需要，因此只有抬高門檻。北京教育部門甚至明確指出，保障受教育者的受教育權(quán)利，責(zé)任在戶籍地政府。

這顯然有違教育公平。中國《教育法》明確規(guī)定，公民享有平等的受教育權(quán)。可是，地方政府為隨遷子女求學(xué)設(shè)置門檻，卻沒有問責(zé)，也無從問責(zé)。因為，按照相關(guān)規(guī)定，各地可以根據(jù)自身的情況對隨遷子女入學(xué)進行規(guī)定。也就是說，地方政府設(shè)置門檻，并不違規(guī)。此次教育部在新聞發(fā)布會上也說，要“堅持分類指導(dǎo)，要求各省市因地制宜，合理確定隨遷子女入學(xué)政策，保障他們平等接受教育”。解讀這一要求，其潛臺詞就是：流入地政府可以“因地制宜”，視情況而定，而不是完全取消門檻。

事實上，流入人口越多，流入地學(xué)校接收的隨遷子女越多，所需投入的經(jīng)費就越多。為此，國家層面不好強制要求流入地政府做到“一個都不能少”。而為節(jié)省教育投入，流入地政府就會設(shè)置很高的入學(xué)門檻。針對這種情況，國家層面設(shè)立了獎勵機制，獎勵那些解決隨遷子女入學(xué)問題較好的地方政府。

我以為，要建立解決隨遷子女城市求學(xué)問題的長效機制，應(yīng)建立新的義務(wù)教育經(jīng)費保障機制——由過去以縣鄉(xiāng)財政為主，轉(zhuǎn)為強化省級財政統(tǒng)籌，才能做到省域內(nèi)的義務(wù)教育均衡。同時，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，這就很大程度上突破了戶籍的限制。在此基礎(chǔ)上，可建立“學(xué)費隨學(xué)籍走”的機制。即，一個學(xué)生的學(xué)費可從流出地帶入流入地。其目的是保障公民享有同等的國家教育資源，不是因地區(qū)而異，因人的身份而異。

必須意識到，當(dāng)前諸多的教育制度，在戶籍上附加了教育福利，由此制造教育的戶籍歧視。受教育者的平等受教育權(quán)沒有得到保障。合理的教育制度，將從戶籍上剝離不合理的教育福利，也由此降低戶籍的價值，凸顯每個公民個體的權(quán)利。這其實也是戶籍改革的出路所在。如此，中國的教育也才有更堅實的公平基礎(chǔ)。

上海財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授伍裝

戶籍背后的社會福利是改革核心

終于，戶籍制度在市場經(jīng)濟體制的“強烈要求”下不得不作出相應(yīng)的改革，但改革多限于中小城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)二元化的戶籍格局始終沒有打破。雖然一些改革措施容許符合一定條件的農(nóng)村外出進城人員遷移到城鎮(zhèn)，但是城市設(shè)置的購房準(zhǔn)入制度、人才標(biāo)準(zhǔn)對大多數(shù)普通農(nóng)村外出就業(yè)人員而言，仍然可望而不可及。

事實上，戶籍制度背后的社會福利制度才是改革的核心和重點，與戶籍掛鉤的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等方面權(quán)益分配才是問題的關(guān)鍵所在。由于目前戶籍制度改革僅限于公安部門組織實施，國家其他相關(guān)職能部門沒有相應(yīng)的改革配套方案和措施，致使政策執(zhí)行力受阻，改革效果不明顯，改革影響力不大。隨著中國社會和經(jīng)濟的快速增長，人、財、物大量流動，恢復(fù)遷徙自由已成為社會發(fā)展的必然要求。

中國戶籍立法滯后，現(xiàn)行戶籍管理仍在沿用50多年前出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》，這一條例已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的新情況。應(yīng)該借鑒各國通行的做法，對戶籍管理以立法加以調(diào)整，用戶籍法來規(guī)范戶籍管理。

加強和完善戶口登記制度，就要打破原有農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的登記辦法，建立以居住地為標(biāo)準(zhǔn)的戶口登記制度，取消以戶籍所在地為主的登記，這樣有利于流動人口的統(tǒng)計和上報，不易出現(xiàn)人戶分離而產(chǎn)生的信息不準(zhǔn)和信息漏報的情況。身份證要與戶口登記緊密結(jié)合；通過引進新技術(shù)，實現(xiàn)身份證智能化管理。首先，通過身份證制度的途徑，進一步健全戶籍管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。其次，發(fā)揮身份證對流動人口的信息掌握功能，逐步構(gòu)建以人為主的動態(tài)管理系統(tǒng)。

戶籍制度改革應(yīng)在實現(xiàn)社會管理與市場經(jīng)濟相協(xié)調(diào)的同時，促進勞動力資源的合理配置和人口的自由流動與遷移。此外，要協(xié)調(diào)好民政、教育、衛(wèi)生等各部門的配套改革，有步驟、分階段地通過戶籍制度及配套政策的協(xié)同改革來推進中國城市化進程。

同一個城市，不同的假期。2014年8月5日傍晚，廣東惠州，5歲的澤紅在菜地里拔雜草，雙手沾上了泥土。